精准扶贫环境下加强农村基层党组织建设的路径——以山东省D市N县X镇为例

李海鹏

（山东行政学院，济南 250014）

精准扶贫环境下加强农村基层党组织建设的路径
——以山东省D市N县X镇为例

李海鹏

（山东行政学院，济南 250014）

党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，农村基层党组织建设关系到党的执政基础。随着经济发展、农村变革、社会体制改革等，在精准扶贫环境下，农村社会出现了许多新情况，农村基层党建面临诸多新问题，迫切需要从体制机制、干部队伍、集体经济等多个方面改革入手，以不断巩固党的执政基础。

精准扶贫；农村；基层党组织；路径

一、引言与文献综述

中国共产党第十八次全国代表大会明确提出：必须“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”。这指明了基层党组织建设的任务和要求，充分体现了新时期党更加重视强化基层党建工作。加强农村基层党组织建设，对于深化农村改革、发展农村经济、保持农村稳定、巩固党的执政基础，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

近年来，很多专家学者注意到农村基层党建对农村经济社会发展和脱贫致富的重要性，并从不同的视角展开研究，提出了诸多具有指导或借鉴意义的观点。例如，康晨（2013）在总结农村基层党组织建设基本经验的基础上，分析了西部农村基层党组织建设的工作运行状况，提出了加强与完善我国农村基层党组织建设的工作思路、基本原则、基本方案、需要处理好的关系以及具体措施；［1］丁伟（2014）通过对马克思主义服务型政党与西方政党转型的理论分析等，论证了建设服务型基层党组织的必然性；［2］郑成根（2014）基于对江西省婺源县的调查，详细了解了该县农村服务型基层党组织建设现状，提出应围绕基层党组织队伍建设、服务体系建设、制度设计等建立长效服务机制。［3］对此，王菲（2016）通过对期刊论文和专著的检索来全面了解农村基层党建的研究成果，认为学界关于农村基层党建的研究成果颇丰，其研究成果主要有专著、调研报告和论文（集）三大类。［4］

扶贫工作是“十三五”时期重要的民生工程，“精准扶贫”是扶贫开发工作的指导思想。扶贫开发工作“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。为推进“精准扶贫”工作，加快贫困村脱贫步伐，2012年始，山东省委、省政府率先选派优秀党员干部到工作薄弱的村担任“第一书记”，并提出了抓党建促脱贫的工作目标，以抓党建为核心，以促脱贫为目的，力争使贫困村彻底摘帽。笔者有幸成为“第一书记”中的一员参加了山东行政学院第二轮到农村的帮包村工作，并在担任“第一书记”期间承担了学院2015年度的决策咨询项目《新形势下加强基层党组织建设路径及对策》的研究任务。利用担任“第一书记”的便利之机并结合工作实践，我对新形势下D市N县X镇的基层农村党建进行了比较系统的调查研究。

我担任“第一书记”的贫困地区位于山东北部，其中的X镇幅员面积54平方公里（其中耕地面积4.3万亩），辖67村18社区，共8418户，2.5万多人。该镇共91个基层党组织，其中包括镇机关党支部、教育党支部、卫生党支部、16个社区党总支、67个自然村党支部、4个企业党支部和1个企业联合党支部。全镇共有党员891人，其中农村党员792人、女性党员184人、40-60岁党员308人、60岁以上党员398人、40岁以下党员86人，高中及以上学历167人、初中学历404人，建国前老党员10人。

通过调研并结合工作实践，笔者有不少的心得和思考，本文就是思考研究的成果。与以往研究的不同之处在于，笔者从精准扶贫的视角来阐释新形势下应如何加强农村基层党组织建设，在相关学者研究的基础上，通过到贫困村庄担任“第一书记”帮包村的切身实践，针对山东省贫困地区D市N县X镇基层党建工作中存在的问题，结合党的十八大以来对基层党建工作的要求，提出应激发内生动力，创建变“输血”为“造血”的基层党建新模式。

二、当前山东比较贫困农村基层党建工作存在的主要问题

（一）农村基层党组织管理体制机制不够完善

1.农村基层党组织管理缺少创新。地方党委政府的很多工作都是以“维稳”为主，在对个别村村干部的选拔任用上，往往以不引起“不稳定”为标准，使不少村缺少引领发展的能人和动力。在村干部的入党问题上，有的没有按组织原则和要求进行深入考察和培养，只要当上了村干部，就想方设法尽快发展为党员，致使有的村干部刚发展成为党员重点培养对象就面临村民们针对其上访告状的情形时有发生。

2.农村基层党组织监督体制不健全。地方党委政府的很多工作都要由村支部书记或村主任来完成，但缺乏对村干部的有效监督和管理机制，任由村干部自我约束、自我监督，上级组织事前管理不足，事后监督不够，没有起到很好的监督管理作用。这容易造成在有的村，村级大小事务一人说了算，村级账务张口说了算，导致部分村干部贪污腐败，并进而引发村民集体上访。据统计，自2014年12月份换届选举至2016年10月份，X镇在全镇所属村干部中已有占总数20%的被撤换或处分。

3.农村基层党组织执行制度不严。基层党组织人员考核评价管理机制、奖惩机制不够健全，对村干部及党员的教育管理和激励约束不强，有时虽然有规章制度但往往得不到很好落实，只是停留在纸面上，往往使党建工作以应付了事，起不到激励约束作用。［5］有的虽然制度上对党员有约束，但是执行起来比较难，开党员会时，不少党员不能准时到会，甚至个别党员直接不来参会；有些经党的会议集体研究决定的正确事情，党员不仅不执行反而还带头反对，等等。

4.农村基层党组织党建工作弱化。在执行“三会一课”、“四议两公开”、流动党员管理等基本制度上不够严格，村级活动场所得不到充分利用，出现了“组织学习难”、“开展活动难”、“收缴党费难”的三难问题。

（二）农村基层党组织改革创新意识不强

1.农村基层党组织改革创新意识不强。随着新型城镇化建设的进一步推进，新一轮农村改革进入深水区，上下呼应才能产生共鸣。但部分农村基层党组织对党和国家的一些好政策，不能及时、精准把握，一些好的发展思路，没能引起足够重视，多以维持现状，相互观望为主，最后错失良机，导致发展止步不前。在依法治国的背景下，不少农村基层党组织的发展理念、领导方式、工作方法并没有跟上改革步伐，仍然停在原有模式，用原来的指导思想、旧的领导方式、老套的工作方法去处理问题，缺少对群众的正确引导与宣传，容易造成部分群众对党的政策的不理解，对党员干部的不信任。

2.农村基层党组织战斗堡垒作用没能充分发挥。一些村“两委”之间职责分工不明确，权责不清；有些“两委”班子思想不统一，难办的事情扯皮推诿，好办的事情互不相让，缺乏全局观念，不少村级党组织软弱涣散，形同一盘散沙，导致各项工作处于被动局面。［6］加上部分村干部工作受家族或其他势力影响，虽然想干事，但不敢去干事情，工作效率越来越低，离群众的要求越来越远，严重削弱了村级党组织的凝聚力、战斗力和号召力，使得基层党组织的战斗堡垒作用得不到有效发挥。［7］

3.村干部干事创业工作动力不够。上级财政对农村基层党组织的支持不足，村干部工资偏低。目前，X镇村支部书记（负责人）的平均工资在1.2万元/年左右，村两委成员（含单设村主任）、村会计的平均工资在3000元/年左右，计生专干、综治专干等的工资更低。村里的工作多数是要由村干部来组织完成的，因财政支持不足，工资待遇低，容易导致村干部的抵触情绪，使干部多有混着干的思想。此外，还比较普遍地存在如下问题：一是没有贯彻多劳多得原则，除村支书外，其他村干部薪酬基本均衡，造成干多干少都一样，干与不干也一样；二是有些村支书（负责人）在本村村干部任用上，任人唯亲，照顾亲戚朋友，选用与自己关系好的，并且有些靠关系上位的村干部不干活照拿工资，严重挫伤其他村干部的工作积极性。

（三）农村基层党组织党员干部队伍建设需加强

1. 素质和能力较弱。农村基层党组织部分党员干部素质和能力较弱，政策把握不准，缺乏带领群众致富的本领，中国特色社会主义市场经济新形势下，整体素质与社会主义新农村建设的要求不相适应。据调查了解，目前农村的村领导班子多由老干部、老党员构成，因年龄大、知识水平有限，不会使用现代化工具，不能及时地了解掌握政策信息，带领群众致富的能力不强。也有的村干部虽有一技之长，但却缺乏带领群众共同致富的思想意识，只顾自己，不管他人，对群众的困难不闻不问，无法实现带领群众脱贫致富的目标。

2.农村基层党组织党员队伍结构失衡，管理教育不足。根据实际调研，农村基层党组织党员干部队伍普遍存在“老、少、低、多”的情况，即老党员多、年轻党员少、党员学历低、流动党员多。一是党员队伍老龄化日趋严重，缺乏新鲜血液；二是农村大部分年轻人外出务工经商，农村党员后备队伍补充不及时；三是个别村干部出于自身利益考虑，在发展党员上优先考虑自己的亲戚朋友或是为防止别人取代自己而不发展党员，致使村领导班子无合适后备人选的情况比较普遍。

3. 农村基层党组织部分党员干部作风不实，组织纪律观念不强。有些党员干部习惯于用“坑蒙拐骗哄”来解决问题，而不是讲政策、讲法律、讲原则，有的在工作作风上说一套做一套；有的村干部在村级事务上不按“三会一课”、“四议两公开”工作程序办事，而是捂着盖着，尽量让党员、群众不知情，甚至以权谋私，假公济私；部分干部作风不正，权力独揽，工作方法简单粗暴，“一言堂，家长制”作风盛行，致使干群关系紧张，村民上访不断，村子不得安宁；有的党员干部组织纪律不强，不参加组织生活，缺乏党性认识，放松对自己的要求和降低党员标准，不能发挥先锋模范作用。

（四）农村基层党组织经费运转困难

1.缺乏集体经济的支撑使部分基层组织运转困难。村级集体经济是巩固农村基层党建的经济基础，在X镇的67个自然村中，有集体经济收入的不足1/2，集体经济超过3万元以上的不足1/4。一般来说，每个村平均办公经费在年15000元左右，在缺乏集体经济支撑的情况下，虽能勉强满足正常开支需求，但是想给群众多办实事就难了，甚至有的村为了应付上级检查和完成上级任务，村干部还需要自己垫钱，维持村正常管理很是困难。

2.村级债务严重。村级债务严重是制约农村经济发展的重要因素。农村税费改革，虽然减轻了农民负担，但很多村村集体只能依靠按农村土地承包法规定的占不超过本村集体经济组织耕地总面积5%的机动地的承包费收入来运转，使村集体创收渠道单一。有的村对机动地承包价格偏低、承包时间长、承包费一次性支付，承包费花完后借钱度日，导致村里公益事业无钱来办，偿还债务成了无源之水。甚至有部分村因前几年对土地政策理解不透，土地已全部分配到户，未预留机动地，多年土地不调整，户占土地生不加、死不减，村集体没有收入来源，负重前行，挫伤干部群众干事创业的积极性，出现了有心干事却无力干事的局面。［8］

3.部分村村级财务管理混乱，缺乏公开透明和有效监督。一是有些村不严格执行财务制度，不执行财务收支两条线的管理规定，频现做支情况；二是村会计业务水平普遍低，知识水平也不高，村会计一般由“两委”指定，没有经过专业系统的学习，就算经过培训，也只能做到记记账，往往书记、村主任让怎么记就怎么记，容易造成会计与村干部共同腐败情况的发生；三是村级财务监管形同虚设，没有起到很好的监督作用。在有的村，好多钱该不该花、具体怎么花、花多少，只有村干部和会计知道，公开的账目只有统账，没有具体的明细账，老百姓看不明白，不能有效监督，致使村集体多年亏空。

（五）部分农村基层党组织“等、要、靠”思想严重

1.市场经济下，利己思想严重。有些村干部不去思考怎么创造集体收入，而是想着怎么把集体的东西卖了，怎么才能转移到自己名下，让自己沾上便宜，把集体的东西“卖光、分光、花光”，群众看在眼里，恨在心里。

2.“等、要、靠”思想突出，有些村干部等着上级给钱，向帮扶单位要钱，靠救济过日子，能过一天算一天，给村民办事没钱。村看村、户看户、群众看干部，这样的干部无法带领群众致富。

3.内生动力不足，自我“造血”功能缺失。有些村干部虽然想干事，但动力不足，号召力不行。例如，有的村归属全体村民所有的集体土地被部分群众强占，村里想统一收回，但村干部却瞻前顾后下不了决心，最终不了了之，这自然会引发其他群众对村干部的不满，长此以往，群众会逐步失去对党组织的信任，对村级事务越来越不关心。

三、精准扶贫环境下加强农村基层党组织建设的路径与建议

在精准扶贫环境下，为加强农村基层党组织建设，提高农村党员整体战斗力，发挥基层党组织战斗堡垒作用，笔者建议：

（一）加强农村党组织顶层设计，充分发挥基层党组织领导核心作用

一是党委高度重视，确保责任落地。习总书记多次提到，“基层工作很重要，基础不牢，地动山摇”。“上面千条线，下面一根针”，我们党的发展和壮大依靠的就是广大人民群众，党的发展起始于农村，走的道路是农村包围城市的路线。各级党组织都应懂得回报，担起责任，从解决实际问题着手，把促进农村经济社会发展，加快贫困村脱贫致富步伐，当作义不容辞的责任，综合施策，积极作为，列出时间表、制定路线图、实行责任制，切实抓紧抓好；二是各级党委要书记抓，抓书记，种好责任田，实实在在把党建抓在手里，切实履行党建问责制，树立岗位在村，阵地在村的意识，在村干部任用上选举切实能为群众谋福利，能坚持原则，讲党性讲政治的人，宁缺毋滥，切实做好监管工作；三是积极争取好的政策，开拓工作思路，帮助村里解决实际问题，在农村基层基础设施建设、村级公益事业等方面，给予大力支持。在村庄规划、产业发展上，地方党委政府应结合当地产业特色，积极与村民组织协商合作，加大引导力度，团结群众，依靠群众，抓好工作落实。

（二）创新农村党组织体制机制，确保农村改革发展顺利进行

一是完善基层党组织领导下的村民自治机制，明确两委责任，规范村级规范化管理，完善民主决策程序，发挥民主监督作用，让村干部明白自己有哪些权利，哪些事该管，哪些不该管，该管到什么程度，把村干部的责任和群众的责任划清楚；二是转变思想认识，创新工作方法，通过加强党的路线方针政策和习近平系列重要讲话精神的学习，加大对党和政府农村政策的宣传力度，实现基层党组织的工作思路由权力命令式向思想引导式转变，由行政型党组织向服务型党组织转变。［9］在工作中，尊重群众意见，改进工作方式，转变工作态度，通过教育引导，示范服务等，去解决基层党组织建设中出现的新问题和新情况；三是建立健全对基层党组织干部的考评考核机制、奖惩机制等，落实相关制度规定，做到一是一，二是二，掌握好“乱”与“破”的关键点，做到不破不立。

（三）加强基层党组织党员干部队伍建设，切实发挥先锋模范作用

一是提高党员发展质量，优化党员队伍结构。十八大报告中明确提出：党建工作离不开党员质量发展和党员队伍结构优化。要始终把政治标准摆在首位，把那些有能力、有文化、有本领、讲奉献的优秀人才，纳入党组织视野，作为党组织考察对象，成熟一个发展一个。进一步改善农村党员队伍结构老龄化的状态，合理、有计划地发展党员，年龄上分层次，总量上要控制；创新用人选人机制，遵照“两推一选”“公推直选”等方式，注重从优秀青年中发展党员，为党注入新鲜血液。二是加强党员干部的教育培训工作，完善干部培训制度，把日常学习与集中培训相结合、党课教育和技能培训相结合、党员干部考评考核与学习培训相结合，不断提升服务群众的本领。三是严格落实“三会一课”“四议两公开”制度，严把“入口”，畅通“出口”，按照党章、党纪和党规的相关要求，加强党员管理，严格组织生活，严明党的纪律，及时严格处置不合格党员，确保党员队伍的先进性与纯洁性。

（四）壮大村级集体经济，夯实农村基层党建的经济基础

一是按照“党委引导、村级主导、因地制宜、多元发展”的思路，党委重视，政策扶持，能人带动，各级党委把发展壮大村级集体经济和“脱贫致富”纳入发展规划。理清发展思路，搭建发展平台，拓展发展空间，落实发展举措，逐步实现村级集体经济增长，让村级组织有钱能干事，有钱干好事。二是彻底清查村级负债情况，加快土地确权工作，摸清村级经济底细，并制定相关机动地使用指导意见。以村集体“三资”清欠工作为突破口，整顿软弱涣散党组织，以镇纪委牵头多部门联合，村两委、党员、群众参与，成立清欠小组，逐一对村级集体“三资”全面清理整治，登记造册，进而实现村集体“三资”保本增值。通过对村集体土地确权并制定机动地使用指导意见，让机动地可持续创造集体收入。三是严格遵守村级财务管理制度，确保“收支”两条线。抓好“四议两公开”、党务村务公开、重大事项决策等制度，发挥好村务监督委员会、村民理财小组的作用。加大对村级财务人员定期培训考核力度，进一步提升其业务水平。加强对村干部、村会计等的经常性警示教育，做到杜微防渐，警钟长鸣。

（五）激发内生动力，让“输血”变“造血”

一是强班子、带队伍、抓落实。强化班子建设是加强贫困地区基层党组织建设的基础，要创新机制，切实把具有全心全意为群众办事意识并且能办事能成事的优秀人才选进村级基层干部队伍中，使其成为带领群众致富的“领头雁”，团结群众、依靠群众，推进发展。二是解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题。扶贫工作各级党委政府都非常重视，具体扶贫实施者仍然是基层党组织，无论谁来扶持，关键在于自身，自身不努力再帮也白搭，只能扶一时不能扶一世。对于怎么扶贫，老百姓常说：“给钱给物，不如给个好干部”，扶贫工作关键还是人的问题，一个强有力的班子，能发挥先锋模范作用带领群众脱贫致富。三是扶贫先扶志，扶贫必扶智，要在精准扶贫上下功夫。消除“等、要、靠”思想，改变贫困面貌，加强精神疏导，使其有信心脱贫致富。要加强文化教育，学习致富本领，做到思想上有认识，行动上有体现，“造血”上有措施，实现抓党建促脱贫的工作目标。

［1］康晨.改革开放以来中国农村基层党组织建设研究——以西部地区为例［D］.西安：陕西师范大学，2013.

［2］丁伟.新形势下服务型农村基层党组织建设研究［D］.北京：中共中央党校，2014.

［3］郑成根.我国农村服务型基层党组织建设的实证研究——基于对江西省婺源县的调查［D］.武汉：华中师范大学，2014.

［4］王菲.农村基层党组织建设研究综述［J］.长沙理工大学（社会科学版），2016（03） .

［5］唐明彦.创新农村基层党建体制机制［J］.湖南税务高等专科学校学报，2015（01）.

［6］魏国强.新形势下农村基层党组织建设存在的问题及应对措施［D］.宁波：宁波大学，2012.

［7］沈小璇.加强基层服务型党组织建设的思考［J］.求实，2013（01）.

［8］范艳霞.浅谈农村经济发展中存在的问题及对策［J］.当代生态农业，2009（01）.

［9］黄峰.从十八大报告看新形势下的执政党建设——论全面提高党建科学化水平的内涵和具体要求［J］.中共山西省直机关党校学报，2014（01）.

编辑：高学栋

D267.2

A

2095-7238（2017）02-0034-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.006

2016-11-01