重大行政决策责任追究制度研究

王义国

（山东行政学院，济南 250014）

重大行政决策责任追究制度研究

王义国

（山东行政学院，济南 250014）

重大行政决策严重失误所造成的损害和社会影响要远大于某一具体的行政行为，必须建立严格的责任制度加以约束。界定重大行政决策的内涵是责任追究制度的首要任务。分析追究重大行政决策责任的构成要件可以为责任追究提供判定标准，包括行政决策责任主体的法定职责、被追责对象的主观过错、决策行为和损害事实之间的因果关系等。重大行政决策责任主要包括政治责任和法律责任。因事关终身责任追究，承担责任的主体和追究时效也是重大行政决策责任追究制度的重要内容。

行政决策；责任；追究

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，行政首长（包括负有责任的其他领导人员和相关责任人员）因决策严重失误或迟延决策造成重大损失、负面的社会影响，要严格追究法律责任。重大行政决策一旦失误所造成的损害和社会影响要远远大于某一具体的行政行为，必须建立严格的责任制度加以约束。目前凡是纳入法律法规进行规范的具体行政行为都有明确的法律责任进行对应性的规制，但是针对行政决策的法律责任一直缺乏明确的规定，因此在实践中存在着要么责任弱化，要么遵从领导意志和责任追究随意化的问题。落实十八届四中全会建立重大决策终身责任追究制度的决定，需要研究重大行政决策内涵、重大行政决策失误的判断标准、终身负责制的责任类型、追究的时效等一系列问题，进而为建立和完善重大行政决策终身负责追究制度提供理论依据和立法参考。

一、界定重大行政决策是责任追究制度的逻辑起点

界定何为重大行政决策，是建立重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制的逻辑起点。从行政学和公共管理学的视角来定义“行政决策”，一般是指国家行政机关为履行行政职能，就面临所要解决的问题所作的目标确定、行动设计和方案抉择的过程。［1］决策事项重要性和影响力角度的不同，决定了行政决策是否属于“重大”。重大行政决策通常给公民、法人和其他组织的权利和义务产生重大影响或者引发重大社会负面影响，不良影响继而会引发高度社会关注从而继续造成更坏的连锁反应。因此，重大行政决策不当或失误所造成后果往往是决策者都难以估量的，甚至可能是灾难性后果，严重时会造成政府公信力丧失。

（一）重大行政决策的特性

长期以来，在我国政治实践中对于重大行政决策的界定主要依靠定性分析，也就是主要靠决策者的主观判断来决定决策是否是重大行政决策，缺乏定量指标。理性界定重大行政决策需要将政府的决策限于特定的时空范围内，重大行政决策的界定便有程序条件和数量指标。刘平等在《上海市重大行政决策程序研究报告》中提出政府重大行政决策事项的阶段性、层级性、区域性和动态性四个特性。第一，阶段性，不同的历史阶段和时期对于政府决策的重大与否的确认是不同的。第二，层级性，根据宪法的规定，我国中央、省级、县级和乡镇四级政府的决策权限是不同的。比如有的事项在县级政府是重大事项，在省级政府就可能不是重大事项。第三，地域性，不同行政区域政府的管辖区域内的经济、文化、社会存在较大的差异性，其重大决策事项是有所不同的。第四，动态性，重大事项是随着各方面情况的发展变化而不断变化的。［2］

（二）重大行政决策界定范围和事项

从地方经验来看，地方政府大多从政府职权、决策涉及经济社会发展的重要程度、决策对于公民、法人和其他社会组织权利与义务影响程度三个维度来界定何为重大行政决策。例如，湖南省政府颁布的《湖南省行政程序规定》对重大行政决策通过列举的方式进行界定，决策的主体是指县级以上人民政府，决策的内容主要是指关涉本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、与公民、法人和其他组织利益密切相关的事项而作出的决定。（1）山东省政府颁发的《山东省行政程序规定》中对重大行政决策也做出与湖南省相似的规定。（2）可见，各地政府试图通过政府规章的形式，以列举的方式来界定重大行政决策的范围。总结各地政府的立法实践，可以将重大行政决策归结为九大类事项：一是地方政府制定发布规范性文件和重大政策措施；二是编制各类规划与制定重要计划；三是重大国有资产处置；四是资源开发与保护、教育、卫生等事关民生的措施；五是财政预决算与财政资金使用；六是行政体制改革措施；七是重大物价调整；八是突发事件应急管理相应措施；九是其他事项。另外，地方政府重大行政决策应当按照国务院颁布实施的《政府信息公开条例》向全社会公开，公开重大行政决策项目可以为责任追究提供基础性的资料。

（三）界定重大行政决策的主体

对重大行政决策“重大”的判断由谁做出，对于理论研究和实践都具有重要意义。从权力分配与监督的角度分析，界定何为重大行政决策的主体可以是各级人民代表大会、政府和法院，但从现实考量，行政机关作为决策的主体和执行主体，由于其丰富的决策经验和对行政工作的熟悉，由其对行政决策的重要性进行评估较为可行。同时，重大行政决策与具体行政行为不同，重大行政决策一般不涉及相关人直接的法律权利，是一种抽象行政行为，从程序上看是行政机关的内部行政行为。这意味着关于何谓“重大”的标准，只是行政机关内部掌握的规范，因而在行政程序上成为“既不受司法审查，法院也不予受理”的环节。［3］同时，鉴于行政决策的专业性，法院等司法审判人员对行政决策的重大与否认定缺乏技术手段，所以司法机关不宜对何谓重大决策作出判断。行政机关应当是判断是否属于“重大”的主体，但不能否认各级人民代表大会依照法律对政府相关的重大行政决策进行审批的权力。

二、重大行政决策责任追究的构成要件

（一）行政决策责任主体的法定职责

行政决策权的公权力特性决定其必须在法律规定的范围内行使，受地域、职责、时间、手段等限制，不能超越权限为之；同时决策权还必须及时行使，对于应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的也应承担法律责任。依据法定职责确认重大决策主体，是明确决策责任承担主体的前提，是落实 “谁决策，谁负责”的原则，也是将责任承担确定为重大决策的流程末端的必需。

一般而言，行政决策的主体是国家行政机关，但从现实看，重大决策的主体不仅限于行政机关，还包括政党和权力机关。例如在安全生产领域，采用行业主管部门直接监管、地方政府属地监管、安全监管部门综合监管的管理制度，安全生产责任实行“党政同责、一岗双责”。

（二）被追责对象的主观过错

决策者的主观过错是责任主体承担责任的衡量标准之一。刑法意义上的主观过错包括故意和过失，对于重大决策责任追究，可以借鉴刑法对主观过错的规定。

故意是指决策者在做出决策过程时，明知自己的决策行为越权、滥用职权、没有依法定程序和方式，但依然做出决策行为，有时是为了私利或某些利益集团的利益，因此主观犯意很大。对于明知违法而为之的决策行为，必须明令禁止；对于造成严重后果的决策行为必须严肃处理，必要时按照刑法有关规定追究行为人的刑事责任。

过失是决策者应当预见决策行为的违法性和造成的损害后果而没有预见，认为其决策行为不违法或不可能发生危害后果。应当预见的判断标准包括对政策理解认知偏差、业务能力和水平低下、盲目乐观预估实际情形等。一般情况下，决策者是主观上想把事情办好，但实际上却事与愿违。［4］对于因为过失而发生的决策失误，属于工作水平问题的，要进行行政处理；属于违反法定程序的，要依行政法的相关规定进行处理。［5］

（三）决策行为和损害事实之间的因果关系

行政决策行为与损害事实之间的因果关系是行政决策责任追究的重要构成要件之一。如果重大损害事实是由违法决策行为引起的，则违法决策行为就是该重大损害事实发生的原因，应认定违法行为与损害事实之间存在着因果关系。但实践中的行政决策行为与结果之间的因果关系要复杂的多，导致出现一因多果、多因一果或多因多果，判断或者确定决策行为与损害之间是否存在因果关系以及决策行为对损害结果的影响力究竟有多大是比较困难的。另外，损害事实既有可能是决策失误造成的，也有可能是决策执行者的执行行为造成的。所以，对决策行为和损害事实的因果关系要纳入某一具体的决策行为视域内进行具体分析。

第一，行政决策正确的情形。该情形包括两种状态： 一是行政决策正确，行政执行错误。表现为行政决策正确，但行政执行错误或不依据正确的决策执行。对于这种情形，行政决策者不承担决策责任，但是因缺乏对行政执行者的监督，应当承担监督执行不力的责任，而执行者因执行错误承担执行责任；二是行政决策正确，行政执行正确，这是政府行政管理活动的最佳的理想模式。

第二，行政决策错误的情形。该情形包括两种状态：其一是行政决策错误，行政执行错误，即执行的依据错误，执行的方式方法以及其它程序也出现错误。决策者应当承担决策责任，执行者承担执行的责任。为了避免以上情形出现，应当改变行政决策权、执行权、监督权的高度集中，实现行政决策者与行政执行者之间相互制约、相互监督。其二是行政决策错误，行政执行正确，这种情形在实际中较为少见。为了妥善处理决策与执行的关系，协调行政首长负责制与执行对决策的监督制约关系，《公务员法》规定，公务员按照工作要求执行上级的决策和决定时，认为上级的决策和决定错误，应当及时建议上级改正或撤销；上级坚持不改变或要求公务员立即执行，按照行政首长负责制的要求，公务员应当执行，但执行造成的后果由上级负责，公务员无需担责。这样的规定既符合行政首长负责制的要求，保证行政效率，又能较好的解决公务员面对错误决策的困惑。但是，公务员明知决策属于明显违法仍去执行，应当依法承担相应的责任。

三 、重大行政决策责任的类型

重大行政决策责任的类型可分为政治责任和法律责任，恰当地适用这两种责任既可以警示决策者谨慎决策，又可避免既造成重大后果后又予以追责的两败俱伤的情形。

（一）行政决策政治责任

政治问责制有利于对行政决策者在决策过程中产生政治压力，在政治责任的约束下尽职尽责。当前，对政治责任的追究缺乏统一的规范，相关的规定散见在党和政府的文件中，应制定一套完备的制度来加以规范。

政治责任形式主要表现为行政决策失误责任主体面向公众作口头道歉或者书面检讨，上级领导的训诫或批评和党内纪律处分等。近年来修订的党内法规规定了大量的政治问责内容，政治问责制日趋完善。政治问责可以单独使用，对于决策失误或迟延造成不良后果但尚不需要追究法律责任时，应单独追究政治责任，这样既可以提前警示决策者要谨慎合法决策，又可以保障其敢于决策，敢于担当。政治问责可以作为法律责任的补充，有时两者也可以并行使用。但现实中应杜绝用政治问责代替法律责任。只有这样，行政决策者对自己决策行为的法律风险的后果有比较确定性的预期，“治官治权”才会有期盼中的效能。［6］

政治问责形式分为同体问责和异体问责。同体问责是指执政党系统对其党员干部和行政管理系统对其工作人员的问责；异体问责制是本系统之外的问责主体进行的问责，其中最重要的是权力机关对政府的问责、法院、检察院对政府的监督问责，另外还有新闻媒体和公众对政府的问责等。政治问责制重在异体问责，异体问责的力度、连续性可以对行政决策行为进行有效的制约，使之慎而又慎。但政治问责制中的异体问责起到启动问责的作用，真正问责的落实还是要依靠同体问责去实现。

（二）行政决策法律责任

行政决策法律责任是行政决策主体在行政决策活动中因为违反了法律规定而应承担的不利后果。根据行政决策过错所造成的损失大小和社会影响程度，可以将法律行政决策责任分为行政责任、经济责任和刑事责任。

1.行政决策主体行政责任

行政法律责任是指行政决策主体违反行政管理方面的法律规定所应当承担的法律责任。行政决策主体的行政法律责任主要是指行政处分。行政处分是行政机关内部上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为或者是尚未构成犯罪的轻微违法行为给予的纪律制裁。《公务员法》和各种行政管理法律法规规定的制裁种类有：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。例如，《突发事件应对法》就规定了对地方各级人民政府和有关部门未按规定作出决策导致损害发生的法律责任。（3）

2.行政决策主体经济责任

经济责任是行政决策主体的错误决策或者迟延决策致使国家利益、公共利益、个人利益蒙受巨大损失，根据过错大小责令其承担相应的赔偿责任。例如，《国家赔偿法》规定，赔偿义务机关依法赔偿受害人的损失后，应当对有故意或者重大过失的工作人员进行追偿部分或者全部赔偿费用。国家工商行政管理总局发布的《工商行政管理机关行政赔偿实施办法》第二十九条规定，“对责任人员确定赔偿数额时，依据责任大小，追偿金额为其月工资的1倍-10倍”。［7］浙江省政府发布的《浙江省国家赔偿费用管理办法》第十一条规定，赔偿义务机关履行国家赔偿义务后，应当依法对责任人实行追偿。行政赔偿义务机关应当向有故意或者重大过失的责任人追偿部分或者全部国家赔偿费用。明确有关行政决策主体及负责人的经济责任，不仅有利于维护相对人的合法权益，也有利于强化政府决策者的法治意识和责任意识，谨慎行使决策权。

3.行政决策主体刑事责任

刑事责任是指行政决策主体在决策过程中实施了犯罪行为所应当承担的法律责任。我国的许多行政管理法律法规都规定了适用刑法及承担刑事法律责任的条款。我国《刑法》中追究行政决策主体的刑事法律责任常用的两个罪名是玩忽职守罪和滥用职权罪，这两个罪名属于“口袋罪”，追究重大行政决策严重失误的刑事法律责任也可以适用此罪名。但是，为了从根本上起到防范重大行政决策严重失误的作用，实现追责的行政责任和刑事责任的无缝对接，在我国刑法应设立重大行政决策失职罪。

四、重大行政决策责任的承担者和追究时效

行政决策属于职务行为，那么重大行政决策责任究竟是由决策者所在单位承担，还是由决策者个人承担？从责任追究制度的设计初衷来看，责任追究的目的是警示决策者依法决策、谨慎决策，所以应该追究的主要是决策者个人的责任。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确规定，要追究决策者个人的法律责任。

行政首长负责制的工作原则决定了在进行责任追究时，不能因为行政决策是以行政主体的集体名义做出的，行政决策具体执行也是以行政机构的名义进行的而追究决策主体所在单位的集体责任。如果按照这样思路来设计责任追究制度，势必导致该制度陷入虚无状态，即集体承担责任相当于无人承担责任。由于行政首长或者主要责任人在行政决策过程中起到的是决定性作用，行政决策严重失误误或迟延决策的相应责任应当由作出决策的行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员承担。

重大行政决策责任制度的一个重要内容是终身责任追究，因此涉及责任的追究时效问题。与此相关的政治责任和法律责任两者的追究时效是不同的。

政治责任的追究没有时效限制，完全可以实现终身责任追究。因为政治责任是权力所有者按照一定的政治制度，通过法律授权给权力的行使者所应承担的一种责任。一旦权力行使者不能履行或背弃其责任造成追究责任的情形出现，不管该权力的行使者是否还是决策时所在单位的主要决策者，是否退出领导岗位，都会受到政治责任的追究，而这恰恰是重大行政决策终身负责制的意义所在。当然，终身追究政治责任虽然没有时效限制，但是必须进行严格的责任追究程序制度设计，以防止出现终身责任追究演变为政治迫害。

行政决策法律责任包括行政法律责任和刑事法律责任。有关内部行政法律责任的追究时效，相关的行政管理法律大都在法律责任条款中规定了政府作为监管者的法律责任，但未明确规定追究行政人员行政法律责任的时效，有的只是规定了对行政相对人违法行为的追究时效。（4）作为追究行政人员行政法律责任的两部主要法律《公务员法》和《行政监察法》对公务员违法违纪追究其责任的追究时效未规定，只是规定处分机关的复核期限和做出处理决定的办案期限。为了完善重大行政决策责任制度，有必要通过立法，对追究行政人员行政法律责任的时效作出明确规定。

刑事法律追责的“帝王原则”是罪刑法定的原则，必须依据刑法规定的追诉时效追究刑事责任。《刑法》规定，刑事责任的追责时效一般是5-20年，法定最高刑为死刑、无期徒刑的，追诉时效为20年。如果认为经过20年还需要追诉的，必须报请最高人民检察院核准。对于重大行政决策终身追究刑事责任必须遵守刑法规定的追诉时效，不能突破刑法的规定另行规定追诉时效，否则会破坏刑法面前人人平等的原则。因此，政治责任和行政法律责任的追究时效可以实行终身制，终身制不能适用于刑事责任的追究，其追诉时效必须服从于刑法的规定。

注释：

（1）《湖南省行政程序规定》第三十一条规定：重大行政决策是指县级以上人民政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的下列行政决策事项：（一）制定经济和社会发展重大政策措施，编制国民经济和社会发展规划、年度计划；（二）编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划；（三）编制财政预决算，重大财政资金安排；（四）重大政府投资项目；（五）重大国有资产处置；（六）资源开发利用、环境保护、劳动就业、社会保障、人口和计划生育、教育、医疗卫生、食品药品、住宅建设、安全生产、交通管理等方面的重大措施；（七）重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价格的确定和调整；（八）行政管理体制改革的重大措施；（九）其他需由政府决策的重大事项。重大行政决策的具体事项和量化标准，由县级以上人民政府在前款规定的范围内依法确定，并向社会公布。

（2）《山东省行政程序规定》第二十四条规定的重大行政决策包括：（一）制定经济和社会发展重大政策措施，编制国民经济和社会发展规划、年度计划；（二）编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划；（三）编制财政预决算，重大财政资金安排；（四）研究重大政府投资项目和重大国有资产处置；（五）制定资源开发利用、环境保护、劳动就业、社会保障、人口和计划生育、教育、医疗卫生、食品药品、住宅建设、安全生产、交通管理等方面的重大政策措施；（六）确定和调整重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价格；（七）制定行政管理体制改革的重大措施；（八）需要由政府决策的其他重大事项。重大行政决策的具体事项，由县级以上人民政府在前款规定的范围内确定，并向社会公布。第二十五条还规定县级以上人民政府工作部门、派出机关和乡镇人民政府的行政决策程序参照执行。

（3）《突发事件应对法》第六十三条规定地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分： （一）未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；（二）未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的； （三）未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的。

（4）《行政处罚法》规定“除法律另有规定的，行政相对人的违法行为在二年内未被发现的，就不再给予行政处罚。”

［1］莫岳云.行政决策学［M］.北京：中国社会科学出版社，2004.

［2］刘平，费文婷，丁立，王天品，王晓林，高俊.上海市重大行政决策程序研究报告［J］.政府法制研究，2009（06）.

［3］龚祥瑞.比较宪法与行政法［M］.北京：法律出版社，2003.

［4］冷金坪.行政决策失误的法律界定［J］.法制与社会，2011（10）（上）.

［5］王仰文.行政决策责任追究程序启动标准问题研究［J］.辽宁师范大学学报（社会科学版）， 2014（05）.

［6］周实，马野.行政决策法律责任追究机制研究［J］.国家行政学院学报，2011（01）.

［7］韩振法.行政决策失误责任追究机制研究［J］.沈阳干部学刊，2010（02）.

编辑：虢亚雪

D912.1

A

2095-7238（2017）02-0060-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.011

2016-12-15

本文为山东行政学院2015年决策咨询课题“重大决策终身责任追究制度研究”（JCZX15Y21）的阶段性成果。

王义国（1970-），男，山东行政学院法学教研部讲师、副主任，法学硕士，研究方向为政府法治与行政执法。