基层公安机关执法权力偏移：概念、原因与对策

□张达福

(中国人民公安大学，北京 100038)

【公安法制】

基层公安机关执法权力偏移：概念、原因与对策

□张达福

(中国人民公安大学，北京 100038)

基层公安机关执法权力偏移是指权力执行过程中理念、态度、作为与结果的错失、偏离，会严重影响权力的公正性、有效性，其本质是对公共权力正当性、规范性、平和性等属性的歪曲，对于维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责使命有较大的伤害。厘清基层公安机关执法权力偏移的概念，分析其原因并采取针对性、操作性举措是不容错失的任务，也是公安机关执法规范化建设的必由之路。

基层公安机关；执法权力偏移；执法规范化

经过近十年的不断探索和努力，全国公安机关在执法规范化建设的道路上取得了巨大的成效，基本完成了执法规范化建设的前期目标，显著成果是执法场所功能区的改造基本完成，警用装备的配备基本到位，信息化建设初见成效。但是执法规范化建设是一个系统性、长期性、持续性、发展性的工程，在社会不断发展和进步的今天，我们必须清醒地看到，与公安工作所面临的新形势新任务新要求相比，公安执法工作还存在一些亟待加强改进的地方：一些民警法治观念不强、执法素养不高，运用法治思维、法治方式处理新情况新问题能力仍需进一步提升，执法标准、操作规程、管理监督等制度机制还不够完善、严密，执法不严格、不规范、不公正、不文明等问题依然存在。[1]今后乃至很长的一段时间内，我们仍然要致力于解决基层公安机关执法权力的偏移问题，重点治理基层公安机关执法理念不端正、执法主体素质不合格、执法权力运行机制不健全、执法行为不规范等一系列与执法规范化相背离的现象。

一、基层公安机关执法权力偏移的界定

权力偏移是指权力行使目标、方式的偏向，主要是指对权力正当性、规范性原则、程序与行为方式的修正、截留与位移。

公共权力的正当性是公权力的底线原则、核心要求，常表述为权力的公共性原则，即权力主体以实现社会公平和社会正义等理念为指导，以承担责任为前提，以合法方式为手段，以全体公民服务、追求卓越成效为目标，履行决策、执行、管理与服务等职能。[2]具体化为，在基本理念方面，权力主体应着眼于社会长期、根本利益和公民普遍、共同利益开展活动；在道德层面，要求每一个公职人员具备职业态度、观念和信仰；在政策过程层面，提供公共物品、公共服务行动中有效决策、开放参与和理性决策择决机制。[3]权力正当性是公共权力的本质属性，所谓偏移即是对权力公共性的扭曲、歪曲，常表现为理念的私有性、偏向性，行政品德的逐利性、私有性，政策目的的私人性、自利性，实为权力腐败行为的一种。

公共权力的规范性，重在权力运行过程的依法性、程序性与态度情感的平和性。权力具有边界扩张的本能冲动，权力边界扩张导致的权力滥用又是权力腐败的最主要缘由之一，因此建立有限政府是政治文明发展的本质要求。权力边界的限定首先依赖于法律制度的强制性规定，法律制度的设置的首要目的在限制政府权力的扩张、制定权力的范围与底线，因此，依法行使权力是公权力的第一法则；权力运行既要求权力目的的正当性，又需要遵从既定的规则，程序规范限定了权力扩张的冲动、制约了权力行使者的自利本性，程序原则是权力正当目的实现的前提条件和保障，所以，马克思说，程序“是法律内部生命的表现。”[4]权力程序的偏移，主要是权力行使者的个体意志超越于制度规则的约束，或以正当性目的为遮掩强化自己意志任意、盲动，或以个人任性、蛮横冲决制度的笼子，肆无忌惮地滥用权力。公共权力行为的平和，主要是指权力行使者的态度情感的真诚、真挚与诚恳。权力行使者是强势人群，权力行使的对象一般是社会弱势者，至少在这个权力关系中二者之间的地位会有不对等性。不对等的社会地位会增强弱势人群的心理劣势，增加产生不公平地位的可能性，并会放大不公平感的心理负面感受。行使者的态度情感的刺激效应或感染效应，对于权力效果有着重要影响。权力态度、情感偏移主要表现为权力行使者的态度蛮横、作风粗暴、语言峻刻、情感虚伪等。

显然，权力偏移是权力本质属性的歪曲、扭曲，对权力效果会产生严重的负面效应，不仅对权力行使对象造成情感伤害，也会纵容权力主体的性格缺陷、破坏权力体系的制度规范，最终损害权力体系。

公安机关的执法权力是公安权力的重要组成部分，是指公安机关在行使执法职能时依法享有的管理权力，如强制权、许可权、处罚权、裁决权、确认权、给付权等，与一般的行政机关执法权力不同的是，公安机关的执法权力有更多的强制性、暴力性和一定程度的司法性，涉及面广、影响力大。公安机关担负着贯彻实施全面推进依法治国伟大战略的重要职责，是这一战略的实施者、推进者、捍卫者，其执法理念、执法能力、执法水平如何，很大程度上反映着政府的法治形象、国家法治文明程度，影响着法治中国建设的进程。[5]坚持严格规范公正文明执法，是法治公安建设的题中之义，是维护社会和谐稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的重大举措，是维护国家法律尊严、提升公安机关执法公信力的重要途径。

基层公安机关规范化执法要求基层公安机关的执法者的一切执法行为都应严格限制在法律的框架内，按照法律、法规和公安部的相关要求明确基层公安机关的职权和义务，实现一切执法权力必须要有法律的明确授权，遵守法律法规规定的程序，并且将执法权力纳入到有效的监督和制约机制中，以确保基层公安机关的执法权力在法治的轨道上运行，建设法治公安。“规范”要求基层公安机关的执法活动须以明确的条文、条例、步骤等方式进行标准设置，“化”就是要将这些规范基层公安机关执法活动的条文、条例、步骤等方式以科学合理的制度规定下来，做到流程化、精细化管理，使基层公安机关民警在执法的过程中知道先做什么，后做什么，什么能做，什么不能做，什么必须做，做到什么程度，达到什么效果，打破传统的公安机关对执法权力垄断的局面，全面落实依法行政、司法的要求。具体表现为严格、规范、公正、文明执法。

严格、规范、公正、文明执法是一个有机整体。严格是执法基本要求的认真、缜密，体现法律、制度的严肃性、惩罚性、制裁性，表现为在细节、个案与具体环节中都力度强、不马虎、不苟且、不偏离；规范是执法行为准则的依法、依规，严格按照法定授权、法定职权行为，遵从法律优位、法律保留的法律至上主义，法无规定不作为，法有规定勇于为；公正是执法价值取向的公道、公平与正义，在理念上一视同仁、人人平等，在执法过程中同样情况同样处置、不同情况不同处置，以程序公开与正义促进实体正义的实现，并使公民权利在最大程度上实现及时保护；文明是执法职业素养，在执法态度、情感的外观表现上与人为善、平和礼貌、语言行为有教养。执法规范化建设是一个系统规定，包含着执法理念、执法态度、执法方式与执法效果的各个方面，核心在对执法权力的理性规制，即将权力关进制度的笼子里，以权力设置、权力行使与权力理念的“法治化”达成执法公信力、保障公民权利、维护社会稳定，使民众在每一项执法活动、每一个案件办理中感受到公平正义。

基层公安机关执法权力偏移，是指在现实一线基层公安工作中的一系列不规范的执法现象，主要表现在基层公安机关执法理念的迷失、执法态度的倾失、执法过程的错失、执法效果的偏失和执法政策的逆失等一系列不规范的执法状况。基层公安机关的执法权力发生偏移，会直接影响党和政府在人民心中的形象，损害公安工作权威性、公信力，阻碍公安机关的制度建设，制约民警个体素质与能力的提升，成为当前公安改革必须要加以解决的主要障碍性难题之一。

二、基层公安机关执法权力偏移的主要原因

(一)执法理念的迷失

理念指理想信念，是行为的指引、导向，对于规则制定、执行与评估、纠正具有关键性作用。基层公安机关的执法理念是指对法治理念的坚守与尊崇，包括对法律正义的追求、法律的信仰和基本法治意识的认同与信仰。执法理念的正义是公安工作追求的核心，公安机关的执法理念是人民警察应该具有的一种较高层次的执法意识，是人民警察在对其职业性质、功能、为民宗旨、职责任务等一系列问题有充分的认识之后才能建立起来的思想认识、职业态度、价值取向及心理认同。拥有正确的执法理念，才能践行公安机关的为民宗旨，培养基层民警的法律信仰，坚守廉洁公正的职业底线。法治意识包括法律平等观念、法律至上观念、依法行政观念、尊重和保障人权观念、证据意识等。法治意识成为执法人员的自觉习惯，即会产生坚定的态度、坚强的意志、坚韧的性格和坚毅的行动，成为学法尊法守法用法的引领者、示范者。

执法理念的迷失是基层公安机关执法权力偏移的根源。主要体现在为民理念的迷失、公平公正理念的迷失和人权理念的迷失。为民理念的迷失导致“主仆”错位问题严重。公安权力是人民主权组成部分，为民服务是公安权力的当然要求，此即“为民宗旨”，即“立警为公、执法为民”。但在现实的公安工作中，有些基层公安机关、公安民警以“管理者”、主人身份自居，“主仆”错位，官僚意识浓厚，服务意识淡薄，门难进，脸难看，话伤人，事难办，甚至不当言行、“路边恶行”成为警民对立的直接导火索。公平公正理念的迷失导致情高于法、情重于理，法律面前并非人人平等，办人情案、关系案，趋炎附势，权钱交易屡禁不止，这是导致权力腐败、政策低效甚至失效的重要原因。人权理念的迷失导致当事人的合法权益得不到应有的保护，刑讯逼供、变相逼供仍然存在，当事人权利保障机制还有待完善。

(二)执法主体素质有待提高

素质是指执法者的素养、学识与能力等综合性因素。素质是执法主体实现自我意志、完成体制目标、保证政策效果的重要条件。素质缺失或存在不足会严重影响执法主体的执行力、战斗力，成为权力正义、程序公正和制度能力的障碍。

公安机关得到民众的认同与支持，首先是公安权力能解决民众困难、满足群众需求、保障群众权益，这也是执法权力存在的必要原因。执法主体的素质，主要包括外在的物质条件保障、内在的民警素质与能力。硬件设施的建设经过长时期的建设，已大为改善，但基层信息化建设仍待加强，如新技术应用滞后、区域发展不平衡等问题仍很突出，在基层公安机关，基础信息采集录入不规范、平台系统条块分割、自习资源共享不足、情报信息深度研判不够以及基础设施、运维能力不适应业务发展需求、专业技术人才引入难留住难等问题依然存在，这都制约着执法权力的高效运行、现代警务机制的构建。

与硬件设施需要加强的同时，软件建设仍须进一步提升。一是领导干部重视程度不够。政策决定后，领导干部的素质、意志与态度是决定性的。基层公安机关执法规范化建设首先需要基层领导的重视、以身作则，需要个人具有较高的法治素养、法治意识，并在实际工作中较好的管理水平、指挥水平与组织能力。二是新警的素质短板。新入职民警由于经验、知识均存在较多的不足，入职后必须迅速进入工作岗位，承担繁重的工作任务，因此其学习培训机会常常延后，先上岗再学习成为常态，从而在工作能力、服务意识、执法规范化上存在较大问题，如执法办案过程的文书写作不正确、不规范现象，执法过程程序不当、简单执法、机械执法现象，职业忠诚、宗旨意识淡薄现象等，这在社会招警人员和社会辅警人员身上表现得更为明显一些。

(三)执法权力运行机制不健全

公安执法权力运行机制是指在合理划分和配置公安权力的基础上，为保证公安权力运行公平公正，高效利民，从而建立的相互联系和制约的制度的总和。[6]当前公安机关的权力运行机制主要包括接处警工作机制、执法办案工作机制、执法监督机制和执法保障机制等一系列权力运行机制。执法权力运行机制既是权力系统的组成部分，又是保障权力目的、权力正当性与权力效果的重要手段，权力运行机制不健全，必然难以有效预防与制止权力目的的扭曲、权力效果的有效发挥和权力人员的行为不当。

当前，基层公安机关执法权力的偏移很大一部分原因是因为基层公安机关执法权力运行机制不健全而造成的，其中以执法工作取证机制和自由裁量机制不健全最为突出，成为当前执规范化、法治化建设的重要任务。

公安机关的执法活动主要是围绕着证据的收集和运用而展开的，而现场的执法取证活动将是公安机关定案的源头环节，一旦基层公安机关执法活动在源头环节出现了问题，那么将会带来一系列执法后遗症。执法工作取证机制不当主要表现在取证不规范、证据意识淡薄。取证不规范是指取证手续不全、不及时、不全面。如处警时证据收集的随意性，该收集的证据不收集，该调查的情况不调查，该走访的对象不走访；过于重视口供、忽视其他证据；收集、固定、保存、审查、运用证据意识与能力不足，交接、移送证据程序意识薄弱等。警察自由裁量权作为警察权的重要组成部分，是公安机关人民警察根据相关法律的规定享有对某些事情做出相对灵活的处理方式，是“法律赋予警察机关和警察人员的，根据具体情况凭良心公正地依据法律而采取行动的权力”。[7]在现阶段的警务工作中警察自由裁量权占有相当重要的地位，这要求警察行使时必须公正、审慎、严谨、规范，如得不到有效的规制与限制，将会使当事人的权利受到很大的威胁，最终损害公安机关的公信力。

三、防止基层公安机关执法权力偏移的举措

(一)坚持为民理念，公平公正执法

理念是行为决定性的指引。公安机关作为公共权力的重要组成部分，为民宗旨是其核心价值观之一，执法为民理念是党的根本宗旨在公安机关的本质体现，具体表现为公安民警在执法目的上公正，思想上爱民、行为上护民、方式上靠民、态度上亲民和服务上便民。

执法思想上爱民，是确立权为民所有、权为民所用、权为民服务的理念，在情感归属上确立民众是权力的根本，坚持把全心全意为人民服务的宗旨贯彻到每一项公安执法活动过程中，把维护最广大人民根本利益作为公安权力的出发点和落脚点，是公安权力的合目的性的重要体现；行为上护民，是指权力行使公平公正，首先要保护民众关心关注关切的利益问题，使民众在每一件司法案件中都能感受到公平正义；方式上靠民，是指坚持专门工作与群众路线相结合，创新社会治理的新途径，把人民群众满意程度作为检验公安工作成效根本标准；态度上亲民、服务上便民，是指确立理性、平和的执法态度，使爱民理念体现在民警日常的工作中，内化为我们每个公安民警的自觉行为，以优质、高效、热情、便民的服务，在出台事关人民群众切身利益的政策措施上提高群众知情度、参与度。

公平正义理念是社会主义法治理念的重要组成部分，是公安执法工作遵循的基本原则。坚持公平公正执法，要求执法主体在执法目的、执法过程和执法结果等方面追求公平公正。[8]执法目的公平公正，即执法主体的执法动机公正，公安机关的执法动机是追求法律秩序得以维护、社会正义得以彰显、人民群众的利益得以实现。执法主体在公安执法的动机上须避免相关利益与人际关系的负面影响，远离人情案、关系案，使得公安执法目的符合法律和公权力设立的初衷，维护法律尊严、保护人民利益、实现社会和谐。执法过程公平公正，即执法程序公平公正，是对公安执法权力的合理规制和警察执法行为的合理约束，按程序执法，促进社会管理有序化、执法行为规范化、法律行为标准化，在执法工作中追求实体正义、程序正义与及时正义的统一。执法结果公平公正，要求执法结果合法、合理。执法结果合法是指公安机关执法以事实为依据、以法律为准绳，严把公安执法证据关，保证证据收集全面客观；严把法律适用关，做到法律适用符合法律事实。执法结果合理是指法律适用合情合理，要求坚持法律面前人人平等，合理考量违法犯罪事实，过罚相当，基层公安机关通过建立公安机关的权力清单制度、公开执法制度，最大限度促成执法依据、执法程序、执法进度、执法结果的公开。

(二)加强执法主体能力素质建设

公安执法主体是法治社会建设的运作者和操作者，是公安职能实现的承担者，公安执法者素质能力的高低直接关系到法治公安的建设进程，关系到法律的权威性、公安政策的科学性和公安权力的公信力。崇法敬法、知法懂法、守法护法是公安执法主体应该具备的素质能力。

提高基层民警依法履职的能力和规范执法的水平，可以从抓“少数”和“多数”两个方面进行。一是抓领导干部这一关键“少数”。领导干部是基层公安机关的主要领导者，承担着内部管理、政策决策、人事安排、职能协调等多方面的职能，在基层公安机关中处于核心地位，在思想政治上有着导向作用，在协调公安工作方面有着凝聚作用，在公安决策过程中发挥着中心作用，在作风修养方面有着强大的表率作用，其素质如何对基层公安执法工作的成败举足轻重，强化逢晋必考、逢升必训，将法律素养置于重要条件，把好选拔关；强化训练体系、培训制度，促成法律知识的提高和法律信仰的养成。二是重点提高基层一线民警这一多数执法主体的素质。公安工作最终是要靠基层一线民警去完成，基层一线民警的执法素质的高低对公安工作的成效起着关键作用。可以从加强教育培训和提高公安院校毕业生的入警率着手，注重教育培训的实战化，为基层公安工作注入新鲜血液和强劲动力。

(三)健全权力运行机制

健全公安机关权力运行机制，是深化公安改革的客观需要。一是规范执法取证机制，建立“证据为王”的执法理念，树立证据优先的证据意识，规范取证流程，严格依法收集、固定、保存、审查和运用证据，加强取证装备投入，实现取证科技化。二是通过设立标准规范自由裁量权，通过设立科学合理标准，从源头上杜绝执法的随意性、可操作性，坚持按程序办事，规范裁量行为，细化执法流程，提高执法过程的透明性，保障执法的规范化、专业化与正规化。

[1]郭声琨.坚持以人民为中心的执法理念 深化公安执法规范化建设[N].人民公安报,2016-09-26.

[2]张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社,2007:6.

[3]王乐夫,陈干全.公共性:公共管理研究的基础与核心[J].社会科学,2003(4).

[4]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集:第1卷[M].北京：人民出版社，2006：178.

[5]郭声琨.坚持严格规范公正文明执法[N].人民日报，2014-11-15.

[6]颜佳华,李红波.当前我国政府权力运行机制研究综述[J].湖南社会科学，2007(1).

[7]编辑委员会.法学词典(增订版)[Z].上海：上海辞书出版社，1984：761.

[8]王大敏.简论公平正义理念对公安执法工作的要求[J].公安研究，2009(12).

(责任编辑：申 巍)

Deviation of Law Enforcement Power in Public Security Organs at Gross-roots: Concept, Cause and Countermeasure

ZHANG Da-fu

(People’sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

Deviation of law enforcement power in public security organs at gross-roots means the failure and departure of ideas, attitude, conducts and results in the course of enforcing the power which seriously influences the fairness and validity of power and is essentially the distortion of validity, normative and gentleness of public power and does great harm to maintaining the social stability, improving social fairness and justice and guaranteeing the people living and working in peace and contentment. It is the task that we can not miss and also the only way for public security organs constructing standardized law enforcement to clear the concept of deviation of law enforcement power at grass-roots, analyze the cause of it and take directive and operable measures.

public security organs at gross-roots; deviation of law enforcement power; standardization of law enforcement

2016-12-16

张达福(1991-)，男，湖北巴东人，中国人民公安大学公安管理学院2015级研究生。

D631.1

A

1671-685X(2017)02-0005-05