政府依法行政和法院依法独立行使审判权论析

文 辜 岸（四川大学法学院，四川成都 610207）

政府依法行政和法院依法独立行使审判权论析

文 辜 岸（四川大学法学院，四川成都 610207）

政府与法院基于宪法和法律定位，理应各行其职并由此形成国家权力的有效运行机制。相对于政府的行政权而言，法院的独立审判权具有终局意义，政府应尊重和遵从法院的判决，不应有任何妨碍人民法院依法独立行使审判权并因而害及法院的司法权威和司法公信力的行为。

法律适用 权力边界 司法权威

据媒体报道，某地方政府住建委、规划与国土资源管理委员会与高级人民法院召开会议，研究房地产“新政”实施后商品住房买卖合同履约纠纷裁判等有关问题，明确对房屋买卖合同约定以按揭贷款方式付款，且买受人能够举证确因调控政策出台导致首付款比例提高、无法支付首付款项，因而无履约能力的，以不可归责于双方当事人的事由为由请求解除合同，并要求出卖人返还收受的购房款或者定金的，法院可以支持。这则报道所涉政府部门与法院会商处理相关纠纷事宜，与莆田市人民政府和法院为了化解争议而联合发文《莆田市人民政府、莆田市中级人民法院关于建立行政争议协调处理机制的意见》虽在形式上有差异，其体现的问题却不容忽视，即政府与法院之间是该协调合作，还是该依法各自行使职权？这不是法律适用的技术性问题，而是涉及政府和法院之间的法律定位及其应有作为与不作为的大问题。法律适用的“技术性”问题非常重要，作为审判机关的法院应该有足够的智慧和能力进行处理。然而，行政机关与法院会商纠纷裁判规则，或者协调案件的处理，则可能涉及政府与法院的法律定位及其权力的边界，以及权力能否得到有效约束和良好运行的重大问题，涉及非技术性的法律观念问题，处理不当可能贻害无穷。在全面依法治国的今天，尤其是在十九大报告将“坚持全面依法治国”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一的背景下，对其进行必要的辨析和澄清不无意义。

一、各级人民政府和人民法院依法行使职权是我国宪制的基本要求

依照宪法规定，国务院和地方各级人民政府是作为权力机关的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会机关的执行机关。全国地方各级人民政府是国务院统一领导下的国家行政机关。人民法院是国家审判机关，依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件，并且通过审判活动，……解决民事纠纷。……人民法院对人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。因此，作为审判机关的人民法院与肩负行政管理和服务工作的人民政府及其各部门无论法律定位还是职责分工均不相同，二者的职权具有异质性，［1］不能混而同之。人民法院与作为行政机关的人民政府依法履行各自的职责而“各行其是”是宪法和法律的基本要求，人民法院理应按照宪法和法律的规定独立行使审判权。

人民法院独立行使审判权不仅是我国宪法的重要原则和基本要求，是我国人民代表大会制的基本特色，而且符合行政权力与司法权力分离这一现代国家的普遍做法，是“把权力关进制度的笼子”的基本制度保障。人民法院依法履职进行案件审判不但无需与行政机关协调，行政机关也无权干预。我们观察发现，在党和国家强调依法治国的大背景下，地方政府直接干预司法的情况显然已有所好转，但是，通过会商和协调案件处理这类做法，在本质上与直接干预异曲同工，将可能害及人民法院独立审判权之行使。党的十九大报告在肯定我国依法治国取得重大成效的时，强调“全面依法治国任务依然繁重”，对此我们不能不予以充分重视。不同的国家机关依照宪法和法律赋予的不同的权力正是“法治中国”的应有之义。就人民法院和政府之间关系而言，必须依法执行其职权，切不可以恣意逾矩。总之，政府与法院协调处理案件背离行政机关与司法机关分工的宪法原则，断不可取。

二、法院依法独立行使审判权符合党和政府工作大局的内在逻辑

党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”，但是，“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变”。富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国的建设依然在路上，全面依法治国依然在路上。现阶段由于“社会矛盾和问题交织叠加”，因此，不同的利益纠葛与冲突难以避免，更有甚者可能演变为群体性事件。因此，我们不仅要及时化解纠纷，维护社会和谐，而且政府从维护社会公共秩序出发依法采取必要的“维稳”措施是其职责所在，是完全可以理解的。然而，有些地方政府片面理解党和政府的工作大局，动辄以法院工作应服务大局为由要求法院服务甚或服从于政府的具体工作，这就非常值得商榷了。

所谓大局者，乃事物之整体或其发展之基本规律也。准确把握大局，是我们各项工作的基本前提，自觉服务大局更是各国家机关工作的应有之义。人民法院作为国家机关当然要服从党和政府的工作大局。那么，党和政府的工作大局是什么？在笔者看来，党和政府的工作大局不应该是政府的具体工作，而应该是当前甚或今后一定时期，党和政府着力推进的涉及全局性的工作。习近平同志指出，“党的十八大描绘了全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的宏伟蓝图，发出了向实现‘两个一百年’奋斗目标进军的时代号召。根据党的十八大精神，我们明确提出要实现中华民族伟大复兴的中国梦。中国梦，“核心内涵是中华民族伟大复兴”，“基本内涵是实现国家富强、民族振兴、人民幸福”。换言之，在今后相当长一段时期，实现中国梦就是我们党和政府工作的大局。

党和政府的工作大局与依法治国以及维护法院的独立审判权是一脉相承的。党的十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定提出，依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。或可曰，依法治国既是实现中国梦的有效保障，同时也是“中国梦”本身应有之义。而依法治国的重要内容之一就是要通过严格、公正司法提高司法的公信力。为此，必须“坚持以事实为根据、以法律为准绳，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度”。法律的严格执行，既需要行政机关严格公正的执行法律，更需要人民法院作为调处纠纷的最后防线予以保障，这是我国社会发展经验和世界各国法律实践的不变教条。换言之，坚持和维护法院的独立审判权是依法治国的基本要求，也是党和政府工作大局的基本保障和应有之义。实际上，只有将行政与司法适当分离，司法机关独立行使审判权，才能真正做到对行政权力恣意的防范，支持合法有效的行政执法活动，以及为不服行政执法机关行政行为的当事人提供可能的公开的司法救济的渠道。反之，则可能使行政措施的合法性与合理性的判断成为泡影，行政权力得不到有效规制，行政相对人的权利得不到救济。倘如此，行政权力将成为无所约束的“下山猛虎”。因此，法院独立行使审判权，依法严格司法，不但与党和政府的工作大局不矛盾，而且正是实现党和政府工作大局的基本要求，我们不能也不应该简单的要求法院工作与政府行为协调，尤其是法院如何对个案进行裁判，更是法院职权范围内的事情，与政府依法行政并无直接关联。

当然，在实际工作中不同机构和部门之间产生矛盾是难以避免的，即使法院对个案的裁判与行政机关的意见相左，也是法治国家的正常现象。如果法院依照法律进行裁判即便与政府意图或具体工作安排相悖，此时不是以“服务大局”为由要求法院服从于政府工作的问题，而恰是政府应该检讨自己工作是否违法，是否符合行政行为“合法性”和“合理性”原则的问题。从这个意义上讲，即便在具体事务中出现所谓“院府之争”也不值得大惊小怪。放眼域外实践，我们不难发现，法院与政府机关的“不协调”多有发生。在英美国家，在涉及政府的案件中，有时法官的裁决也可能导致行政机关的不满，甚至被政府认为是与其“对着干”。虽然法官们在意识到自己的裁决所引发的法官与政府的紧张关系时，通常会尽量考虑如何在严格依法裁判案件的同时，处理好自己与政府之间的关系，但是，那些尽职的法官通常认为法治、程序正义是不可忽视的。法院不是要代替行政机关作出决定，而是要审查行政行为是否符合法律。［2］所以，在强调依法治国，建设法治国家和法治政府的今天，法院独立行使审判权，依法裁判争议是我们必须坚持的基本司法原则，否则，法院与政府的不同定位以及其职能划分将变得毫无意义。人民法院独立地位不存，独立行使审判权将无从谈起，更谈不上以司法权力有效制约行政权力。长此以往，那些制约行政权力的“笼子”将形同虚设，其后果之严重可以想象。因此，我们坚定地认为，法院相对于政府而言的超然地位，非但不会害及党和政府的工作大局，反而是保证法律良好运行，从根本上服务党和政府工作大局的必要保障，也是社会主义法治的当然要求。习近平总书记强调：“必须牢固树立高度自觉的大局意识，自觉从大局看问题，把工作放到大局中去思考、定位、摆布，做到正确认识大局、自觉服从大局、坚决维护大局”。我们不能以法院独立审判可能给政府某项具体工作带来被动就对法院独立行使审判权产生怀疑。换言之，人民法院依法独立行使审判权完全符合党中央和习近平同志强调的“大局意识”的内在逻辑的基本要求，是法治中国实践的应有之义。

三、地方政府与人民法院应按社会主义法治原则合理确定职责权限

承上文所述，人民法院依法独立行使审判权是我国社会主义法治的基本内容和制度安排。人民法院独立行使审判权在笔者看来本应成为社会的基本共识，尤其是各级国家机关及其领导干部更应对此有高度的自觉性。十八届四中全会“决定”明确指出，“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，……”。学者认为，党“支持司法”是党在处理与司法权关系时的最新表述，用“支持”而不用“领导”，意在落实宪法中保证人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权和检察权的原则。我们以此反观某地方政府部门与人民法院召开会议，研究房地产“新政”实施后商品住房买卖合同履约纠纷裁定等有关问题。表面上看政府部门并未对司法机关下达“指示”，更没有直接干预司法机关的工作，但是，三部门会议就争议处理所形成的一致意见显然会对法院审判产生影响，甚至在个案裁判时，法官极有可能按预先会商的意见进行处理并做出裁判。如此这般，审判仅仅就是一个查明事实的问题，而且在查明事实时先前的会商结果也极有可能会对法官产生不当影响。由此一来，法院的审判极有可能在事实上沦为形式和“过场”。这样的审判与法院应坚持的审判规则明显不符，其实际效果将因此而大打折扣。因此，我们甚至可以符合逻辑地推断，如果司法机关按照与行政机关会商的既定方案处理纠纷，那么，司法的权威和公信力亦将因此而被极大地消弭。或可一言以蔽之曰，依法行政的法治政府应该在执政为民的理念指导下审视自己的行政和服务行为是否符合法治的要求，而不是与法院会商裁判事宜；作为享有国家赋予的审判权的法院也应该有高度的“独立审判”的角色意识，抵制和拒绝在具体法律事务中与政府部门的“合作”。换言之，地方政府及其部门与法院协调处理纠纷，非但不是社会主义法治的要求，反而与社会主义法治原则多有抵牾掣肘。

当然，在依法治国建设法治中国的背景下，我们强调政府依法行政，法院依法独立审判，并非一概要求政府与法院的绝对“绝缘”。如果在行政过程中，政府部门本身无法确定某个或某类行政行为的法律属性，向法院就有关法律问题进行咨询，那么，法院就法律规范本身可能的含义进行必要的释疑并无不可。但是，这类咨询性释疑需明确界限，在笔者看来应仅限于法律文本本身的规制意义，而不能就具体纠纷事宜或政府即将进行的行政行为涉及纷争的裁判规则或处置方案进行解答或协商。而且，为了尽可能避免“瓜田李下”嫌疑，政府与法院即便因咨询性问题的接触也应尽量避免，因为这项工作完全可以由政府法律顾问予以解决，完全没有必要与法院拉拉扯扯。更何况按照现在的政府机构设置来说，地方政府的法制局或法制办公室也应该而且完全可以为政府提供法制咨询，而不是一定要与法院进行商议或者“协调”不可。总而言之，各级地方人民政府与人民法院应严格依照社会主义法治原则合理分工，明确其职责权限，不能一味“协调”与“合作”。

奉法者需有对法治的敬畏，不能存一丝怠慢。身处十九大报告指出的“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，我们既要抱持“良法善治”的坚定定力，也要在具体的法治机制与路径上稳健而行，唯此方可沿着既定的法治中国道路前行，为“实现国家治理体系和治理能力现代化”竭尽努力。由此以观，地方人民政府与人民法院是依法各履其职以维护社会主义之法治原则，还是遇事即行“协调”、“合作”而模糊各自应坚持之权责，显然不是可以忽视之“小事”也。

四、政府遵从法院判决的示范效应对确立司法公信力意义重大

长期以来，由于种种原因影响的确形成了我国各级地方人民法院对地方党政的依赖，并由此导致地方政府时有“任性”之举，甚至一些基层政府将人民法院作为贯彻政府意图和解决棘手问题的工具。这样的做法从长远和全局来看，不但不利于政府工作的推进，而且严重的损害了法院的司法权威，害及法治国家建设的目标的实现。为纠正此风，最高人民法院甚至不得不专门下文规范，明确要求“人民法庭应当严格依法履行职责，不得超越审判职权参与行政执法活动、地方经济事务和其他与审判无关的事务”。［3］最高人民法院负责人曾经指出，有些地方乡镇的领导把人民法庭看作其下属的一个部门，擅自指挥人民法庭工作，任意借用人民法庭工作人员，借用政法部门的强制手段来推行乡镇的行政工作，这与国家机关活动的法治原则是不相符的，与贯彻依法治国的基本方略是背道而驰的。把司法机关、行政机关捏在一起，去从事不符合司法机关性质的一些活动是违法的。［4］以各方关注的房屋拆迁工作为例，因拆迁涉及多方利益而具有一定难度，于是，一些地方政府不惜借助法院之力强制推进拆迁工作，造成极其恶劣的影响，严重的影响了法院的形象。对此情形，最高人民法院负责人曾在全国高级法院会议上强调“法院不得以任何借口参与拆迁”。［5］此类问题之严重由此可见一斑。地方政府无视法院的独立地位，对法院工作指手画脚无疑极大地损害了司法的权威。各国的法治实践早已证明，司法机关独立行使审判权，司法保有权威，是现代法治的应有之义。因此，树立司法权威必须约束政府权力，形成对人民法院独立审判的有效支持。

习近平同志2014年1月在中央政法工作会议上的讲话指出，我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。［6］代表国家行使审判权的法院不该也不能成为地方政府的组成部分，更不能沦为行政机构的下属部门，而应具有高度的权威，享有解决一切法律争议的终局权力，其裁判结果应该得到普遍尊重和遵从。

由此以观，法院的独立审判地位不应仅仅是宪法和法律的规定，必须得到切实的落实和强力保障，其中最为重要的因素就是政府对法院独立审判权切实的尊重。只有这样，法院的权威才可能得以重塑，司法才有公信力。各地方政府及其部门不应该也不允许以各种借口干预法院独立行使审判权。只有当法院的独立审判权力得到了尊重和有效行使，司法的权威才能真正建立起来，此时的司法机关才能真正成为公平和正义的化身。对于现实中存在的一些影响司法公正的现象，无论是行政直接干预法院司法甚或裹挟司法的问题，还是以维护社会稳定或协调处理争议为名政府与法院就纠纷解决联合下文而“隐形”或间接干预司法都是不正常的现象，应该坚决予以纠正，否则，司法权威的树立将遥遥无期。若从法治政府的视角来说，政府理应自觉将自己的行为纳入法治轨道。由于政府在国家和社会的事务中举足轻重，若政府带头尊重和服从法院判决，那么其示范效将会十分明显，司法权威和公信力的确立亦将可期待。

五、结语

笔者的如上分析，可能给人以这样的印象：即是否过分的强调人民法院的独立审判权而忽略了实际司法工作的困难？的确，司法审判不是在真空中进行的，在还须进一步完善的制度体系下进行司法裁判，将现实的纠纷处理与政府当前工作协调，可能更有利于法院工作的开展。法院尽可能使各方利益得到兼顾无疑是重要的，但是，如果我们完全按照“会商”或“协调”的规则处理案件，即使不影响法律的正确适用，也可能害及法院独立审判权的行使。实际上，政府法律顾问或政府法制局（办）完全能够给政府出具相应的法律意见，法院本身应该而且可以依法裁判，何须“会商”或者“协调”？既然无需“会商”或者“协调”，那又何必“会商”或者“协调”呢？其实，我们与其抽象的谈论人民法院独立行使审判权，倒不如实实在在的在具体工作中排除可能各种有害独立审判权行使的各种事项。法治不是也不应该是一个抽象的概念，而应该体现为一套严密的制度体系和运行良好的体制和机制，并实实在在的在具体纠纷调处之中予以落实。只有“具体法治”得到实现，才可能真正体现国家的全面法治，依法治国才可能是现实的，法治国家的建设方可期待。

本文虽然以政府与法院的“会商”和“协调”问题为起因，但笔者并不愿意仅停留于“会商”而大谈其不堪。英国哲学家阿尔弗雷德·诺思·怀特海曾指出，现代科学的兴起的根本前提是“一种坚定不移的信念，即每个细微复杂的事物都可以用完全确切的方式和它的前提联系起来，体现出一般原则”。［7］笔者正是想以此“细微”之事揭示人民法院行使审判权以及中国法治宏大主题的一般原则，这应该成为我们的“坚定不移的信念”。朱苏力先生曾经写到，“制度的合理性不是永恒的，制度必须随着社会的变迁而变迁。但是如何变迁，这并不能从推理中推出来，并事先作好准备。……事实上，制度是否需要变革以及如何变革恰恰是在人们违反制度的行动中展现出来甚或实现的”。［8］我们都是制度变迁中的行动者，仅具有有限的理性，不可能凡事先知先觉，只有在不断探索中反思并积累经验，完善的制度图景才可能逐渐展现，法治建设亦同此理。因此，如果我们能够真正看到“会商”之类问题之不足，并由此完善制度体系和行事方式，防止此类可能影响法院公正审判的问题发生，从细微处着眼，自觉维护法律的权威，尊重和服从法院的独立审判权，那么，“会商”之类事情说不定可能从相反的角度成为助益我国法治建设的良好素材。

［1］邓巍.关于“两高”与国务院部委联合发文的思考［J］.甘肃政法学院学报，2014（04）.

［2］葛峰.英国法院在敏感案件中如何处理与政府的关系［N］.南方周末，2012-06-03.

［3］.最高人民法院关于全面加强人民法庭工作的决定（法发［2005］16 号）第 8 条.

［4］“法律快车”.最高法院：法庭不得参与拆迁等行政执法活动 ［N］.http：//www.lawtime.cn/info/fangdichan/chaiqianchengxu/2011 0118130797.html，2017年6月6日最后浏览.

［5］王琳.法院不得参与拆迁［N］.学习时报.http：//www.china.com.cn/chinese/zhuanti/xxsb/767854.htm，2017年 6月 6日最后浏览.

［6］中国的司法权从根本上说是中央事权.中国新闻网.http：//www.chinanews.com/gn/2014/01-22/5764142.shtml.2017年6月6日最后浏览.

［8］［美］弗朗西斯·奥克利.自然法、自然法则、自然权利——观念史中的连续与终段.王涛译.商务印书馆，2015.中译本前言:13-14.

D922.112 文献标志码：A

1008-6323（2017）06-0054-05

辜岸，四川大学法学院知识产权法硕士研究生。

2017-11-20

庆 玲