论习近平全面依法治国思想的目标和要求

文 李寿荣 张元鹏（..北华航天工业学院文法系，河北廊坊 065000）

论习近平全面依法治国思想的目标和要求

文 李寿荣1张元鹏2（1.2.北华航天工业学院文法系，河北廊坊 065000）

全面依法治国是习近平新时代中国特色社会主义思想重要内容的组成部分，也是新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一。全面依法治国是一个逻辑严密的治国体系，内含着总目标、政治障碍、具体要求等方面的内容。

习近平 全面依法治国 总目标 党的领导 具体要求

过去的五年是协调推进“四个全面”战略布局并取得显著成效的五年，其中全面依法治国不仅是治国理政的基本方式，也是其他三个“全面”的法治保障，没有全面依法治国的规范和保障，其他三个“全面”很难有规矩因而也就很难成方圆。全面依法治国是习近平总书记法治思想的基本概括，内涵有极其丰富的法治思想和法治精神。透过十九大报告和之前习总书记的系列讲话以及中共中央关于全面依法治国的系列文件，我们可以从中总结出习近平全面依法治国思想的基本内容。全面依法治国是一个逻辑严密的治国体系，内含着总目标、政治障碍、具体要求等方面的内容。

一、全面依法治国的总目标——建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家

全面依法治国是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，也是新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一，它的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。党的十八届四中全会首次提出了 “中国特色社会主义法治体系”这一概念，党的十九大再次重申了这一提法，体现了法治体系和法治国家对全面依法治国的意义。由“法制体系”到“法治体系”虽然只有一字之差，但这种转变意义非凡，它反映了我党法治思想和法治建设的深入发展和不断完善。“法治体系”较“法制体系”而言，内涵更丰富，内容更科学，体系更完备，结构更合理，真正体现了全面依法治国的要求和标准。中国特色社会主义法治体系是一个结构完整、逻辑严密的体系，具体包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系等方面的内容。其中完备的法律规范体系和完善的党内法规体系是全面依法治国的前提和基础，高效的法治实施体系是全面依法治国的重点和核心，严密的法治监督体系和有力的法治保障体系是全面依法治国的后盾和保障。

依据十九大报告，要全面推进依法治国，实现全面依法治国的总目标，第一，必须把党的领导贯彻落实到依法治国的全过程和各方面，这是确保全面依法治国能够坚持正确的政治方向、基本原则、基本宗旨的政治保障。第二，要坚定不移走地中国特色社会主义的法治道路，既不走改旗易帜的邪路，也不走封闭僵化的老路。第三，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，为建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家做好规范准备。中国特色社会主义法律体系、法治体系和法治国家之间是一种内涵式的逻辑关系，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系是建设中国特色社会主义法治体系和法治国家的必然要求，中国特色社会主义法治体系和法治国家内涵着中国特色的社会主义法律体系；而中国特色社会主义法治国家又内涵着中国特色的社会主义法律体系和法治体系，是中国特色社会主义法律体系和法治体系的实现和目的。第四，要“发展中国特色社会主义法治理论，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一。”［1］中国特色社会主义法治理论是在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个”代表重要思想和科学发展观指导下对中国法治现状具体问题具体分析后发展而来的一种实事求是的科学理论，它既根据中国的国情和实际继承和发展了中华民族优秀的法治传统，也根据本国的需要和特点学习、借鉴了其他国家先进的法治经验，又根据时代的发展和社会的变迁创新发展出了新的法治理论，因而是一种有利于中国发展的法治理论体系。第五，要深化司法体制改革。司法体制既是国家法律制度的重要组成部分，也是国家政治体制的重要组成部分，因此，深化司法体制改革不仅是法治发展的需要，也是政治体制发展的需要。司法体制改革的目的是实现司法的公平公正和高效便民，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。习近平同志在十九大报告中指出：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”［2］第六，要加强普法宣传教育和道德教育，提高全民族法治素养和道德素质。全面依法治国的实现要靠社会的每个公民，加强普法宣传教育和公民道德教育，增强每一个社会公民的法律意识和道德水平、提高每一个社会公民的守法精神和道德自律是实现全面依法治国最理想的方法。

二、全面依法治国的政治保障——坚持党的领导

不仅科学立法要坚持党的领导，所有依法治国的各项工作都要坚持在党的领导下进行。只有坚持党的领导，才能确保全面依法治国不走邪路歪路、少走弯路窄路，才能确保全面依法治国的社会主义性质和为人民服务的宗旨。所以十九大报告中明确提出“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。”［3］

坚持党的领导就要不断加强党的建设、完善党的领导，否则党的先进性和人民性将无法保障。殷鉴不远，苏联共产党在革命胜利以后逐渐放松了自身建设问题，从而使一个曾经积极向上的党逐渐从平庸走向腐化，最终苏联共产党在背离人民的同时也埋葬了自己政治前程。所以，要坚持党的领导就必须要加强党的建设，两者密切联系，不可分割。坚持党的领导是加强党的建设的前提条件，加强党的建设是坚持党的领导的必然要求。所以全面依法治国就要在坚持党的领导下务必做到党要管党、从严治党、依法执政、依法施政，这既是全面依法治国的需要也是全面依法治国的要求。近年来，有人提出“党大还是法大”这个伪命题企图把党与法的关系对立起来，企图用绝对的大小观念来质疑我国的依法治国或否定党对依法治国的领导。习近平同志下面的话对“党大还是法大”这个伪命题进行了有力地回击：“在我国，法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现。党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。 ”［4］

全面依法治国要坚持党的领导，但党执政、施政的依据是什么，党依据什么来活动，党的活动靠谁来监督、由谁来制约这些问题不仅关系到党自身建设的问题，也关系到全面依法治国是否能够顺利进行的问题。全面依法治国包括依法执政、依法施政。依法执政包括“依据”法律执政和“依靠”法律执政两方面，它标志着党的执政方式从人治型转向法治型。［5］中国共产党执政的依据是中华人民共和国宪法。宪法序言不仅从历史的角度论述了中国革命的胜利和社会主义建设的辉煌成就是在中国共产党的领导下取得的，而且宪法第一条开明宗义地规定了我国是由工人阶级领导的社会主义国家。这就在宪法的高度明确了中国共产党作为工人阶级先锋队领导中国革命和建设的历史必然性和现实合理性。在解决了中国共产党执政的合理性和合法性问题后，就需要解决中国共产党施政的依据问题。党的十八届四中全会指出：“各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。……不要去行使依法不该由自己行使的权力，也不要去干预依法自己不能干预的事情，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”［6］所以，党施政的依据是宪法和法律，党要在宪法和法律的范围内活动，要接受宪法和法律的规范和约束，党组织和党员绝不能拥有超越宪法和法律之上的特权而做违法犯罪的事，否则就会受到宪法和法律的制裁。所以，中国共产党要领导全国人民全面推进依法治国，自己首先不仅要尊法守法，而且要带头尊法守法，树立尊法守法的榜样，这样党的领导才有底气。为了确保中国共产党严格依法执政、依法施政，党不仅要接受广大人民群众和社会团体的监督，而且党要加强自身的监督，党要管党，从严治党。习近平同志在十九大报告中指出：“勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格。”［7］在我国，党对自身的管理和要求要严于对普通民众的管理和要求，在宪法法律之外，党还要受党章党纪的制约。党章是党的宪法，党纪是党的法律，党章党纪对党员和党组织的要求更全面更详细更严格，是党员和党组织首先必须要严格遵守的行为准则。所以，从严治党就体现在党不仅要遵守宪法法律，也要遵守党章党纪；党不仅要在宪法法律的范围内活动，也要在党章党纪的范围内活动。

三、全面依法治国的具体要求——科学立法、严格执法、公正司法、全民守法

全面依法治国的具体要求是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，简称为依法治国的新“十六字”方针，以区别于“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的旧“十六字”方针。

（一）科学立法

全面依法治国首先要解决有法可依的问题，构建具有中国特色的社会主义法律体系，其次才是良法之治还是恶法之治的问题。古希腊著名学者亚里士多德说：“法治应该包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。”［8］著名法学家张文显教授也说：“善法，是法治的最低要求。 ”［9］所以，并不是什么样的法律都必然会导致法治、善治，法治是良法之治，良法是法治、善治的基础。正如党的十八届四中全会所提到：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”［10］那么在我国什么样的法才是良法呢？通过习总书记的系列讲话我们可以看出，体现人民意志、维护人民利益的法才是好法、良法。习近平在十八届中央政治局第四次集体学习时谈到：“国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小。”［11］习近平同志在十九大报告中也强调：“党的一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准。我们要坚持把人民群众的小事当作自己的大事。”［12］那么，如何才能制定出全面依法治国的良法呢？透过习总书记的讲话，我们可以看出，立法程序上坚持民主，立法内容上体现科学，并坚持党领导人民群众立法才能确保良法的产生。

民主、科学和党的领导是良法产生的三个必备要件，缺一不可。习近平总书记说：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。”［13］民主立法其实就是让人民来立法，通过民主的立法程序，让法律体现人民的意志，维护人民的利益。人民是国家的主人，其在量上占我国人口的绝大多数，在质上是社会进步和历史发展的推动力量，只有坚持人民立法才是真正的民主立法。所以，“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”［14］我国人民代表大会制是保证人民立法的政治制度，为我国人民参与立法提供了程序保障、政治保障和法律保障。科学立法就是要坚持实事求是的立法原则，坚持从中国的实际和国情出发，从中国社会主义现代化建设的实践出发，制定出符合中国政治、经济、文化等方面实际需要和发展要求的法律法规来。所以，“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。”［15］习近平同志指出：“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。”［16］坚持党对立法工作的领导是确保民主立法和科学立法、确保良法产生的政治基石，它体现了党和依法治国之间的一致关系。习近平指出：“全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导。”［17］所以做好立法工作，在党的领导下由人民群众制定出良法是依法治国的第一要务和第一前提。

（二）严格执法

行政是法律执行和实现最主要的活动，全面依法治国的重点是全面推进依法行政，加快法治政府的建设。法不贵多而贵在行，即使有再多的法律，令不行、禁不止、责不究，法律也不过是一纸空文。习近平总书记多次引用张居正的名言 “天下之事，不难于立法，而难于法之必行”来说明法律执法的重要性。行政机关和行政人员是执法的主体，提高行政机关和行政人员依法办事的能力和水平、强化行政机关和行政人员的执法责任和守法意识、加快法治政府的建设对于全面依法执法、依法行政具有至关重要的意义。十八大以来，习近平总书记多次谈到依法行政的重要性和具体要求。在中共中央政治局第十五次集体学习时，习近平同志就强调：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。 ”［18］习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上指出：“能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”［19］依法行政的具体内容包括行政权力依法取得、行政机构依法成立、行政程序依法确立、行政活动依法进行、行政责任依法承担等方面；依法行政的具体要求是严格规范、公正文明、廉洁高效。

依法行政的目标是建设法治政府，其实早在2004年，国务院就制定了《全面推进依法行政实施纲要》，提出要经过十年左右的努力，基本实现建设法治政府的目标。十年后的2014年，党的十八届四中全会提出了加快建设法治政府的具体要求。从法治政府目标的提出到十年漫长的探索再到建设工作的具体化，我党建设法治政府的思路逐渐清晰，法治政府的内涵趋于完善，距离建成法治政府的目标也越来越近。建设法治政府是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设中的重要环节。

（三）公正司法

全面依法治国要全面推进依法断案、依法裁判，保证司法公正，实现公平正义，不断提高司法的公信力。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，如果这道防线出现了崩溃或塌方，社会公平的法治保证将荡然无存，司法的生命价值也会就此终结。所以，“公正是司法的灵魂和生命。”［20］是司法的终极目标、核心价值和最高理念。习近平同志警示我们说：“如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。”［21］

在全面依法治国中要保证司法公正，司法机关必须要依法断案、依法裁判，绝不能以个人意志代替法律，刑讯逼供、屈打成招、枉法裁判，更不能制造冤假错案。任何案件的审判必须要以事实为根据、以法律为准绳，重法律、重证据、重程序、重法理；案件调查要全面深入，不留死角和盲点；法庭要充分保证当事人的陈述权和辩论权，既不能强迫当事人自证有罪，也不能剥夺当事人的陈述和辩论的权利。全面保障司法公正必须要坚持做到事实与法律相结合，实体与程序相结合，案情与国情相结合。此外，要做到司法公正，司法机关需要保持司法中立，做到不偏不倚、客观公正。而要做到司法中立，既需要司法机关依法独立审判案件，也需要加强对司法的监督；一方面决不允许领导干部违法插手案件、干预司法，做出有碍司法公正的事，另一方面也需要推进阳光司法制度，“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。……建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。”［22］阳光司法从程序上为人民群众参与司法、进行司法监督提供了方便。对司法的监督除了要加强和完善人民群众、社会团体等对司法的外部监督外，也要加强和完善司法机关内部的监督，通过优化司法职权配置，建立起侦查权、检察权、审判权、执行权既相互分离又相互配合、既相互独立又相互制约的体制机制，确保司法权公正行使。另外，为了解决立案难、办案难、执行难的问题，十八届四中全会提出：在最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件；探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件；完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度；改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。［22］这些司法改革不仅扩大了司法监督的范围，而且降低了案件受理的法律门槛，极大方便了人民群众的监督、报案。

（四）全民守法

全面依法治国要大力推进全国的普法工作，提高全民守法的意识和水平。法律贵在执行和实现，而守法是最理想的法治状态，也是最高层次的法律实效和实现，守法的程度直接反映了一个国家法治化的程度和水平。习近平同志把“全民守法”作为全面依法治国的基本内容不仅体现了“法律面前人人平等”的法治观，也突出了依法治国由他律内化为自律的重要性和必要性。全民守法的基本内容和要求就是习总书记所说的“任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。”［23］

全民守法首先要要求党员干部带头守法，树立尊法守法、学法用法的典范和榜样。所以，习总书记要求“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律。”［24］党员干部是依法治国的组织者、推动者，更是依法治国的实践者、信仰者，党员干部的守法程度直接影响着全民的守法状态。所以要把遵守法律、依法办事作为党员干部选拔条件的基本内容。“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。”［25］其次要要求各级行政机关严格执法、依法行政，要求各级司法机关公正司法、依法裁判。对于行政机关和司法机关来说，严格依法执法和公正依法司法就是他们守法的具体内容和要求。行政机关是法律的执行者，有法不依的不作为和执法不严的乱作为是对守法精神的亵渎。所以各级行政机关一方面要坚持法定职责必须为，保持敢于负责、敢于担当的守法精神；另一方面也要坚持法无授权不可为，坚决制止行政乱作为、非法作为的违法失职行为。当然，加强普法宣传教育工作、培养公民的法治思维和法治意识也是推进全民守法最重要的途径。学法知法是守法的前提，加强普法宣传教育，提高全民学法知法守法用法的自觉性和积极性，培育“守法光荣、违法可耻”的法治环境和法治氛围对提高全民的守法水平十分重要。所以，十八届四中全会指出：“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育。”［26］

从十八大到十九大的五年时间里，在以习近平总书记为核心的党中央的积极带领和推进下，全面依法治国思想不断走向成熟和完善，全面依法治国取得了重大的成就。就如习近平总书记在十九大报告中所指出的那样：“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度建设全面加强，……科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进，法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进，中国特色社会主义法治体系日益完善，全社会法治观念明显增强。”［27］当然，我们也不能忽略和轻视在推进全面依法治国中所存在的困难和挑战，就如习近平在十九大报告中所说：“全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强。”［28］所以，全面依法治国任重而道远，全面依法治国永远在路上。

［1］［2］［3］［7］［12］［27］［28］习近平．决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［R］．2017-10-18．

［4］中共中央宣传部．习近平总书记系列重要讲话读本［M］．北京：学习出版社、人民出版社，2016：97，93，117．

［5］张文显．习近平法治思想研究（中）——习近平法治思想的一般理论［J］．法制与社会发展，2016（03）．

［6］［10］［21］［22］［25］［26］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［Z］．2014-10-23．

［8］［古希腊］亚里士多德．政治学［M］．吴寿彭译．北京：商务印书馆，2008：202．

［9］张文显．法理学［M］．北京：高等教育出版社、北京大学出版社，1999：186．

［11］［16］习近平．在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话［R］．2013-2-23．

［13］［14］［15］［17］习近平．关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明［R］．2014-10-20．

［18］习近平．正确发挥市场作用和政府作用 推动经济社会持续健康发展［N］．人民日报，2014-5-28．

［19］习近平．加快建设社会主义法治国家［R］．2014-10-23．

［20］习近平在中共中央政治局第二十一次集体学习时强调，公正是司法的灵魂和生命［N］．新华日报，2015-3-26．

［23］［24］习近平在中共中央政治局第四次集体学习时强调：依法治国依法执政依法行政共同推进，法治国家法治政府法治社会一体建设［N］．人民日报，2013-2-25．

D641 文献标志码：A

1008-6323（2017）06-0049-05

李寿荣，北华航天工业学院文法系副教授；张元鹏，北华航天工业学院文法系副教授。

2017-10-27

河北省社会科学发展研究课题（项目编号：201703030103，课题组成员：李鸿雁、王小娟、张元鹏、张雪、尹硕）

唐若兰