社区营造：公共治理的基层实践

文 刘雪梅（四川行政学院，四川成都 610072）

社区营造：公共治理的基层实践

文 刘雪梅（四川行政学院，四川成都 610072）

公共治理是促进国家治理体系的完善和治理能力现代化的重要途径。在中国，公共治理的实践面临着来自公民社会、文化理念、授权的领域和程度、合作及协同以及发展的持续性等的挑战。社区营造是近年由下而上蓬勃发展起来的基层治理实践，它具有地域性特点，以社区最易激励民众参与的务实领域为切入口继而拓展，无论是在培育社会主体参与公共事务的意识和能力、文化建设方面，还是在创新工作方法、构建协同共治体系以及汇集资源创造价值等方面，都做出了符合国情的有益探索并取得一定成效，因此，将社区营造作为公共治理实践的落地抓手，可以有效应对其面临的挑战、促进治理能力的提升并构建出公共治理持续性发展的基础。

社区营造 公共治理 多元主体

一、公共治理的缘起与挑战

（一）公共治理的起源及在中国的运用

二十世纪八九十年代以来，公共治理理论和实践率先开始在西方国家被推行起来，其背景一方面是民众对政府提供的公共服务不满意，另一方面是政府本身面对财政压力，需要一种新的公共管理机制来提升政府能力以应对危机。一般认为，公共治理理论是为了应对政府失灵和市场失灵而开出的药方，尤其在公共服务的供给领域，政府失灵和市场失灵同时存在，资源的有效配置得不到实现，民众日益增长的需求得不到满足，生活获得感和满意度降低，公共治理一改过去政府和市场的二元主体模式，将社会纳入了治理主体范畴，形成了政府-市场-社会的多元治理主体格局。围绕着“治理”或公共治理理论，东西方学者都展开了积极的研究和探讨，如王亚华等总结的，西方学者“研究的范围从全球治理、国家治理、社区治理到公共资源治理，从治理主体、治理结构、治理机制到治理评价体系等多方面进行了深入研究，推出了多中心治理、网络治理、元治理等有影响力的公共治理理论。”、“多元主体合作的治理机制日益成为实现良治的一般性原则。”［1］陆小成也指出 “西方国家经济社会和管理危机催生了多元化、自组织、协商合作的公共治理模式。公共治理转型与改革的目的就在于节约公共开支，改进公共服务供给质量，使政府运行更加高效。”［2］

从公共治理在全球的实践来看，在公共服务提供、环境及生态治理以及公共产品的生产等方面的运用都取得了良好效果。根据郭少青梳理的美国、德国、法国、日本等发达国家在环境公共治理方面的实践经验，这些国家在环境公共治理方面，非常重视公众参与和社会的力量，尤其在具体问题的执行上，引入市场机制并通过政府、市场与社会的多元互动提高了资源配置和环境公共治理的效率。［3］

无论从理论还是来自全球的实践，都表明公共治理有着以下几个显著的特征：①参与主体多元化。包括政府、市场（企业）、社会（社会组织、公民个体），并且一定是“有政府的治理”。②是一种合作及协同治理。③追求实现公共目标。包括公共产品与服务的供给和公共资源的治理。

当前，中国社会仍然处于转型期，政府管理面对着来自内外部的巨大压力和多重困境，急需找到有效的解决之道。从外部看，国际分工与合作势不可挡，中国作为发展大国不能回避对全球公共事务的参与，十九大报告也明确提出“坚持推动构建人类命运共同体”，这要求国家有相应的管理及治理能力。另一方面，在全球国家发展格局中，中国客观上还不能回避来自其他国家在各领域的竞争，各国都在想方设法构建自己国家独特的竞争优势，这对国家治理能力也提出了严峻的挑战。从内部看，一方面，由于前期粗犷式发展，留下一系列隐患，导致公共问题频发（如基建、大化工等领域出现的维权事件），民众对治污、食品安全、放心的市场经济秩序等有迫切的诉求；另一方面随着生活水平提升，民众要求更多的公共服务种类以及更优的服务质量。面对这些问题及需求，政府不仅需要提高管理的能力，同时需要创新及增强社会资源的配置能力，而新兴的公共治理理论和实践，恰恰可以为政府改善治理之道提供重要途径。事实上，我国近年也陆续开始了公共治理的实践以及探索具有中国特色的公共治理之道，如开放有关大型项目的公众知情权、某些公共服务的外包以及PPP的实践等。

在中国推行公共治理，可以使更多的社会资源或力量得以进入治理体系，补充传统治理机制下政府资源不足、公共服务及公共产品提供不足或效率低下的困境；增强对民众需求的回应性，并通过民众参与使民众获得更高满意度；激活社会活力尤其是社会的创新活力；使民主协商政治制度具象化，增加协商民主的实质性内容；促进国家治理体系的完善和治理能力现代化的提高。多元主体参与治理，其中蕴含了促进政府职能的转变，具有使政府在经济新常态、社会治理新常态下转变角色，回归服务型政府的意义。

（二）公共治理实践在我国面临的挑战

我国还面临诸多挑战，主要表现在以下方面：

挑战一：公民社会成熟度低，公民缺乏参与意愿及自治能力，社会组织发育不够成熟。一方面，民众长期以来已习惯政府的单向供给，参与公共议题并且作为参与行动者的意愿较弱；虽然政府一直倡导基层的自治，但实践表现出的基层群众自治能力仍然普遍较弱。另一方面，中国的社会组织长期发育迟缓，近年随着治理的实践才开始逐渐呈现蓬勃发展之势，但区域差异比较明显，其中一线城市、沿海城市、南京、成都、云南等地的社会组织发育势头较强，从专业水平、运营能力、远期规划等方面还有很大成长空间，难以在公共治理尤其是一些大项目中挑起大梁。

挑战二：文化的挑战。对此，王余生等认为，发源于西方资本主义国家的治理理论，其文化中理性、契约、自由等观念已成为共识，而我国几千年传统文化对公民个体影响所造成的自由民主、法治平等、参与责任等意识深度缺乏，暂时无法与公共治理的理念文化深度融合。［4］从可观察的实践看，其中所谓“契约精神”的缺乏在中国的经济及社会生活领域频现，尽管近年越来越被诟病，各界也在积极呼吁和构建诚信体系，但不可能一夜改观。

挑战三：授权的领域和程度。如果认同公共治理格局中，政府与市场、社会是协同的伙伴关系，则存在传统政府管理权力的让渡或权力的重构或分配问题。授权的程度从某个意义上决定了参与主体的平等性，体现在议题发起、辩论过程以及对最终决策的影响力方面。过低或过高、过窄或过宽的授权或分权势必导致不同的资源组合效应、价值创造效应以及社会效应，对多元主体参与治理的实践形成巨大挑战。如果存在权力重构，那么主导公共治理实践的政府就不得不思考权力重构的基础问题、边界问题等。从这个角度看，中国政府正进行的机构改革和职能转变，可以看作是对让渡权力以及调整权力结构的推进实践。从西方公共治理的实践看，在涉及公共产品或服务的提供以及公共利益如生态环境保护、安全风险防控等方面公共治理更有成效。

挑战四：协同及合作的困境。公共治理最基本的特征是多元主体共同参与治理，其有效的治理方式必然是协同共治或合作治理。虽然多元行为主体带来了多样性、异质性的资源，理论上存在通过资源组合达致价值创新，但因各行动主体利益诉求的多样性、复杂性、过程中可能存在的潜在动态性，以及各自行为或行动存在的惯性、路径依赖性，如果还缺乏科学的制度、规则设计，则困境产生。极端的情况，合作中，如果产生了“零和”博弈，则治理收益尽失，甚至负收益。系统结构、治理资源以及行为主体是协同治理机制必须具备的三重脉络 （马雪松，2016，）［5］，但现实中，要清晰捋清此三条脉络并将其有机搭建而达到有效治理却通常不易。

挑战五：持续发展问题。一方面，目前的公共治理实践缺乏资源汇集机制（资源发现、资源匹配、资源到达或连接等），另一方面，如果没有合适的平台、体系、相应常态机制以及与多元主体日常行动的相容，则随着政府及社会关注焦点的转移，公共治理也很难说不流于类似“运动式”模式。

二、社区营造在中国的实践及特点

“社区”这个词来源于上个世纪30年代，德国社会学家滕尼斯著作《社区与社会》中（Community and Society）中“community”一词的翻译，一般认为，社区营造是指从社区生活出发，集合各种社会力量与资源，通过社区中人的动员和集体行动，社区完成自组织、自治理和自发展的过程。清华大学罗家德教授认为，社区营造是需要政府诱导、民间自发和社会组织帮扶的。社区营造具有以下几个特点：其一是社区居民的全体参与，发展自组织是一种重要形式；其二是关注有关本社区发展的议题。对此，日本学者总结包括“人、文、地、产、景”五个方面，分别指社区居民的福利及人际关系、社区特有的共同文化、地理环境、产业及经济活动以及公共空间或生活环境的永续经营；其三需要凝聚共识、聚集资源、集体行动；最后其目的是促进社区和谐、健康发展。

最早的有关社区营造提法源于1951年，联合国提出“社区福利中心计划”，后又改为“社区发展计划”，在全球积极推动，不少国家先后逐渐开始落实实施。但我国的营造实践却更多地受到来自台湾地区的影响。台湾的社区营造始于上世纪五六十年代，一直到上世纪九十年代才开始因为政府主导的“社区总体营造计划”而得到快速且有效的推进，此后又经历 “新故乡社区营造计划”（2002年）、“台湾健康社区六星计划”（2005）年不断完善，以致如今有了如“桃米村”生态社区等这样的社区营造典范。

近年，社区营造的实践在我国很多城市和社区铺开，甚至可以算是如火如荼。虽然各地的实践提法各样，如 “社区共同缔造”、“社区协商”、“社区治理”、“社区居民自治”、“社区总体营造”等，但内容均可归为社区营造。从目前的整个态势看，中国的社区营造在推动方面，还是政府主导、社会组织主动介入、社区自主推进等几种方式并存。其中难能可贵的是，虽然社会组织在我国还不够发育，但在不少地区的实践中，是社会组织在其中起到了积极的营造活动落地及推动作用。例如，虽然政府一直在倡导和呼吁加强社会治理及基层治理，但具体到基层政府，因为经验和资源的欠缺，表现出“心有余而力不足”。在有的城市，就存在有强烈社会责任感的社区公民，自发起来组织社区发展工作，建立了有名的示范社区的案例；对推动不力的地方，一些专业人士不厌其烦、持续坚持与基层政府、社区居民的沟通。社区营造中政府、社会组织、专业人士以及企业各司其职、合力推进。政府提供支持性政策和助力社区培力，社会组织、专业机构以及专业人士辅导实施并传播技能、经验、知识，企业进行可行的市场资源链接。例如，在成都，成都市民政局于2016年8月发布了《关于开展城乡社区可持续总体营造行动的通知》，在全成都地区推动社区营造的发展，一方面出台相关政策、提供前期扶持资金，一方面帮助连接专业机构及专业人士进行社区培力。社区的营造范围包括城市社区和乡村社区。与欧美及日韩不同，我国的社区营造不仅落地城区，而且在乡村开花，甚至乡村社区展现出了更广阔的营造空间、更加展示了社区营造的魅力，如成都蒲江社区营造、云南某少数民族自然村落的社区营造。近年来积极探索和创造符合中国国情的工作方法，构建知识共同体。在浙江奉化，专业机构帮助实施“乡村培力”计划，探索设计了“自下而上”的“奉化实验”的村建试点以避开“自上而下”的制度内在矛盾，由试点村庄主导组建多元团队，自下而上地对村建实行“自主提案”，其间通过培训、研讨、工作营、座谈、案例考察、跨省交流、国际交流等，提高奉化团队参与式规划设计的能力，实践结果表明基层的热情参与不仅培育了基层的自主及自治能力，也培育了基层与政府之间的信任，这对传统治理方式中政府始终不放心放开手给予良好启示。［6］同时，社区营造相关领域不定期举办多种论坛，经验交流、知识分享以及思想碰撞一起开始构建知识共同体。通过连接资源拓展社区发展空间、促进社区总体发展。社区营造本意是立足开发在地化资源，但与国外的实践不同，中国的社区实践表现出了极强的外部资源链接能力，特别对农村社区的发展起到强力助推作用。例如，在某乡村社区，参与营造的社会组织和企业利用自己的专业网络和技术平台，不仅为保护古村落献策献力，而且为乡村带去人员培力和市场营销资源，无成本或低成本地帮村民实施“走出乡村”的开拓视野、提升技能的工程，还帮助乡村提升农产品的市场价值等，从主要关注居住环境、文化生活拓展到诸如生态公厕、自然教育、民宿旅游、生态河岸、特色产品开发等更广的领域。

三、以社区营造的实践促进公共治理的发展

社区营造的实践者比较强调的是守望相助的社会学视角，但从公共治理视角来看，还有更多的积极意义，可以说，在中国情境下，社区营造是当前公共治理面临挑战的最好实践对策。

（一）社区营造，激发了参与意愿培育了社会组织

社区营造的具体实施，将共同参与嵌入在了具体的各项基层公共治理的事务中。例如，在文化生活领域，鼓励社区民众自发组建各类主题小组，以开展活动的资源配置议题诱使民众参与；在社区环境领域，鼓励有公益追求的居民或成为志愿者或组建志愿者组织开展社区公益活动；在乡村社区，以拓展农产品销路、开发本村旅游资源的盈利模式以及打造公共空间的议题激励村民参与等。这些“伸手即得”的与民众利益息息相关的“接地气”事务，使公民参与更加容易。

在社区营造中，对“社区培力”一直是基层政府最为重视的事项，其中，社会组织和专业人士起到了很大作用。从观察到的实践看，一方面政府愿意投入资源，以购买公共服务的方式连接社会组织和专业人士，对“三社联动”相关人员进行培训、组织交流；另一方面，社会组织和专业人士为社区居民培训如何参与公共事务的能力并以参与式辅导的方式教会工具的使用。例如，就参与公共事务的能力而言，公众就如何发起议题、如何有效地通过会议形成共识或找到解决方案等方面，十分欠缺，这样即便有参与意愿，也会因所关注议题不受重视、参与过程的低效率或无效率、参与结果的不满意而失去参与意愿，参与的过程仍如一盘散沙，有时甚至在此过程中引发居民冲突。就此点，国内不少城市及乡村社区引入了专业人士培训和辅导议事规则，将复杂的议事规则简化为社区版，教会民众在共同规则下议事，如何提出议题、有不同意见如何提出和表达、如何辩论以及如何通过表决规则做出决策。通过观察发现，凡是经过这样培训的社区居民，在参与公共事务的议题时，开始逐渐学会面对问题和争议时更为理性，辩论问题的过程更为关注问题本身而不是过去常出现的跑题万里或者甚至演变出人身冲突，辩论的目标是为了形成可施行的决策，尤其是学会了妥协并且对妥协建立起客观和正确的认识。而这些能力，正是公共治理所需要的科学和民主素养。同样，在对社区营造的参与中，社会组织也建立起了问题导向的学习方式。在社区营造中，社会组织应该是专业方案提供者、专业技术输出者，社区的问题引导社会组织持续构建和提升自身的专业能力和水平，也促使其更加明晰使命和价值所在，促进自身的成长和发展。

（二）社区营造，文化传承和文化创新的土壤

就如成都正在进行的城乡社区可持续总体营造所倡导的“出入相友、守望相助、疾病相扶、邻里相亲”一样，传统文化的优秀内涵得以传承。社区营造的结果，是一种社区人情社会的养成，通过不断增加和提升居民的参与度，居民从社区网络收获更多的“获得感”，从而增强对社区贴近的感情依赖和信任，彼此间产生更多的互信、互助和诚信，而“信任”正是“契约文化”的内核所在。另一方面，人情社会的养成也会培育出社区网络的社会资本，构建出“排斥”、“冷漠”以及“惩罚”等消极制裁机制，有利于减少机会主义搭便车行为，进而建立起社会信任机制。

同时，在社区营造的具体事务中，激发个体活力及发挥创造性得到鼓励。例如，在社区公共空间的打造上，群策群力，创新性想法和做法容易获取社区认同感，如某小区有居民主导开发了可耕种的楼顶菜园，从征集志愿农夫、设置产品分配机制等做了一系列创新，不仅低成本地为小区居民带来了绿色蔬菜，还为小区青少年开辟了自然教育基地，甚至助力了小区安保，在社区获得了高度认可。

（三）社区营造，探索和积累合作及协同共治的制度和机制

表面看起来社区营造的着力点在培育社区的自组织和自治理，但本质上仍然是政府、社会组织、社区以及企业等多元主体的合作及协同共治。因为基层面对错综复杂的利益群体，所面对公共事务既琐碎也可能影响力大，对合作及协同的的挑战非常大，既涉及各主体之间的合作及协同意愿、又涉及开展的方式、相应的制度及具体实施的机制。社区营造的实践，往往先选择容易展开实务的切入口，如社区的文化活动开展、公共空间的硬软件打造等，在其过程中积累经验、探索适合国情的合作及协同模式，使社会有序而理性地参与到公共事务中，这种以点及面、以面及体的试点模式在中国展现了最有效的成果，同样在公共治理领域，社区营造恰如这样的试点抓手。事实上，的确不少社区在政府的主导、社会组织及专业人士的助力下，正积极在探索构建一套基层治理的体系并取得一定成效。社区营造的实践可以为一般性的公共治理尝试构建出一套制度、规则甚至可为更大区域及更广领域的公共治理体系构建提供借鉴。

（四）社区营造，持续探索政府授权的领域和程度

从国内外社区营造的实践看，协同治理的领域主要集中在社区文化建设、邻里关系、公共空间打造、古村落保护、灾害应急、养老以及乡村特色产业发展等方面，议题集中于民生及环境，而非政治议题。毕竟，社区营造具有一定的地域约束性，因此，完全可以尝试通过社区营造，开放更多的共治领域，尤其是涉及民众福利而政府供给又缺乏效率（缺少或者成本高）的公共服务供给领域，让社会主体和社会资源能起到更大的拾漏补缺或服务替代作用。基层政府在其中的权威优势、共治机制的约束作用，可以探索更多的实质性民主举措，甚至，政府权威可以通过对多元主体资源的整合（包括能力和发挥的功能）取得绩效而得到客观性的扩张。

（五）社区营造，为公共治理构建持续性发展基础

从网络的视角看，社区营造建立起的是具有多样性、多面性特征的社会网络，其发展具有渐进性，其对公共问题的处理更具柔性且更强调共识，这样的网络所形成的社会资本对社区及地方发展具有强的支撑性，所汇集的资源可以为地方创造巨大价值。根据国外的经验，社区营造形成的网络最终可能跨县域、城市域甚至国域，因此也形成了对进行更大区域公共治理所需的社会参与平台途径。

社区网络既具有封闭性又具有开放性的特征。其封闭性一方面源于网络成员的主要构成具有地域约束特征，另一方面源于公共规则对其中成员的约束，这有助于凝聚共识、传承文化以聚力解决当地公共问题。其开放性一方面表现于网络中的成员可以自由进出，另一方面源于保持对外来主体如社会组织、企业的开放程度，这种开放式网络不仅源源不断为社区及当地带来丰富的资源和社会资本，还具有学习型网络的特征，可以保持开放式创新来源的可能及潜力，有助于公民社会的持续培育及能力成长。

总之，社区营造是促进中国公共治理实践的落地抓手，或者就是公共治理的基层实践。公共治理在中国实践面对的挑战也正是其运行生效所需的关键要素达成：公民参与和公共精神、诚信文化、合作和协同。这些要素在中国社会暂缺禀赋，又不能一蹴而就，社区营造正是培育其的恰当土壤，并且又能从治理角度演化或发展出一套经过实践检验的恰当制度及规则的体系。这种自下而上的实践与自上而下的治理要求可以在此有机结合，从而有助于构建出科学有效的国家治理体系，同时促进治理能力的提升。

［1］王亚华，高瑞，孟庆国.中国农村公共事务治理的危机与响应［J］.清华大学学报（哲学社会科学版），2016，31（02）.

［2］陆小成.论新常态下城市低碳发展与公共治理转型［J］.社会主义研究 2016，（02）.

［3］郭少青.国外环境公共治理的制度实践与借鉴意义［J］.国外社会科学，2016，（03）.

［4］王余生，陈越.机理探析与理性调适：公共治理理论及其对我国治理实践的启示 ［J］.武汉科技大学学报 （社会科学版），2016，18（04）.

［5］马雪松.结构、资源、主体：基本公共服务协同治理［J］.中国行政管理，2016，（07）.

［6］刘昭吟，林德福.奉化实验：乡村建设始于信任［J］.小城镇建设，2017，（03）.

［7］毛寿龙.公共事物的治理之道［J］.江苏行政学院学报，2010，（01）.

［8］敬乂嘉.从购买服务到合作治理——政社合作的形态与发展［J］.中国行政管理，2014，（07）.

D669.3 文献标志码：A

1008-6323（2017）06-0037-05

刘雪梅，四川行政学院公共管理教研部副教授。

2017-10-25

唐 琼