浅析新时代我国的社会治理

文 李永忠，黄仕林（.成都医学院马克思主义学院，四川成都 60500；.中国石化西南油气分公司川东北采气厂，四川阆中 637500）

浅析新时代我国的社会治理

文 李永忠1，黄仕林2（1.成都医学院马克思主义学院，四川成都 610500；2.中国石化西南油气分公司川东北采气厂，四川阆中 637500）

改革开放以来，我国政府的社会治理经历了由统而治之、分而治之到专而治之的发展过程。随着社会领域逐渐成长为新时代国家治理的核心区域，我国在创新社会治理体制的基础上对推进社会治理进行了理论创新，在提高人民获得感、幸福感和安全感的基础上打造共建共治共享的社会治理格局。为此，我国政府必须从治理向度、治理视界、治理目标和治理手段等四个方面构建社会治理的政策价值，才能为推进社会治理提供政策保障。同时，我国政府还必须强化党的人民利益观、引领意识和社会响应能力，才能在推进社会治理中厘定代表谁、领导谁、领导力等三大实践面向。

社会治理 治理主体 政策价值

在全面建成小康社会的决胜阶段，加强和创新社会治理已是新时代党和政府工作的核心内容。继党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”之后，党的十八届五中全会提出“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”，党的十九大又作出 “打造共建共治共享的社会治理格局”的新部署。这是改革开放以来党对我国政府从国家治理向社会治理转进、从宏观治理向微观治理聚焦而进行的理念创新。“共建共治共享”是新时代我国政府的社会治理理念，是新时代中国特色社会主义治理理论的主题话语，我们要从党和政府治国理政的理念创新视阈来探究并深化对其本质和规律的认识，才能真正在实践中贯彻党对政府关于加强和创新社会治理的战略部署。

一、我国社会治理的发展进程

我国党和政府都具有与时俱进地革新治国理政理念，提高执政能力，及时回应人民群众的政治吁求，前瞻国家和社会的未来愿景的优良政治素质。改革开放以来，随着建设中国特色社会主义实践经验的逐步积累，党和政府的治国理政理念和路向愈益清晰，其治理重点逐步从具体事务治理、政府治理转向社会治理、基层治理和生态治理。中国政治体制的逐步完善为这一转进构建了体制基础，从而使经济、政治、文化、社会和生态等五大领域在治理场域中逐步分化。其中，社会领域的分化缘于党的十六大以后实现科学发展和构建社会主义和谐社会的现实要求，政府从此愈益重视、并逐步加强和创新社会治理。纵观这一发展历程，政府推进社会治理的实践经历了统而治之、分而治之和专而治之三个阶段，这与中国特色社会主义“五位一体”建设布局的形成过程具有同步性。

从1978年到2002年，我国的社会治理处于“统而治之”阶段。改革开放以前，中国共产党在全能国家理念下实现了党对国家和社会生活的全域控制，使党政生活和社会生活全面运动化、组织化、政治化、政策化，从而消减了党和政府推行国家政策的社会效应，导致国家和社会在党和政府的权力场域中全面融合并且一体化了。改革开放以来，党的治理目标聚焦于推进经济体制改革以发展生产力，推进思想文化建设以坚定中国特色社会主义理想信念，破除僵化的政治体制以扫除束缚生产力发展的障碍。这三大任务使我国政府的治理实践集中于物质文明、精神文明和政治文明建设，形成了“三位一体”建设布局。在这一过程中，虽然政府从微观视阈部署了社会治安综合治理以维持安定团结的政治局面，党从宏观视阈提出了依法治国以推进党领导人民治理国家的基本方略的转变，但是，在以经济建设为中心的治理目标之下，政府在治国理政的政策和实践中并没有特别关注社会治理，只能在经济、政治和文化的治理实践中兼顾社会治理。

从2002年到2012年，我国的社会治理处于“分而治之”阶段。这一阶段，政府既面临着维持经济可持续发展以全面建成小康社会的经济和政治压力，又面临着化解社会矛盾、协调社会利益、整合社会力量、规范社会秩序、激发社会活力的社会压力。所以，党和政府以效率、协调为价值取向推进国家管理体制的变革，在推进国家治理现代化的基础上巩固党的执政地位。随着社会领域矛盾的集中凸显，践行科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略目标使政府的治国理政重心逐步向社会领域倾斜，在以人为本理念下关注经济与社会的协同发展，力图实现中国特色社会主义共建共享，让改革开放成果惠及人民群众。而这些治理理念和治理实践使社会主义建设布局从 “三位一体”向“四位一体”、“五位一体”发展，社会领域逐渐从国家整体结构中分离为一个独立的治理领域。政府在构建社会主义和谐社会进程中加强和创新社会治理，对社会领域实行“分而治之”，凸显出社会治理在国家治理中的重要地位。这一 “分而治之”格局促使政府的权力运行模式在不同场域发生了分化。具体说来，政府在政治领域内保持自上而下的单向权力运行模式，以利于巩固中国特色社会主义的政治基础；在社会领域则重视纵向权力和横向权力的交互作用，具体表现为政府大力支持并引导社会的健康发展，逐渐给社会主体创造较为宽泛的成长和活动空间。因此，政府在国家治理中重视各种社会要素的聚合再生，重视社会行动的反响与回应，关注国家政策的社会效应并以之作为完善政策的依据。

2012年以后，我国的社会治理处于 “专而治之”阶段。党的十八大以后，经济社会的快速发展改变了政府的治理环境并重塑着党的治国理政理念。在“五位一体”建设布局下，以加强和创新社会治理为目标，党相继提出“建立社会主义的公共治理体制”、“创新社会治理体制”、坚持“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”、“推进社会治理精细化”，党的十九大进一步提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。这些理念进一步凸显出社会治理在“五位一体”建设布局中的重要地位，反映出党的治国理政理念从 “公共治理”向 “国家治理”、从“国家治理现代化”向“社会治理精细化”的递次演进，反映出十八大以来党的治国理政理念的时代升华和治理场域的逐次细化。党的治国理政理念的转变决定了国家权力运行模式的变革，即党和政府要以领导力量的身份动员各类治理主体共同参与社会治理。因而，党和政府依然保持引领社会力量的主导作用，倡导在国家治理和社会治理中的共享、参与和互动。这一时期的社会领域处于各类治理主体的 “协同治理状态”［1］。因此，“治理”是十八大以后党和政府治国理政的核心话语。

二、新时代我国社会治理的理念创新

日益快速的全球化进程催动现代国家组织永不停歇地进行自我变革，这种变革既包括结构功能、运行机制的变革，也包括不断地汲取现时代的思想和文化精华以推动政治观的变革。以习近平为核心的党中央特别善于从哲学社会科学领域汲取理论营养来丰富党的治国理政理念，提出了指导政府加强和创新社会治理的系列理念。这是中国共产党治国理政的思维路向的扩展，是我国政府治理实践中政策指向的细化。我们必须从中国语境去理解党的治理理念和政府的治理实践，才能把握其实质和意义。

20世纪末兴起的西方治理理论强调政治组织、经济组织、社会组织和公民个体等多元治理主体之间保持平等参与和互联互动的关系，以在社会事务中进行分权共治［2］。这一理论是西方国家不同利益集团和政党之间政治博弈之后相互妥协的结果，其本质是借助社会参与这种形式而衍生出来的分权治理理论。我国政府的治理经验的积累过程、治理理念的发展背景和目标指向都与此有着本质的不同。

我国政府的治理经验经历了从社会事务的专项治理到政治领域的依法治理，再到国家领域的治理现代化的积累过程。改革开放以前政府在改造自然中提出对水、土、山、林等进行综合治理。改革开放以后，80年代政府对社会风尚、社会秩序等方面提出综合治理，对经济环境提出治理整顿；90年代党在政治领域从提出依法治理发展到依法治国。［3］在既有治理经验和治理理念的基础上，党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。具体而言，党和政府领导和管理国家事务和社会事务的体制机制、法律法规属于国家治理体系范畴，“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”［4］是国家治理体系现代化的目标；党和政府保持社会领域的改革发展稳定的能力属于国家治理能力范畴，“增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能”是国家治理能力现代化的目标。因而党推动社会治理理念创新的目标指向是巩固党的执政地位，提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平。这一治理理念要求加强政府在各类治理主体中的领导地位和国家社会事务的顶层设计，以求实现各类治理主体间的“互联互动”和“合作共赢”。这一治理理念超越了西方治理理论的分权对立的理论视阈，内蕴了中国政治发展的特定原则，即在国家治理中必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

在提出了国家治理现代化的基础上，党的十八届五中全会又对政府提出了 “推进社会治理精细化”的要求。这一政治术语中既有中国传统文化的根源，又有现代管理学的内涵。中国传统文化中有“天下之难作于易，天下之大作于细”、“致广大而尽精微”等关于做人做事始于细微的哲学思想。现代企业的精细化管理理念是由20世纪上半叶美国的科学管理和日本的精益管理发展而来的，在全球企业管理界的关注、效仿和研究中逐渐从管理方法固化为管理模式、从管理经验上升为管理理论。国内公共管理领域主张学习和借鉴企业的精细化管理模式来提高国家治理的效能。学术界认为，公共领域实施精细化管理的目的在于降低行政成本，提高行政效率，提高执行力和协作力，其关键点在于管理信息数据化、管理环节协作化、管理过程程序化、管理标准精确化［5］。

中国共产党具有重视学习、勤于学习、善于学习的马克思主义政党的内在品质，因而党在治国理政中必然会汲取和借鉴公共管理的精细化理念，并对政府提出相应的治理要求。随着社会领域逐渐成长为国家治理的核心区域，中国共产党创造性地将精细化管理理念引入社会治理领域，在推进国家治理现代化的基础上，提出推进社会治理精细化的发展目标。这一理念发展逻辑表明“社会治理精细化”必然要在国家治理体系和治理能力现代化的视阈中去界定。“社会治理”属于国家治理体系的范畴，而“治理精细化”则属于国家治理能力的范畴。因此，新时代我国的社会治理精细化理念具有丰富的内涵，其核心意义是：政府以显著提高的国家治理现代化水平为实践基础，以精细化管理思想为理论基础，以信息网络为技术基础，以统筹规划主体、资源、制度等社会治理要素为基本思路，以党政力量和社会力量的协同为治理架构［6］，构建全面协调的社会治理体系，从而全面推进社会治理现代化。实现这一理念的政治保证是：党和政府既重视自身在国家治理体系中的主导地位，又重视自身的治理能力的提高。

三、新时代我国社会治理的政策价值

人类社会走向现代化的进程，从宏观上肇始于社会思想的更迭，从微观上得益于政策价值的导向。党推进社会治理的理念创新必须适时地转化为国家的政策创新，才能为推进社会治理提供政策保障并为国家治理现代化打下实践基础。综观我国政府的治理实践及其发展趋势，其政策创新的关键在于从社会治理的向度、视界、目标和手段等方面形成明确的价值指向。

其一，治理向度：从国家治理现代化到社会治理精细化。党的十八届三中全会明确了全面深化改革的目标是推进国家治理现代化，着力于国家层面的制度完善和优化，以及制度优势向管理效能的转化［4］，这是中央全面深化改革的宏观战略决策。社会是国家结构的微观基础，社会治理的目标是增进社会整体利益，因此，宏观的国家治理效能必然归结为微观的以增进社会整体利益为核心的社会治理，即是说，国家宏观领域的治理现代化落实到社会微观领域则表现为推进社会治理精细化，二者是相互促进的正相关关系。唯有如此，我国政府才能有效促进国家与社会的双向互动，实现国家富强向社会富裕的渗透和内化，这正是共建共治共享治理理念的制度化、具体化的体现。

其二，治理视界：从关注社会治理要素统筹化到注重社会治理活动细节化。现代社会治理理论主张各类治理主体全面参与社会项目的组织和实施，进行完善的项目规划和设计，并吸纳更多的社会资源以保证项目方案得以落实。诚然，治理主体、资源和方案的统筹安排是社会项目得以顺利开展的必要条件，但是，如果政府仅仅从要素的统筹程度来决定社会项目的实施情况，往往就会堕入只重视过程而忽视结果的误区，社会项目难以达成预期目标。细节决定成败，加强和创新社会治理，不但要关注治理要素的统筹，更要注重治理活动的细节。因此，政府要关注治理主体的素质、参与意愿、项目规划等，这些活动决定着它能否全情投入社会项目，因而可作为吸纳和遴选治理主体的先决条件；政府要关注治理资源的使用效率，不以吸纳资源的数量而以现有资源的效用作为项目实施的条件；政府不但要注重方案和规划的完善，更要注重方案和规划的执行力，注重每一个步骤要达成的预期目标和收到预期的治理效果。在统筹兼顾治理要素的基础上，关注治理活动的相关细节，这是推进社会治理的程序要求。

其三，治理目标：从强调国家秩序到激发社会活力。国家治理的目标是保证国家系统的有序和高效运行，强调的是国家各个组成部分的各就其位、各司其职，而制度是维护国家秩序的体制保证。盖伊·彼得斯认为，执政党遵从制度是缘于制度的规范性义务和目标，而这也会变成习惯或者惯例，以致有意识的承担责任和有意识的决策都被最小化了。［7］可见，制度的理性和规范性常会使国家系统的各个组成部分固守秩序的价值追求从而束缚和压抑社会领域的活力。而习近平认为，全面深化改革就是要“处理好活力和有序的关系，社会发展需要充满活力，但这种活力又必须是有序活动的。”［4］因此，在推进国家治理现代化的进程中，加强和创新社会治理的目标在于充分激发社会活力。具体而言，政府借鉴精细化管理理论，对社会治理进行精细化的解构、布局，实现治理主体的志愿参与，社会要素的充分涌流，社会福利的聚合再生，实现党政主导与社会自主的互信互动。

其四，治理手段：从推崇技术化到重视人本化。信息技术的发展助长了工具理性的泛滥，人们普遍借助高精化的工具来提高社会活动的效率，忽视了人在社会活动中的主体作用及其价值构建。这一趋向导致社会治理手段呈现高度技术化特征，强调技术手段在信息的收集和分析、主体的沟通和协调、决策的酝酿和实施过程中的效率。这些技术条件是实现社会治理的基础，但却在日益复杂的治理环境中暴露出它的局限性。因而，加强和创新社会治理还需要确立人在治理中的主体地位，推进治理手段从技术化向人本化的转变。治理手段的人本化，要求构建以人为中心的治理体制机制，充分发挥人的主体性在治理中的作用，保障并激发人的主动性、积极性和创造性在治理中的充分运用，实现人的主体价值并保障人的基本利益。治理手段的人本化是以技术化为基础的，是社会治理技术化进程中的主体化，这是推进社会治理的主体自觉。

上述四个方面说明了政府在推进社会治理的进程中，必须科学处理宏观与微观、目的与手段的关系，使抽象的治理理念与具体的实践方案有机结合，方能取得满意的社会治理绩效。

四、新时代我国社会治理的实践面向

十八大以来，党将“社会建设”作为“五位一体”总布局递次着力的重点内容，其要义是推进政府构建适应新时期群众利益要求的社会治理体制机制，以“维护最广大人民的根本利益”、“构建全民共建共享的社会治理格局”。党的十九大报告进一步提出 “打造共建共治共享的社会治理格局”，“形成有效的社会治理、良好的社会秩序”。党的这些社会治理目标厘定了新时代我国政府在推进社会治理中代表谁、领导谁、领导力等三大实践面向。

首先，政府要强化党的人民利益观，明确政府在推进社会治理中“代表谁”的问题。利益是个人发展和社会进步的动力。党和政府必须代表并满足社会成员的利益，才能形成和巩固对社会成员的影响力，实现对社会的政治控制［8］。美国学者罗斯指出，“团体行为受利益指导，当政党寻求控制一个社会集团的行为时，他所使用的是利益的语言。”［9］马克思认为，工人阶级政党的“政治权力不过是用来实现其经济利益的手段”［10］。中国共产党是以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益为执政基础和奋斗方向的，这既符合现代政党理论，也符合马克思主义政党的性质。因而党的十九大提出以“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”为目标来加强和创新社会治理，这是党代表人民利益的根本体现。因此，我国政府必须在各级领导干部中强化党的人民利益观，明确政府在推进社会治理中“代表谁”的问题。一是必须强化以人民为中心的发展思想，领导干部必须突出人民至上的价值取向，以共享发展理念推行社会政策，把增进社会整体利益作为社会治理的目的和归宿；二是必须强化社会公正理念，领导干部必须充分认识到实现社会公正才能破解当下的社会矛盾，才能激发社会活力，形成发展合力，这是推进社会治理精细化的基础；三是必须强化保障和改善民生理念，领导干部必须把“人民是否真正得到实惠，人民生活是否真正得到改善，人民权益是否真正得到保障”［11］作为检验社会治理成效的标准，切实解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题；要树立抓民生就是抓发展的理念，通过解决民生问题激发社会活力。

其次，政府要强化引领意识，明确政府在多元社会治理主体中“领导谁”的问题。党、政府、企业、社会组织和公民都是当下的社会治理主体。如何形成多元治理主体的凝聚力，构建彼此互联、互动、互补的网络化协作关系，这需要政府充分利用自己的领导地位和政治权威，适时地贯彻执行党的社会治理方针和政府的社会治理政策，形成并强化政府对社会治理主体的引领意识。这种引领意识包括：一是倡导意识，即根据党对社会治理创新的顶层设计，政府要规划社会治理目标指向和关键领域，倡导各类治理主体关注政府的治理方向并支持和配合党和政府的战略决策；二是协同意识，即政府必须动员各类治理主体共同参与社会治理，要做好各类治理主体参与的程序、任务、目标的政策规划，统筹引导各类主体有序参与社会治理；三是互补意识，即政府要充分发挥各类治理主体的资源优势，做好不同主体在资源、项目、能力、专长、优势等方面的协调和互补，使政府的政策导向与各类主体的参与意愿互补，使政府的治理目标与各类主体的社会责任互补。政府的这种引领意识清晰地厘定了政府在推进社会治理中的主导地位，这与“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制是相适应的。

最后，政府要提高社会响应能力，明确政府在主导社会治理环境中的“领导力”的问题。在经济新常态的影响下，社会治理面临从激发活力到保障有序、从合作参与到共建共治共享、从重视治理效率到侧重人文关怀等价值选择。政府必须及时准确把握社会治理环境的变迁，才能紧跟热点对症下药，收到事半功倍的治理效果。因而，加强和创新社会治理首先要求政府必须提高对社会治理环境的响应能力。意大利学者帕尼比昂科认为，“政府与其外部环境有着千丝万缕的联系，部分政府倾向于被动地适应环境，部分政府倾向于根据自身的需要去适应或改变环境，即主导环境”［12］。中国特色社会主义事业的发展历程和卓越成就已使我国政府炼就了较高的主导环境的能力。在新时期，加强和创新社会治理是政府提高国家治理能力的战略决策和主要任务，而这一目标的实现有赖于政府在主导环境的基础上，提高决策机构对社会治理环境的响应能力。这种社会响应能力具有三个特征：一是敏锐性，即政府的决策机构对社会压力有敏锐的反应能力，这需要政府的组织机构触及社会肌体的神经末梢，党的新闻舆论时刻关注社会发展的细微动向，党和政府的信息系统保持畅通无阻，从而使党和政府的决策机构能够敏锐地把握社会治理环境的变化，及时启动政府的应急治理机制；二是关键性，即政府的决策机构要有高超的决策能力，能够从纷繁复杂的社会信息中把准问题的实质和要害，从而有的放矢地破解治理问题；三是前瞻性，即政府的决策机构要主导建立完善的社会响应机制，包括群众利益表达和维护机制、社会利益分配和协调机制、社会矛盾排查和调解机制、突发事件预警和应急机制［13］，以保证政府的行动机构能够前瞻性地与其他治理主体有机联动，从而保证政府能够有序、常态、高效地推进社会治理。

结 语

新时代中国特色社会主义伟大事业为我国的社会治理提供了理论创新和实践创新的平台，政府必将在其中确立主体地位和发挥主导作用，这是中国政治发展和社会建设的特色路径，也是加强和创新社会治理的政治保证。

［1］许耀桐.习近平的国家治理现代化思想论析［J］.上海行政学院学报，2014（04）.

［2］［美］理查德·C·博克斯.公民治理［M］.孙柏瑛，译.北京：中国人民大学出版社，2013：24.

［3］袁红，孙秀民.中国共产党治国理政中的“治理”理念辨析［J］.探索，2015（03）.

［4］习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014：91-93.

［5］温德诚.政府精细化管理［M］.北京：新华出版社，2007：28.

［6］陆志孟，于立平.提升社会治理精细化水平的目标导向与路径分析［J］.领导科学，2014（5 月上）.

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［8］洪向华.政党权威［M］.北京：中国时代经济出版社，2006：87，89.

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［13］代山庆.论习近平的社会治理思想［J］.学术探索，2015（3）：69.

D63-3 文献标志码：A

1008-6323（2017）06-0014-06

1.李永忠，成都医学院教授；2.黄仕林，中国石化西南油气分公司川东北采气厂助理研究员。

2017-11-20

成都医学院社会科学基金项目（项目编号：CYS15-01）。

唐若兰