互联网金融监管的国际经验及其对我国政府的启示——以P2P网络信贷为例

文 丁方达（北京大学，北京 100871）

互联网金融监管的国际经验及其对我国政府的启示
——以P2P网络信贷为例

文 丁方达（北京大学，北京 100871）

作为互联网金融融资业务的重要模式之一，P2P网络信贷业务运行的健康程度决定着整个互联网金融行业能否正常发展，而政府在监管P2P业务时出现的问题也最具代表性，近期发生的P2P“e租宝”案也使政府对P2P行业的监管愈发受到重视。国际经验对我国联网监管的启示是：树立整体治理理念；实施常态化管理，建立健全监管制度；摆脱分段治理，整合监管主体。

互联网金融 P2P 政府监管 比较研究 经验借鉴

伴随着“互联网+”时代的到来，互联网金融正日益显现其在社会经济生活中的重要地位。为了促进互联网金融市场的健康发展，我国政府也愈发重视对互联网金融业务的监管。2014年政府工作报告首次提出要促进互联网金融健康发展，完善金融监管协调机制。中国人民银行及工信部和财政部等十部委更是于2015年7月联合发布了 《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，总体上对互联网金融行业持“鼓励创新”态度，同时也提出了“防范风险、趋利避害、健康发展”的要求；2016年8月，银监会、工信部、公安部、网信办又联合发布了 《网络信贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（以下简称《办法》），进一步明确了网络信贷的界定，以及中央与地方的总体监管构架，并对消费者行为作出了规定。《办法》被视为中央政府针对互联网金融发展的整体性政策框架，凸显了互联网金融在当前我国经济发展中的重要性以及其衍生风险问题的复杂性。

作为互联网金融的重要业务模式之一，P2P网络信贷业务运行的健康程度决定着整个互联网金融行业能否正常发展。P2P网络借贷具有交易流程简单透明、交易个体覆盖范围广、交易模式灵活高效、交易成本低以及分散借贷风险等优势，然而，一旦监管不力，这些所谓的优势便很可能被不法分子利用而对整个行业造成巨大损失。近期发生的以“e租宝案”为代表的一系列网络借贷诈骗案件造成的财产损失之高，波及范围之广，足以表明P2P监管缺失所带来的恶果。

一、我国P2P 网贷政府监管存在的问题

（一）监管法规尚未成型

1.缺乏完整的行业准入制度。目前，虽然地方性准入条例时有出现，但大多都是地方行业协会根据自身情况草拟，并不能代表整个行业的准入情况，而且缺乏细节方面的明确条款；整个P2P行业内尚未形成一个完整、权威的准入制度体系。以上海出台的 《网络借贷行业准入标准》为例。上海市网络信贷服务业企业联盟（以下简称联盟）提出了地方性的《网络借贷行业准入标准》（以下简称《标准》）及其配套制度，初步构成了可供参考的P2P准入框架。《标准》规定，“网络借贷服务机构作为中介机构，为借贷活动提供信息发布、风险评估、信用咨询、交易管理、客户服务，向借款人和出借人提供服务以获得服务费。”可见，业务范围和信息披露是P2P网络借贷准入管理的关键。但《标准》针对这两方面的规定都不尽完善。

首先，在业务范围方面，《标准》规定网络借贷服务机构 “仅限于从事金融信息服务业务，不得直接参与借贷行为”，但该项规定并未对间接参与借贷行为的金融机构是否符合《标准》进行明确限定，因而无法识别部分网络借贷服务机构间接参与借贷活动的行为。此外，“网络借贷服务机构名下的银行帐户，或其实际控制人的银行账户，不得以任何形式接收、归集客户出借资金，也无权擅自动用在第三方支付等法定机构管理的出借人资金。”但针对实际控制人的关联方控制的银行账户的限制并未在《规定》中得到体现，这也给网络借贷机构有可能操纵实际控制人，对网络借贷造成风险。其次，关于信息披露，“网络借贷服务机构须将公司的基本信息、平台运营情况、基本业务数据、平台上交易的风险指标等方面的信息上报至行业协会形成的管理联盟。如有变更，须在30天内将变更信息上报联盟。上报信息仅作为联盟内部使用，不作为对外公示使用。”虽然联盟保证行业信息披露的完整性，但是联盟自身是否具有公信力，却并未存在或设立上级机构对其进行监督，因此P2P公司商业模式或商业机密存在泄露的风险。最后，联盟自身并非立法机构，《标准》在很大程度上仍然依靠的是行业自律，这也给P2P网络借贷机构的准入留下了很大的操作空间；并且《标准》仅适用于加入联盟的机构，并未形成广泛效力，仅能作为准入制度的参考，从而导致联盟外的P2P企业在不同经营环节公开或私下采集用户信息，提供信用信息服务的同时并未得到网络借贷监管部门的批准或未备案，其合法性存疑。

2.非法集资行为难以鉴别。互联网的虚拟性以及网络信贷本身的特殊性质，为非法集资的滋生开辟了一片新沃土。我国P2P借贷市场在以网络为依托发展的同时，也会通过传单派发和现场宣讲进行宣传。为了快速抢标，投资者会选择先将资金充值到网络借贷平台上，这样P2P平台就掌握了投资者的闲置资金；而投资者选择在P2P平台上投资的一个重要原因就是P2P借贷市场的高收益。以上三点均符合构成非法集资的条件。然而，我国P2P借贷行业已确定由银监会普惠金融部来监管，这就确定了P2P借贷的合法性，因此又不能构成非法集资。由于我国P2P借贷市场缺乏监管，P2P的经营成本较低，因此一些别有用心的不法之徒很容易通过建立P2P平台以自己为借款人投放标的，借到款项后直接跑路。同时，P2P平台对借款人资格审查不严，造成有着不正当目的的借款人于借款到期之日后直接消失不见，无法追偿。

（二）监管职责不够明确

1.监管对象的身份模糊，难以识别，产生监管漏洞。由于P2P准入门槛较低，因此在缺乏明确、固定的法律规范和中央与地方部门沟通不畅的情况下，虽然《办法》界定了网贷行业的信息中介地位，一些P2P公司也不惜铤而走险，将其业务延伸至更多现行P2P网贷监管部门监管效力无法企及的领域，变相从事理财产品销售甚至高利贷业务，给P2P网络信贷市场监管带来更大难度。这种监管现状使一些P2P网络借贷业务一直游走在法律的灰色地带，导致监管部门难以识别被监管者的身份，常常无法鉴别P2P网贷公司所提供的服务是否属于现行监管法律允许的P2P网贷业务，使客户利益受损。此外，前文提到的有些P2P公司以自己为借款人来筹措资金，将自己伪装成客户，借到款项之后卷款而逃，而监管部门难以识别其身份，无法对其进行执法，甚至根本无从查找，因而形成巨大的监管漏洞，即使发现了不正当的融资行为也无从监管。

2.资金往来缺乏监控，逃避反洗钱监管。鉴于P2P网贷平台是利用互联网开展借贷活动，因此它可以被视为互联网架构下的民间借贷，其本质上属于金融中介服务机构。虽然《办法》规定了P2P网贷信息中介的性质，但信息中介的业务范畴依然偏大，并且《办法》仅仅明确了中央与地方的双负责框架，而并未强调二者之间的监管如何联系，因此P2P网络信贷行业依然处于无明确准入门槛、无明确行业量化标准、监管机构无明确分工的“三无”状态。我国的反洗钱监管体系也未将P2P网贷纳入反洗钱业务主体范畴，由于缺乏反洗钱责任和义务约束，极易被不法分子利用，成为监管漏洞下洗钱的新通道。而且，由于监管部门和P2P网贷企业都缺乏严格的客户身份审核机制，加上准入门槛低，因此不法分子可冒用、借用或租用他人身份信息，轻易地成为其参与者，一人注册多个账户，通过借款和投标双向渠道进行洗钱；同时，P2P网贷交易的匿名性、即时性、虚拟性等特点增加了洗钱风险，匿名方式增加了监测和追踪资金流向的难度，而借贷资金会在平台中滞留，为洗钱活动提供时机，最后不法分子可对借款进行拆分投标，降低被发现的可能性。以上都会使反洗钱监管陷入困境。

（三）监管机构支离破碎

1.缺乏决策核心部门。我国现行金融监管体制是以“一行三会”（指中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会）为主导，国务院其他部门配合监管，地方分支机构进行补充监管，以职能化分工为导向的金融监管体制。该体系由两部分构成：一是通过各个金融行业立法，二是各个金融行业自律性规范文件；并且对“一行三会”和地方金融监管机构的职责进行了不完全划分。此外，财政部、审计署、国资委等也负责部分金融监管。但是，针对P2P网贷平台的监管一直缺乏应有的重视：央行明确表态网贷平台不属于其监管范围；银监会虽设立普惠金融工作部主管P2P网贷，但是也仅仅明确了P2P网络信贷信息中介的性质，并未将其与其他信息中介业务区别对待；负责监管的核心部门对P2P网贷业务采取无差别监管的策略，导致平台监管决策核心部门缺失，并可能引发网贷平台道德风险。

2.碎片化的分段监管。2015年1月，银监会对监管组织架构进行了重大改革，专门设立普惠金融工作部，而P2P监管隶属该部门的监管范畴，至此，我国的P2P网络借贷初步形成了各环节分段管理的体系：银监会负责制定监管的总体方针，网监部门负责平台网络状况是否符合法律法规，各级地方金融办（局）负责具体P2P监管政策在P2P公司中落实，工商行政部门负责P2P平台的成立和运营。这种分段监管体制看上去科学合理，但带来的突出问题也十分明显：地方监管机构与中央核心监管部门存在利益协调困难而导致部门冗余、职责重叠、权责失衡、监管低效，很容易形成“要么都管，要么都不管”的局面，一旦监管失职，各部门又会忙于撇清责任，互相“踢皮球”，这样既不利于集中统一管理和加强P2P网络借贷监管部门的权威，又可能削弱政府分析和决策的能力，从而不利于政府部门整体利益的实现。

二、研究P2P监管国际经验的意义

国际上针对互联网金融的监管，主要分为以下三种趋势：分业监管与集中监管并存，行为监管与审慎监管是趋势；功能监管和机构监管共存，功能监管越来越受到重视；多管齐下强化金融消费者保护。我国对互联网金融市场的监管除了“一行三会”负责整体方案的制定，各级政府不同部门对互联网金融不同服务的监管都有不同分工。尽管这与国际上互联网金融监管的三大主要趋势并不矛盾，但是监管法规的缺失、监管职责的模糊以及机构设置的不合理导致我国现行互联网金融监管制度收效并不理想。而发达国家无论是在现行法律、部门职能还是在机构设置方面均较为成熟，监管效果显著。从前文可以看出，我国政府在P2P网贷行业监管过程中暴露出的问题最为明显，也最具代表性和普遍性，可谓是我国互联网金融监管的 “重灾区”。倘若能针对P2P网贷业务监管存在的问题，通过英、美、日等典型发达国家P2P网络借贷行业监管模式的经验分析获得对我国政府在互联网金融监管方面的有益启示，进而探索出我国互联网金融政府监管机制的完善对策，无疑将具有事半功倍的效果。

三、P2P 监管的国际经验及评价

（一）英国：政府专门机构与行业自律组织共同监管

作为世界P2P网络借贷平台的发源地，英国P2P网贷市场中各P2P网贷平台的市场目标较为明确且具有一定的差异性，因此避免了无序竞争。目前主导英国P2P网贷市场的是Zopa、Rate Setter、Funding Circle、Thin Cats、LendInvest、Madiston Lend Loan Invest、Wellesley&Co和Market Invoice 等8家P2P网贷平台。

英国对P2P行业采取的是政府设置专门机构与行业自律组织共同监管的体系。良好的金融政策环境为英国政府创造了设置专门监管职能部门的条件。在立法方面，英国政府发布了P2P行业的监管办法《关于网络众筹和通过其他方式发行不易变现证券的监管规则：对于CP13/13的反馈说明及最终规则》（PS14/4），该法案也是P2P行业监管的第一部法案。该法案确立了七项规则：最低资本审核标准、客户资金原则、平台倒闭后的接待管理安排、撤销权、信息披露制度、争端解决机制信息报告制度，不仅设立了行业的准入与退出标准，还规定了P2P公司倒闭后借贷业务的继续履行步骤并维护了消费者的知情权。在监管责任分工方面，英国政府以审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）为监管主体对P2P网贷行业中规模较大、地位较高的P2P金融机构进行专门的双重监管，由金融行为监管局监管剩下的金融机构。在政府制定监管方针、设立专门部门对P2P行业进行监管的同时，P2P行业内也主动成立了自律组织P2P金融协会，对企业自身加以约束并自行出台了法则辅助官方法案对P2P行业进行规制。

由此可见，严格的政府监管与高度的行业自律共同构成了英国P2P网贷行业的监管体系，为P2P行业的健康发展提供了重要保障。首先，《PS14/4》的颁布使得政府对P2P的监管有法可依，细化了监管指标，从基础运营成本、客户资产保障、信息披露到破产后继续履行业务事宜等方面逐条明确，从宏观上对P2P网贷企业的经营提供了规范，也理清了P2P各监管部门的权力范围，避免了政出多门。接着，金融行为监管局与审慎监管局的设立明确了监管主体，双监管主体的协同合作与明确分工有效地覆盖了所有P2P业务，不仅避免了监管空白的出现，确定了管辖权责的归属，使部门化利益在最大限度内服从于公共利益，从而极大降低了监管部门权力寻租给监管效果带来的负面影响。最后，行业自律组织协助政府监管主体制定法规并约束自身，契合了P2P行业的发展现状，节省了政府主体的调研时间，充分利用现有资源，保证了监管的灵活性和持续性，避免了互联网金融创新性带来的监管失效。

（二）美国：多部门分段职能监管

相对于英国，美国的P2P借贷业务起步较晚，市场集中度较高，分为盈利性和非盈利性平台两大类，具有代表性的是Prosper、Lending Club两家规模较大的营利性P2P平台和一家规模较大的非盈利性P2P平台Kiva。

虽然美国对P2P网贷业务进行了证券化创新，但监管依然较为严格。不同于英国，美国没有划分专门的机构对P2P网贷行业进行监管，而是以业务行为为依据实施监管。虽然联邦贸易委员会（FTC）并未发布文件明确指出其负责P2P机构的监管，但是一旦P2P企业采取了与法律相悖的“不公平或者欺骗性行为”，联邦贸易委员会就有权采取执法行动。从横向来看，根据业务行为类型适配现有的联邦金融法律和监管部门，美国P2P网贷监管体制采用多部门分头监管的形式，主要可分为证券监管、电子商务监管和消费者保护三个方面：证券监管强调市场准入和信息披露，由证券交易委员会（SEC）与州级证券监管部门主管，行业准入条件高，所有具有资质的P2P企业都必须在证券交易委员会登记；保护信息和交易安全的电子商务监管，以及保护消费者合法权益的消费者权益监管，除仍由证券交易委员会监管注册程序之外，联邦存款保险公司（FDIC）、州级金融机构部、消费者金融保护局负责P2P网贷交易过程的监控。纵向观之，美国采用联邦与州共同监管的形式对P2P网贷行业进行监管，即在遵守联邦法律的同时，P2P公司还需遵守各州的相关法律法规。

从美国对P2P的监管情况可以看出，虽然没有一个明确的监管主体主导P2P行业的监管，但是美国监管机构以业务行为为标准、多部门分段监管依然能够将P2P网贷行业治理得井井有条，实现了借款者市场与出借者市场的互补协同监管。一方面，由证券交易委员会与州级证券监管部门负责市场准入及信息披露，筛除了市场中实力弱、运行不规范的参与者，保证了出借者市场高度可信，使平台的信息向全社会开放，接受全社会的监督；另一方面，联帮存款保险公司、州级金融管理局以及消费者金融局协同监管P2P网贷的交易过程，从一定程度上稳定了借款者市场的秩序，保护了消费者权益，做到了交易过程的公开透明，让整个P2P业务的运行流程接受全社会监督。但是，这样的分段监管模式同样存在着明显弊端。首先，虽然负责市场准入及信息披露的证券交易委员会及州级证券监管部门能够在一定程度上保证平台的信息公开透明，但同时也让借款人的信息暴露在公众视野下，其信息安全无法保证。接着，由于分段监管各部门在提供公共服务的同时还需要考虑维护自身利益，各部门之间缺乏联系，从而使自身监管的权力空间更加封闭，因此多部门分段化的监管模式实际上加速了各监管部门权力壁垒的形成。此外，分化的监管模式还缩短了P2P平台自我调节的成长期，压制了整个行业的自由发展，不利于整个行业成长和创新。

（三）日本：高度集中的监管体制

日本对互联网金融行业实行高度集中的监管体制，由政府部门负责构建完善的信息安全、法律等规章体系，实施严格的监管方案。在金融自由化和实行混业监管模式的日本，P2P网络借贷业务由日本金融厅负责统一监管。日本金融厅按照P2P网贷业务的特点，针对不同性质的业务环节，由不同的职能部门（企划局、检查局和监督局）出台一系列法案进行专业监管，同时将原有法律的适用范围扩展到P2P的范围之内。例如涉及机构、融资业务注册登记则由企划局根据《贷金业法》进行监管；对非银行民间金融公司资金借贷的管理则遵循 《贷金业法》、《出资法》以及《利息限制法》等专门法案来执行；如果涉及有价证券不正当销售或者有不当附加合同义务时，则由检查局或者监督局根据 《金融商品交易法》进行专业监管。具体到业务运行的各环节，在设定准入门槛、控制交易风险等内容上，日本监管部门通过设定利息限额和借款规模防止发生过度借贷；在交易过程中，对发放高利贷、违法发布广告、无照营业等违法行为，应用“地下金融对策”的法律进行大力查处。此外，日本政府还引入大数据协助对P2P网贷的监管，鼓励技术和金融创新。

显然，日本对P2P网络信贷行业的监管模式是由政府主导的整体性监管。从行业规则的制定到P2P产品在市场中的承销，日本政府通过安排不同部门对业务流程的各个环节实施监控，并采取适当的行政干预，完成了政府监管对整个业务的全覆盖，从而有效避免了灰色地带的出现，大大降低了公共利益被部门利益蚕食的可能性。同时，监管主体的明确也划清了各监管单位的权力范围，有效保证了政府下属的各职能部门在其履职范围内对P2P网贷的监管，避免了监管越界的发生，减少了权力壁垒的形成，进而减少了部门打架或者“踢皮球”现象出现的频次，使政府的整体监管效率得到保证。除了对业务行为的全覆盖之外，有针对性地设置一系列法律法规，做到对P2P网贷的监管有法可依，使监管行为的合理性得到解释，也能够有效地明确监管重点。而在监管中引入大数据的概念，用数字化手段监管数字化服务，体现了监管部门的与时俱进，从另一个层面提升了政府的监管效率。鼓励技术和金融创新，使严格的监管过程不会打击P2P行业发展的积极性，反而能够推动P2P产品的进化，促进整个P2P产业的健康发展。

（四）评价：共性与差异

英、美、日对P2P网络信贷行业的监管模式，既有共性，也存在差异。

就三国在P2P网贷监管上的共性而言，首先，三国都是以成熟的信用评级体系为基础开展对P2P网贷行业的监管。由于英、美、日三国均为发达国家，开展金融活动的时间较长，金融机构的发展也较为完善，金融体系较为成熟，这就好比一块肥沃的土壤加上充足的阳光，无论播下什么样的种子都能顺利开花结果。因此，无论以何种形式对诸如P2P网贷的新兴行业进行监管，成熟的信用评级体系的存在都能够使该行业较快地适应监管模式，从而保证监管的有效进行。其次，三国都将P2P网络借贷的监管纳入原有的互联网监管体系中，原则上不改变原有的监管规则，严格遵守已有的各类法规。互联网技术在三国的发展程度较高使得互联网金融服务较之其他国家更早进入三国，因此，三国对互联网金融的监管已有相对较长的一段时间，相关法律法规也较为完善。P2P网贷作为互联网金融服务的一种，具有所有互联网金融产品的一些共同特性，因而既有的互联网金融监管模式及其法律法规同样能够用于指导对P2P网贷服务的监管，故三国都将P2P网贷的监管纳入已有的互联网金融监管体系中，利用已有法律法规或有针对性地对其修改来指导P2P行业的监管。最后，三国都重视立法的作用，不断根据金融创新修改或增加条款。由于互联网金融产品的创新性，P2P网贷服务的更新换代较快，要想做到已有法规对新服务的监管依然有效，就必须及时更新现行条款，因此，三国都在原有监管体系的基础上根据P2P网贷的行业创新及时补充新的法律法规，延伸和扩充现行的监管法规体系。

当然，英、美、日三国在P2P网贷监管上也存在明显差异。首先是监管主体的不同。英国的监管主体除了政府之外还有行业协会，美国则并无明确的监管主体，而日本明确以政府为监管主体对P2P实施监管。这种差异的产生与三国的基本国情以及互联网金融在三国的发展状况不无关系。英国作为P2P网贷业务的发源地，其行业发展已进入成熟期，行业结构已较为完善，行业内具有很强的自律性，加上民主理念已深入各行各业，因此P2P网贷行业无需政府高度介入进行监管，只需保留已有的政府监管部门与行业协会进行协同监管；而美国的高度信息化使得互联网金融在国内迅速发展，P2P业务也随之扩散开来，并且美国幅员辽阔，联邦制度使各州高度自治，各州立法的不尽相同也使一个统一的监管政策在各州完全贯彻颇具难度，因此，难以形成一个统一的监管主体；较之英、美，日本的互联网金融行业发展时间更短，P2P行业更是刚刚起步，因此对P2P网贷行业的监管仍然需要政府的高度参与，以维护行业秩序，保证行业的健康发展。监管主体的不同也导致了三国政府在监管中的作用大相径庭。由于P2P行业的高度自律，英国政府监管部门主要作为立法者和协作者存在于对P2P行业的监管过程中；而基于分段化的监管模式，美国的政府监管部门主要是主导对P2P服务诸如准入和资质认证等上游环节的监管，对于其他环节则主要实施监控而非实地排查；较之英、美，日本的政府监管部门则完全主导了P2P行业的监管，从立法到具体监管的执行，从服务的各个环节到不同品种的产品和服务，政府都规定了不同职能部门予以监管。而三国政府在P2P监管过程中的作用也决定了监管的集中度：美国最低，英国较高，日本最高。因此，相对于美国，日本和英国对P2P网贷行业的监管模式对我国互联网金融的政府监管更具借鉴意义。

四、国际经验对我国互联网金融政府监管的启示

（一）树立整体性治理理念，对互联网监管进行目标整合

由于政府之间、部门之间的层级关系中存在职能分工、权力分配的问题，每一个行为主体追求的监管目标也不尽相同，进而导致监管部门之间相互协作可能引发冲突，而基于整体性治理理念对各主体目标的整合或将缓解或解决这些潜在的矛盾。

首先，互联网金融监管的总体目标的制定，是各监管主体在整体性治理框架下开展充分沟通、交流与协调，在充分认识对方目标的基础上，从多种可接受目标中筛选出的最优目标。在目标一致的同时，互联网金融业务过程中各环节监管主体还需要实现追求目标的手段上的一致，才能有效配置行政执法资源，并通过综合执法有效提供一个全过程的监管。此外，目标与手段的一致，还需要一种长效机制并通过制度程序来得以保持，这要求监管互联网金融市场的各监管主体在制度上创新，将对互联网金融的监管协调机制看作一种制度，满足达成协作的条件，保持与组织外部环境紧密相关，充分考虑手段实施的可行性来制定监管目标，以此来保证协作机制的有效性。

（二）实施常态化监管，设立健全的制度监管

1.严格准入退出制度，提高我国互联网金融行业的进入门槛。针对我国目前互联网金融行业门槛过低、形同虚设的问题，监管部门应在注册资本、发起人资质、组织结构、内控制度、技术条件等方面，对互联网金融的不同业务有针对性地设立行业准入标准。同时，对互联网金融产品制定可靠的分类标准进行分类管理，以对不同业务的开展加以限制和许可。除了对资本充足率、流动性等常规指标加以规定之外，监管部门还需要对平台的安全性、电子记录的准确性和数据的完整性进行全面评估。若政府部门统一出台一些细则尚有困难，可由监管机构敦促互联网金融行业协会牵头对有关标准进行统一。此外，由于互联网金融业务的特殊性，其市场退出机制与借贷双方的利益甚至金融市场的秩序都联系紧密，因此完善互联网金融的市场退出机制也是制度监管不可或缺的组成部分。首先要明确市场退出机制的处置原则，应有监管部门对互联网金融服务平台的运行进行监管，并根据不同实际情况采取不同的处置措施；同时要保护投资人的利益，设立风险准备金，以保障平台倒闭后，未到期的借贷项目仍然能够得到妥善保管，直至双方结清款项为止。

2.完善信息披露制度，建立综合性投资者保护机制。互联网金融监管机构有义务对提供互联网金融业务的金融机构和平台进行实时监管，包括对业务具体经营情况与交易流程进行不定期审查，以此对互联网金融服务平台做出强制的信息披露和风险提示要求。美、英等发达国家在风险提示方面较为有效的做法可以为我国互联网金融业务的风险识别制度设计提供借鉴：可对互联网金融服务平台的风险提示划分等级，用来监督核实其风险提示的真实性和披露程度，对未依照相关标准做出提示的给予警告、处罚。此外，监管部门可与权威评估机构合作，定期公布信用评级报告，实时监督互联网金融机构的信用状况；对互联网金融业务的从业人员，可要求其进行工作绩效、行为和信用评估，要求信贷业务提供者公开信息，使投资者能够充分了解各平台的资质，各取所需，避免“不合理信用交易”。此外，投资者保护是互联网金融监管的重要部分，投资者对互联网金融业务相关信息缺失，风险识别能力和风险承受能力较低。监管部门在通过各种渠道普及互联网金融知识的同时，应设立专门的互联网金融纠纷调节部门，维护投资者的合法权益；制定互联网金融服务中有关投资者个人信息保护的相关法规，对泄露、窃取信息的行为给予惩罚；监管机构还应该与银行、保险等机构进行合作，对互联网金融业务中投资者的资金进行保险托管，保证投资者的资金安全，降低非法集资携款跑路的概率，减少投资者因此而受到的损失。

3.适应互联网金融的新形态，进行动态持续监管。由于互联网金融服务的金融创新性，其形态会随着行业的发展不断变化，因此也给互联网金融的监管增加了难度；而动态监管要求监管当局对互联网金融企业相关运营指标进行持续不断的监督，这正是对互联网金融机构特别是规模较大的企业所需要的监管方式，从而大大降低发生大规模违约风险的可能性。动态监管强调的是灵活性和持续性，因而定期评估互联网金融行业的发展状态，定位其影响和风险水平是动态监管的基础性工作。在对互联网金融机构进行评估的基础上，对风险性高、影响力大的行业标杆性互联网金融机构进行有针对性的动态监管，对其他相对风险较小的互联网金融企业，则采取信息披露、不定期抽查等方式进行监管。动态监管不仅要求针对互联网金融行业环境的变化做出监管程度大小的调整，监管方式和内容也应随着互联网金融行业的发展做出适应性调整和补充，比如，以补充规定的形式定期更新各监管主体的责任分工，将新产生的互联网金融业务置于既有的监管框架下，以维护监管的完整性。由于涉及到大量人力物力，对于互联网金融市场的动态监管迫切需要各部门的密切合作，而这正能够促进各部门配合协作，在监管的过程中逐步形成默契，提高监管效率。

（三）摆脱分段治理，整合监管主体

1.设立专门的监管部门，明确监管主体。2015 年7月发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》从具体的业务品种对监管责任进行了划分，将互联网金融业务划归银监会主管，并且最新出台的《网络信贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》规定了P2P网贷业务的业务性质、监管主体、消费者行为，但有关互联网金融各业务具体的确定性规则始终未能成文出台。由于互联网金融具有分散化、业务品种多样的特点，统一的监管策略并不一定适用于所有的互联网金融产品，因此，在原有的中央银监会普惠金融工作部与相关部委主理并与地方金融办配合落实监管的架构基础上，可在中央与地方层面分别设立互联网金融工作办公室，以确保互联网金融监管拥有明确的监管主体，避免监管责任不明以及监管缺失的问题。此外，应给予地方金融办适当的管辖权，在形成互联网金融行业全国性统一立法的基础上允许各地方金融监管主体基于当地经济发展状况调整互联网金融行业管理政策，优化区域金融结构；而且，中国人民银行及其分支机构、工商行政管理部门、工信部等各环节分管部门也应当在互联网金融服务各环节内履行监管职责。同时，应该在既有监管分工的基础上整合互联网金融服务的运营模式，对于界定模糊、监管责任不清的互联网金融产品和机构，可分配给专门的核心监管机构，避免问题爆发时推卸责任。

2.充分利用互联网平台，加强数字化协同。“没有高度发展的电子化政府，就无法跨越政府的层级鸿沟，也无法将数量庞大的行政机构和单位用电脑连接起来，以便向民众提供整合性的服务”。［1］中央与地方监管部门的信息沟通不畅及分权的监管形式所产生的各种沟通困难，使建立信息公开、实时沟通、即时反应、联动管理的互联网金融监管信息网络来整合互联网金融监管信息，克服部门内部利益和组织壁垒，对于整个互联网金融政府监管体系来说十分必要。首先，有必要建立一个政府门户网站，得以让政府、组织和监管部门共享互联网金融市场的重要信息，以便做出综合性反应；其次，每一个申请加入网络的监管单位都需要获得进网许可，以保证共享的所有信息不会被泄露，有利于维护网内信息安全和信息整合；最后，互联网金融行业信息的自由流动、信息共享可通过电子公告牌、邮件和视频等多种途径在监管部门网络内实现。

［1］彭锦鹏.全观型治理：理论与制度化策略［J］.政治科学论丛（台湾），2005（23）.

责任编辑：陈 琳

F490.2

A

1008-6323（2017）01-0009-08

丁方达，北京大学政府管理学院硕士研究生。

2016-11-20

国家社会科学基金重点项目（项目编号：11AZZ004）。