论PPP模式对化解地方政府债务风险的必要性

张 旭

随着我国城镇化的快速发展，政府对公共产品和公共服务的供给质量和效率需要不断提高，投入的资金不断加大，而财政收入相对滞后，导致地方政府债务不断膨胀。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、财政部发展改革委等部门《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等系列文件的发布，使对加强地方政府债务规模实行限额管控成为必然。

一、当前地方政府债务风险情况

1994年分税制改革后，中央大大压缩了地方的税收分成，但土地收益划给了地方政府，债务大部分由地方承担。改革开放后，中国经济经历快速发展时期，地方政府政绩竞赛现象非常明显，只有能融到资金，地方政府才有进一步发展的空间。地方政府债务呈现快速增长趋势，举债额度越来越大，举债途径越来越广，举债方式越来越多，国内金融机构的资金大量流向地方政府投融资平台公司，实体经济却因资金短缺陷入发展后劲不足境地，一些“经济大省”同时也成了“债务大省”。2015年年底，江苏省地方政府负有偿还责任的债务高达1.0954万亿元，成为第一个破万亿的省份，山东、浙江、广东、辽宁、贵州5省的债务水平也都已超过8000亿元。截至2016年年底，我国地方政府债务总规模在16.9万亿元－21.3万亿元，政府负债率为37.8%－43.1%。

虽然当前地方政府债务率未触破国际警戒红线和地方政府的警戒红线，但在实际运行过程中存在着巨大的财务风险，一旦条件恶化，地方政府债务风险将引发金融风险乃至系统性风险。因此，投融资平台债务风险必须健全完善的债务控制机制，以地方财力作为约束条件，严控债务的规模和速度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让PPP模式成为拉动基建投资的主要力量。

二、PPP是社会资本参与公共管理的有效方式

所谓PPP模式，就是政府在公共服务领域采取竞争性方式，选择具有投资、运营管理能力的社会资本，并与其按照平等协商的原则订立合同，明确双方的责任、权利、利益关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

合作关系、利益共享、风险共担是PPP模式的关键特征。新一轮PPP模式，提出了针对存量债务化解以及增量债务预防这两种路径选择。对于推广的新一轮PPP模式而言，要把重点工作放在梳理PPP精品项目库、建立健全完整法律体系、创造良好的运作环境这3个方面。完备的PPP模式有利于引导和鼓励社会资本，形成稳定的资金资源，既能盘活地方政府的资金链，也能为社会资本开拓一种新的投资渠道，让社会资本有更多机会参与到社会公共产品、公共服务的供给管理中来，实现地方政府、社会资本、社会效益的三方共赢。

三、PPP是化解地方政府债务风险的途径

目前，地方政府只把PPP当做融资手段，这是一种片面的认识。PPP不仅是市场化、社会化公共产品和公共服务的供给管理模式，还是社会经济创新发展的“新动力”。就地方政府而言，特别是财力较弱的地区，采用PPP模式是实现“弯道超越的新途径”。

就社会资本而言，PPP模式就是专业事情由专业机构来做。若我们把PPP仅看成一种融资手段，就会导致政府只关心融资的结果，即只考虑融到资就行，却忽视了招标程序公开透明规范的要求、所合作的社会资本的业绩声誉和资质水平、可供选择的合作市场的竞争程度、合作方提供物有所值公共服务的能力等等，而这些恰恰是影响PPP模式运行成功与否的关键所在。同时，如果地方政府仅把PPP模式当成融资手段，也有可能出现当经济状况好转、财政资金充盈、不再需要社会资本来提供公共服务时，地方政府与社会资本不再合作的情况。所以，PPP在本质上就是一种政府采购。

PPP模式有其现实性、法律性和必要性。财政部已出台政策，将对符合条件的地方融资平台公司存量债务项目转型为PPP项目的给予财政奖励，鼓励融资平台存量项目规范转型为PPP项目。民生证券战略总监李茂年表示：“通过股权转让和增资的方式，建立PPP模式的项目，为混合所有制改革提供了范本，我认为对于融资平台转型有很大的借鉴意义。”

四、PPP应逐步实现市场化运作

“43号文”与“50号文”核心是让平台公司不要给地方政府造成太多的债务压力，既要求平台转型，也要求PPP实现市场化运作。

平台转型，理论上要先由政府把一些能够实实在在运营的公司或项目给平台公司。现在好的PPP项目如热力公司、污水处理、城市交通等通常给了社会资本，地方政府投融资平台在市场化转型中不占优势。再加上现行要求下政府不允许在PPP项目融资中占大股份，在实际运营过程中平台公司转型面临压力，因为优质项目都已给了社会资本，所以地方政府在推进PPP和投融资平台转型时需衡量两者之间的利弊，实现资源利用最大化。这就需要PPP模式由政府主导逐步转向市场化运作，不断加大融资平台的经营性和准公益性项目的运作比例。