县域国有企业改革发展研究

刘博雨

一、前言

国有企业是伴随着新中国成立从小到大、从弱到强逐步发展起来的，在计划经济时期充分发挥了社会主义的体制机制优势，在带动工业发展、壮大地方经济、保障群众就业等方面发挥出重要的支撑作用。特别是对县域而言，几个国有企业就支撑起了县域经济的半壁江山，一直是引领地方经济发展的龙头。改革开放后，随着市场经济体制逐步建立，县办、镇办、村办工业迅速兴起，国有企业内部管理不够规范、适应市场不灵活的弊端逐步显现出来，县域有些国有企业受规模不大、技术不强、体制机制僵化、民营经济冲击等多方面因素影响，经济效益持续下滑，不少企业陷入破产倒闭、员工下岗的不良境地，既造成国有资产损失，也引发了社会不稳定因素，改革势在必行。

二、县域国有企业改革历程简要回顾

从解决低产资产“包袱”开始，各地纷纷开启公有制与市场经济有机结合的探索求变之路，包括后来的改革调整利益分配制度，再到与市场全面接轨、建立现代企业经营管理制度，县一级围绕经营、管理、市场、体制机制等领域，进行了一系列制度改革和创新，一步步拉开国企现代化改革的帷幕，县域国有企业步入规范、有序、健康发展的快车道。从1978年改革开放开始，伴随着国家政策的调整，截止到目前，县域国企改革大体经历了4个阶段。

（一）分配改革阶段（1979年－1990年前后）

这一阶段，企业经历“六五”“七五”两个五年计划，国有企业的规模实力得到较为长足的发展，是支撑县域经济发展的主力军。随着企业收入的增长，矛盾越来越集中体现在收益分配不均上。一直以来，县域国有企业的娘家就是县政府，普遍实行的是企业与政府利润分成制度，企业有了利润以后，按政府与企业协商的比例留给企业一部分，但由于政府要完成财政任务，分配给企业的比例很少，难以调动企业的发展积极性。针对这一问题，有的地方虽然探索了基数分成和增长分成相结合的分配制度，较原来的协商分成具有一定的先进性，但由于基数不同，基础也不一样，干得越多就上缴的越多，出现“鞭打快牛”现象，也抑制了企业的发展积极性。

针对分成制度存在的诸多弊端，到了80年代中后期，按照国家部署要求，县域层面主要着手进行了两项改革。

1.“利改税”制度

1984年左右开始实行“利改税”制度，主要是将企业上缴利润改为依法缴纳所得税，原则是利多多留、利少少留、无利不留，以体现平等竞争。但这个时期的县域财政任务依然很重，税率就比较高，而且税后利润也不能全部留给企业，还要另缴一定比例的调节税，结果是企业所得增加也不多。虽然这一制度的改革本质上并没有给企业降低多少负担，但“利改税”本身就代表着制度的进步，为后期进一步推进的企业税制改革奠定了良好基础。

2.利润承包经营制度

即通过政府与企业协商，核定一个企业必须上缴的利润数字，超过部分可以全部留给企业，遵循的基本原则是“包死基数、保证上缴、超收多留、歉收自补”。但在实际操作中，核定的上缴任务多数企业难以完成，超收的企业确实多留了，但亏损第二的企业却没有得到补助，客观上加剧了国有企业收入“两极分化”。另外，这项制度的设计还存在漏洞：不少企业为了多创利润、多留利，要么把资金用于一些短期投资和经营行为，限制了主业的扩大再发展，也埋下了金融风险隐患；要么触碰做假账、少提或不提折旧等灰色地带，反而又形成了盈收表象下的“潜亏”，在部门监管的不知不觉中给企业发展造成了损害。

总的看，这些分配制度的改革都是政府主导推进的，出发点也是为了维护政府利益的最大化，国有企业实际上属于“弱势群体”。不得不说，这种在“家长”管束下的国有企业收益分配制，注定了无法从根本上打破固化的利益格局，在不改革产权的前提下，单纯以分配改革激发活力、调动积极性，相对国企改革的系统性、复杂性来说，切入点和劲道稍显不足。

（二）产权改革阶段（1990年－2000年左右）

这一时期，县域在经历国有企业分配制度改革的诸多摸索之后，已经充分认识到，国有企业活力不足的根本原因，并非政府与企业之间的利益分配问题，而是企业的产权属性、经营机制、管理体制不合理。换句话说，就是政府对企业行政干预过多，管得过严过死，弱化了企业的市场经济主体地位。在这一体制模式下，企业发展受市场冲击过大，运作效率、经济效益跟不上形势变化，也严重拖累了县域财政经济。

这轮改革最早发端于上世纪80年代，起步是部分县域的试点探索，真正全面推开是在1990年以后。1991年，国家颁布《全面所有制工业企业转换经营机制条例》，重点解决的是，政府对企业管得过多、统得过死的问题，赋予企业更多的自主经营权。1993年11月，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出深化企业改革必须解决深层次矛盾，着力进行企业制度创新，建立现代企业制度是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向。1997年9月召开的党的十五大又明确指出，建立现代企业制度是国有企业改革的方向，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份制合作、出售等形式，加快放开搞活国有小型企业步伐，这为县域国有企业推进产权制度改革注入了强心剂。

这轮国企改革的重点是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，通过政府社会管理职能与资产所有者职能分享、终极所有权与法人财产权分开，政府退出全部或部分股份，由企业经营者买断或参股经营，释放出企业新的发展活力。在这一过程中，县级政府普遍成立国（公）有资产管理办公室或委员会，统筹管理政府所拥有的企业股份。以山东省试点较早的诸城市为例，1992年该市国有企业亏损率高达2/3以上，巨大的债务成为地方政府的沉重负担，被迫开始了大面积的改制出售，将272家国有企业全部卖掉。此举引起全国关注和“国有资产流失”的大讨论。为此，1996年，朱镕基总理专门委派中央调查团到诸城进行了实地调查，最终给出的结论是：“诸城的改革，方向正确，措施有力，效果显著，群众满意。”这一结论给诸城国企改革吃了定心丸，同时也为国家资源配置提供了新思路。特别是1998年－2000年，中央实施国有企业改革脱困3年攻坚，通过债转股、技改贴息、政策性关闭破产等政策措施，减轻企业负担，推动企业技术进步和产业升级，一大批企业竞争力明显提高，同时一批长期亏损、扭亏无望的特困企业退出了市场，为国有企业快速健康发展打下了良好基础。

从此以后，各级的思想迅速统一，推进国企产权制度改革成为普遍共识，全国各地特别是县域，打破固化的体制机制束缚，全面启动实施以产权制度改革为重点的国有企业改制工作，有效扭转了企业产权结构单一、企业“官办”的不利局面，促进了县域经济的改革发展，带动形成了多种经济成分并存的社会主义市场经济新局面。

（三）规范发展阶段（2000年－2010年前后）

这个阶段可以归纳为，以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展阶段，主要以党的十六大为开端。这个时期的背景是，国有企业大面积进入市场和对外开放持续扩大，企业发展的外部环境发生重大变化，市场竞争日趋激烈，企业分化日趋明显，对国有企业改革发展特别是规范发展提出了新的要求。2002年11月，党的十六大提出，继续调整国有经济布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务；中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合；中央政府和省、地市两级地方政府设立国有资产监管机构。此后，建立符合市场经济要求的新的国有资产管理体制的改革全面启动。2003年10月，十六届三中全会进一步提出：“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是构建现代企业制度的重要基础。”这些顶层设计，系统构建国有资产管理体制改革的推进路径，进一步推动了国企改革向纵深发展。

据了解，截至2007年，以《企业国有资产监督管理条例》为基础，国家先后发布业绩考核、产权管理、规范改制、清产核资等多个规章和规范性文件，对涉及国有资产监管的200多件法律法规和文件进行了梳理，形成了完善的制度框架体系。在国家政策强有力的引导和规范下，各省、市、县基本都组建了国资监管机构，而且从中央到地方还开展了年度经营业绩及任期经营业绩考核，并配套开展清产核资、企业负责人薪酬规范、监事会设立、财务监督、经营预算等工作，国有企业公司制股份制改革取得明显进展，现代企业制度趋于健全，从体制上规范了公司治理，促进了企业经营机制转换，提高了国有企业市场化、国际化运作水平，越来越多的国有企业步入了规范、良性发展轨道。

（四）稳步推进阶段（2012年至今）

这一阶段，主要从党的十八届三中全会开始。进入经济发展新常态，国有企业“盈利性使命”与“公共政策性使命”的诉求冲突日趋显现：一方面，国有企业要追求盈利性来保证自己不断发展壮大，实现主导地位；另一方面，国有企业要弥补市场缺陷，服务公共目标，可能会牺牲盈利。这就使国有企业陷入两难，不赚钱无法完成国有资产保值增值、壮大国有经济的目标，赚了钱又被指责损害市场公平和效率。十八届三中全会明确提出，必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力；要积极发展混合所有制经济，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。2015年7月，习近平总书记在吉林省长春市考察长客股份、长春一东两个国有企业时反复强调：“国有企业是国民经济发展的中坚力量，对国有企业要有制度自信。”时隔一个月，2015年8月，中央印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，从分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济等方面，提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。

在这个背景和导向下，各地结合自身实际，各有侧重地布局新一轮国企改革工作。以山东省为例，2015年12月启动58户国有企业的混改试点。实施过程中，国资委只备案不审批，放手以企业为主研究方案，注重优先引进战略投资者，对中小股东既注重保障权益又注重发挥作用，树立混改试点标杆以点带面，并明确了员工持股原则，配套了健全的容错和创新奖励制度，使得山东推进混改工作走在全国前列。2017年9月12日，58户试点企业之一的山东交运率先完成混改，改革后山东国惠（国资委作为出资人的投资公司）持股37%，保持相对控股权；多家战略投资者持股33%，员工持股30%，实现国有资本和社会资本的融合发展，打造了鲁版国企混改的样板。刚刚闭幕的十九大又明确提出：“要完善各类国有资产管理体制，改革国资授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值……深化国企改革，发展混合所有制经济。”可以预见的是，后续势必有更多的国企改革配套政策出台，必将为正在推进中的县域国企改革带来重大利好，注入更强劲的动力。

三、目前县域国有企业的分类及管理形式

国有企业功能界定与分类是新形势下深化国有企业改革的重要内容，是因企施策推进改革的基本前提，对推动完善国有企业法人治理结构、优化国有资本布局、加强国有资产监管都具有重要作用。早在2015年9月，中央出台《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出要划分国有企业不同类别，将国有企业分为商业类和公益类，通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。同年12月，国资委等三部门出台《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，对商业类、公益类国有企业进行了明确界定。商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可由政府调控。

从产权主体的角度，国有企业又可以简单分为3类。

（一）国有独资公司

由政府全额出资，受公司法规范。这类企业以社会公共目标为主，经济目标居次，一般是典型的自然垄断企业和资源类企业，如铁路、自来水、天然气、电力、机场等。从经济学角度，这类企业的产品或服务应该按边际成本或平均成本定价，以此来实现社会福利的最大化。

（二）国有控股公司

由政府出资控股，受公司法规范。这类企业兼具社会公共目标和经济目标，以经济目标支撑社会公共目标，一般主要为准自然垄断企业和国民经济发展的支柱产业，如电子、汽车、医药、机场等。但这类企业不直接提供公共服务，而是通过向财政上缴股息和红利，间接提供公共服务。如果由于特殊环境，这类企业不得不履行一些公共职能，则由此造成的损失由财政给予补偿。

（三）国有参股公司

严格来说称之为“国家参股公司”或“政府参股公司”，不是国有企业，政府只是普通参股者，受到公司法规范。这类企业与一般竞争性企业无差异，没有强制性社会公共目标，经济目标居主导。对于这类企业，政府参股只是为了壮大国有经济的实力，除此之外政府对这类企业没有任何其他附加的义务。

四、县域国有企业发展问题分析

改革开放以来，国有企业进行了系列改革，取得了举世瞩目的成绩，产业行业结构不断优化，综合竞争力不断增强，国有经济的控制力和影响力持续增加。但和其他所有制形式的企业相比，国有企业在组织机构、经营管理、薪酬体制等方面依然存在诸多不足，给企业后续发展埋下隐患。

（一）理念落后，企业经营能力不足

由于体制原因，国有企业思想包袱往往比较沉重，无论是管理模式还是市场观念，与民营企业、外资企业相比都存在不小差距。企业内部管理松弛，制度不健全，非生产性开支比例较大，在市场开拓上不够积极，缺乏创新动力，更多的是凭借行政优势和垄断地位支撑企业发展，难以适应日益激烈的市场竞争环境。

（二）业务单一，盈利增长点匮乏

这一问题在热电、燃气、公交等公益服务类国有企业中表现尤为突出。此类国有企业一方面主营业务单一，盈利能力受限，另一方面涉及民生问题，价格不能随着企业运行成本的变动而增加。以北方地区的热电公司为例，每年供热期只有5个月，供热结束后闲置大量人力、设备资源，增加了企业成本，也间接增加了地方财政的经济负担。再以部分中小城市公交公司为例，在城乡公交一体化的进程中，受困于运营线路的延伸、车辆数量和班次的增加，运营成本越来越大，而乘车人数又得不到充分保障，局限于票款营收的公交公司基本长期处于亏损状态。

（三）权责模糊，管理结构存在缺陷

主要表现在法人治理结构体系不完善。法人治理结构是现代化企业科学规范制度的核心，在这方面建设上，国有企业尤其是以公益类为主体的县域国有企业远远滞后。国有企业现代化管理结构分为相对独立的3个层次：国资管理部门行使股东权利，董事会执行股东决议，监事会监督执行情况。当下县域国有企业往往只有企业经理层面进行管理，缺失董事会和监事会，管理层就是决策层，对一些关键投融资、企业担保、大额资金使用等重大事项的决策缺乏可行性研究，难免会出现“家长制”“一言堂”等现象，内控制度流于形式。比如在一些国有企业的大宗物资招标采购中，绕开社会公开招标，以内部邀请的方式召集物资供应商报价投标现象十分常见，往往导致过度投资或消费，影响国有资产运作效率，甚至在一定程度上为腐败现象提供了温床。

（四）易受干预，摆脱不了“国有”帽子

对于大多数国有企业来说，目前在企业运转上已经实现了自我管理，成为相对独立的市场主体，但在企业董事长以及部分高管职位的选人用人上依然受地方政府左右，有的甚至直接由地方政府任命，政府仍然或多或少掌握企业的实际控制权，企业经营普遍受到行政干预、行政命令影响，政府与国有企业之间没有真正摆脱行政隶属关系。这种“政企不分”“政资不分”的关系，不仅影响企业业务的正常开展，降低企业效率，更有可能贻误投资机遇，造成企业损失。比如在承接市政建设工程方面，由于一些地方政府对节约成本的要求很高，很多项目建设回报率极低，并且工程押款现象普遍，但企业又不得不听从政府安排承接项目建设，造成企业亏损。

（五）薪酬固化，缺乏合理的激励机制

薪酬管理是企业人力资源的一种战略性投资。对这一重要属性，当前很多县域国有企业都没有充分认识，薪酬是企业运作成本的观念根深蒂固，在薪酬结构上过多注重搞内部均衡、搞平均主义，照顾员工的整体利益，相对于民营企业和外资企业，一些掌握核心技术的关键岗位，薪酬标准普遍低于相应岗位的市场平均水平，缺乏外部竞争力，在民营企业高薪聘请、猎头公司挖人的情况下，人才流失不可避免。而且，国有企业职工增长工资的主要途径只有职位晋级，而级别的高低往往靠工龄、学历、职称等要素来衡量，与职工对企业的贡献联系不密切，普通职工晋升机会不大，消极懒散的工作情绪普遍存在，人浮于事，工作积极性调动不起来。另外，很多企业在国有企业负责人履职待遇、业务支出等方面并没有明确具体制度，大多根据财务相关规定和企业自身特点对职务消费作出规定，缺乏合法性、合规性依据。

五、县域国有企业发展对策

（一）完善内部治理结构，加快建立现代企业制度

现代化的企业管理结构是企业生存发展之基础，也是企业可持续发展之保障，更是国有企业改革之关键。2015年9月，在国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中，明确提出要通过深化国有企业混合所有制改革，推动完善现代企业制度，健全企业法人治理结构，提高国有资本配置和运行效率，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。2017年5月，国务院办公厅又出台了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，要求年底前国有企业公司制改革基本完成。

对县域国有企业来说，要遵循市场经济规律和企业发展规律，围绕规范决策机制和完善制衡机制，以地方国资局为国企政策指引，以董事会为公司决策平台，强化独立董事、监事会和内外部审计等外部监督制衡，在股东、董事会、经理层等多个维度形成有效制衡的法人治理结构，建立现代企业制度。这既是提升县域国有企业决策能力和水平，也是实现持续健康快速发展的重要保障。在具体操作中，一方面要加强监督指导，严格落实责任，对于董事会和监事会的建立，按照相关法律法规和政策文件要求，通过委派、选举、派驻的方式，完善企业管理制度；另一方面，国有企业要明确自身定位和现代制度意义，按照主管部门要求，切实配合做好建立董事会、监事会的相关工作，明确股东会、董事会、监事会的工作结构和职责，充分发挥“三会一层”在国有企业管理中的重要作用。

（二）优化拓宽业务范围，探索创新盈利点

县域国有企业涉及的行业往往具有基础性、公益性特点，经营宗旨在于服务，但决不能打着公益的旗号，等着、靠着向上级财政部门要补贴来维持企业的正常经营运转，而应加大扶持力度，引导公益性国有企业发挥其在行业竞争中的规模优势、资本优势，大胆经营，不断探索创新发展企业盈利性业务，通过多种经营、多向发展，形成经济效益上的互补，既保障民生职能，又提高国有企业的抗风险能力、发展能力、竞争能力，推动企业做大做好做强。比如公交等公益性国有企业，可以考虑在主营客运服务的基础上，通过内部整合、收购、资产剥离等手段，对经营业务进行重新组合构建，配套发展出租、驾校、汽修等第二产业，走集团化发展路子，逐步提高获取利润的能力。在这方面，杭州公交集团就通过出租汽车、旅游客运、汽配及燃料销售、广告发布、公共自行车开发服务等多元化经营，不断壮大自身实力，目前已拥有10多家分（子）公司、控股公司、参股公司，总资产达60多亿元。

（三）深化用人制度改革，提升企业管理水平

通过建立职业经理人聘任制度，推动国企经理人的职业化、专业化和国际化。从国外经验来看，国企选聘职业经理人的视野非常宽广，比如新加坡就面向全球招聘国企职业经理人，吸纳来自马来西亚、印度、中国等不同国家的精英人才。县域国有企业应根据企业的类别和层次，建立健全企业各类管理人员公开招聘、竞争上岗等制度，以选任制、委任制、聘任制相结合的方式，拓宽选人用人的视野和渠道。通过内部培养和外部引进相结合，强化国有企业专业技术性人才建设，利用职业经理人专业化的管理知识和技能，规避由债务管理、融资管理等专业技术性较强的特殊岗位带来的经济风险，积极主动适应经济发展需要，为企业发展打下坚实的人才基础。

（四）建立适应经济发展的薪酬制度，激发企业员工活力

人力资本作为一种资源，其价值的体现直接反映在薪酬上。要改变县域国有企业人力资本价格与价值背离的现状，吸引人才、留住人才、有效利用人才，就必须减弱平均主义对企业的影响，建立既有激励又有约束、既讲效率又讲公平、既符合企业一般发展规律又体现国有企业特点的分配机制。

对国有企业负责人，加大力度推广“基本年薪+绩效年薪+任期激励”的薪酬模式，实行与企业经营相挂钩的差异化薪酬分配，避免一刀切的固定年薪。通过薪酬的弹性发挥激励作用，同时配套建立与激励机制相对应的约束机制，比如延期支付、追索扣回、责任审计等方式，进行逆向管理。

对中层及相关技术人员，不少地区已经开始探索股权分配机制，可以此为基础，进一步完善相关薪酬制度，建立长效激励机制。通过送股分红、增资扩股、出资新设等方式鼓励员工持股，让科研人员、管理人员和业务骨干等群体由企业雇员向企业股东转变，自身利益与企业利益直接挂钩，以身份的质变带动工作上的热情，间接提升企业整体效益。同时，也有利于提高员工的主人翁意识，保持核心员工的忠诚度，防止人才流失。

对普通员工，一方面要加强绩效考核，建立完整的考核机制，配齐基本指标、个性化指标、限制性指标，发挥考核分配的导向作用，“业绩升薪酬升，业绩降薪酬降”，打破“混水摸鱼”“在岗拿钱”的状态。另一方面要放宽薪酬依据范围，不应局限于职称、工龄等因素，应将重心向职工的实际工作情况转变，比如工作能力、贡献大小、考勤等综合因素，结合绩效考核制定多样化的薪酬分配制度。

①国务院国资委党委：《坚定不移做强做优做大国有企业——党的十八大以来国有企业改革发展的理论与实践》[J]，《求是》，2017年第12期

②肖玉良 邵中义 张凤江：《关于县属企业改革与发展的思考》[J]，《领导之友》，2000年第2期

③高尚全：《从诸城看国企改革》[J]，《中国经贸导刊》，2016年第36期

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[11]孙丽丽 骆璋：《国有企业薪酬管理存在的问题及应对措施研究》[J]，《决策与信息旬刊》，2012年第5期

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