十九大报告国企改革八大热点解读

李 锦

引言

改革开放近40年来，国有企业改革始终是经济体制改革的中心环节和主要任务。党的十八大以来，如何进一步推动国有企业改革发展、国有企业改革向何处去，社会各界都高度关心和重视。党的十九大报告，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对国企改革发展的高度重视。十九大报告关于国有企业改革有两大段，第一段讲制度，第二段讲体制内容，这是治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分，为我们深入推进国企国资改革发展各项工作指明了方向，提供了根本遵循。

十八大报告与十九大报告的比较

我们先回顾一下党的十八大报告是怎样论述的。“强调要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。”这里，把制度与体制放在一起说了。

再看党的十九大报告是怎样论述的。有两段——

1.“必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，不断壮大我国经济实力和综合国力。”

2.“加快完善社会主义市场经济体制。经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。”

党的十九大报告，对于国企改革，内容多了，站位更高，表达更充分、更厚重，集中前5年探索的成果与智慧，站在新的历史时空上，总揽全局，指引方向，是国有企业改革的行动纲领，新意迭出，重点突出。

热点一：连续四次坚持“两个毫不动摇”

十九大报告：“必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。”

在十九大报告之前，十六大报告、十七大报告、十八大报告以及出台的重大经济文件和国务院重大决策，都有坚持“两个毫不动摇”的表述。党的十九大报告之所以强调“两个毫不动摇”，首先是考虑到我国现有的生产力发展水平。我国正处在社会主义初级阶段。由于生产力水平不高，非公有制经济对国民经济的发展还具有积极作用，我国在所有制结构方面只能实行公有制为主体、多种经济共同发展的格局。在一个存在多种矛盾的事物中，必然有一个主要矛盾，它规定、制约着其他矛盾的存在和发展。事物的性质就是由主要矛盾决定的。我国之所以是社会主义社会，从经济上说，就是因为公有制占主体地位。一旦公有制丧失了主体地位，社会的性质就会发生根本的变化。哪种所有制是主体，是决定社会性质的原则问题，不能含糊。坚持和增强公有制的主体地位，是我国社会保持社会主义性质的关键。而国有经济为主导，国有经济保持强大的控制力和影响力，是公有制为主体的决定性标志。这是我们必须坚持搞好国有经济的根本原因。我们必须承认的客观现实是，公有制经济必须占主体地位，国有经济必须发挥主导作用。

当然，中央在强调巩固发展国有经济、进一步做强做优做大国有经济的前提下，如何让非公经济获得平等充分发展，也是近年来一直致力于完善的问题。事实上，从过去30多年的改革经验来看，在国有经济战略调整、公有制经济发展壮大的同时，私有制经济也得到了长足的进步。因此，笔者认为混合经济要优于清一色的单纯经济。我们只有坚持多种所有制经济共同发展，提供让各类市场主体依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的竞争环境，国有企业和民营企业相互之间才能形成“鲶鱼效应”，两者在竞争中才会共同健康发展，而不是弱肉强食的零和博弈结果。

热点二：搞好国企改革的目的，是国有资本做强做优做大

十九大报告：“促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大。”

改革开放以来，围绕着国有企业改革问题，一直存在着激烈的争论。这种争论，说到底就是：通过改革把国有企业搞好，做大做强做优，还是缩小以至消灭国有经济。整个国有企业改革的大工程里，“做大做强做优”是学者们讨论比较多、争论比较大的焦点问题。现在“做强做优做大”的提法，来自于习近平总书记2015年7月对吉林省进行考察时的讲话。2016年7月4日，全国国有企业改革座谈会在京召开，习近平总书记做出重要指示，强调国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大，不断增强活力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值。

从总的方面看，把国有企业做强做优做大，可以从5个方面理解。首先，搞好国有企业，是我国社会保持社会主义性质的根本保证。生产资料公有制（国有经济是其主要形式）是社会主义的经济基础。第二，搞好国有经济，是巩固和增强共产党执政地位的保证。第三，搞好国有经济，才能发挥国有经济的主导作用，支撑和加强中国特色社会主义事业。第四，搞好国有企业，才能逐步实现共同富裕。共同富裕是人类的理想，也是社会主义的本质。第五，搞好国有企业，有利于提高我国的国际竞争力。

热点三：国资要授权给投资公司、经营公司与实体公司

十九大报告：“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。”

要完善各类国有资产管理体制，没有讲其他话，只有一句“改革国有资本授权经营体制”。这个事说明什么？说明要放权、授权。放权、授权给谁？投资公司、经营公司与实体公司。

国资监管体制改革，是国企改革的重要一环。国资委通过放经营权、授所有权，从而让企业更好地进行公司治理与市场化经营。“以管资本为主”正成为国资改革的突破口，以国资改革带动国企改革的态势开始明朗。2017年7月底，国资改革又向前推进一步。按照《中央企业公司制改制工作实施方案》明确的时间表，69户央企集团公司和3200户央企子企业，必须在半年时间内完成从全民所有制到公司制的“变身”。也就是说，改制完成后，中央企业将全面步入公司制时代。完成公司制改制，对于央企建立现代企业制度至关重要，并且是混改、资产证券化等一系列改革的前置条件。下一步放权、授权，就是给公司。

国有资本授权经营体制，是1992年开始的。当时，国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委和国务院经贸办联合下发的《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》，对授权经营定义为：“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业(集团公司，下同)经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。”“授权经营”的实质是授权集团公司的持股权。政府通过授权明确集团公司与非产权关系的成员企业间的产权关系，即确认母子公司产权关系。非产权关系的成员企业是指国家投资设立的国有企业，并非集团公司直接投资设立的。授权前集团公司与这些成员企业间是非产权关系，经政府授权后确立为母子公司产权关系，是一种非市场方式的产权重组。目前国资委对所管理的企业之间进行的重组仍然是这种方式。

国资委授权集团公司持有的是企业的产权(股权)，而不是企业的经营权。从法理上讲，企业经营权是法人企业依法取得的，而非授权得到的。由于授权“经营”与企业“经营”用的是同一词，因此从字面上易产生混淆。既然“授权经营”的实质是“授权持股”，授权经营的范围就是授权集团公司持股的成员企业。由于从产权规则上讲，任何法人企业不能持有自己的产权(股权)，任何法人企业不能成为企业自身的投资主体，因此“授权经营”的范围是集团公司持股的企业范围，不含集团公司自身。集团公司拥有的法人财产权是依法取得的，不需要政府授权。鉴于以上分析，授权经营应定义为：“国有资产授权经营(授权持股)是指政府将国家以各种形式直接投资设立的国有企业的产权授权集团公司统一持有，以确立母子公司产权关系。集团公司依据产权关系成为授权范围内企业的出资人，依法统一行使出资人职能，即：资产受益、重大决策、选择管理者等权利。统一对国有资产保值、增值负责。”

2018年，国资要分类改革，分为投资公司、经营公司与实体公司。国有资产管理体制就是建立三层框架，把权利授给投资公司、经营公司与实体公司。下一步，所有权与经营权分开作为国企改革的核心，所有权授了，有利于焦点调到市场化经营上。

热点四：布局优化、结构调整、战略性重组是国资委大事

十九大报告：“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大。”

这里，国资管理体制要完善，有加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组三件大事要做，通过改革国有资本授权经营体制来做，促进国有资产保值增值、推动国有资本做强做优做大是目的。各类国有资产管理体制，包括金融类、文化类资产。国有经济布局优化、结构调整、战略性重组这三件事列出来，表明比其他事更重要。

供给侧结构性改革下的央企重组，有着明显的新特征，探索出了一些新的规律，也有望为下一阶段的央企重组及国企改革起到示范作用。过去更加重视国企产业链的优化，现在要从大局出发，更加重视经济布局优化、结构调整。2015年下半年供给侧结构性改革以前，国企重组是为了做大做强，以后重视市场化的资源配置，实现国企产业链的优化和价值链的强化。从党的十八大以来5年，18组34户央企实施了重组。尤其是2015年下半年以来，重组频率明显提升，而且规模和力度都很大，央企进入大企业时代。重组不是户数从98变成多少户，追求的是如何让央企的战略定位更准确、功能作用更有效地发挥，如何让央企的布局结构更合理、国有资本的效率进一步提高。

更加重视经济布局优化、结构调整，更加重视提高国际竞争力。笔者认为，更加重视经济布局优化、结构调整，从98户变成80户左右的具有国际竞争力的特大型企业集团，是今后三五年大概率的结果。

热点五：发展混合所有制经济，是深化国企改革的最重要内容

十九大报告：“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”

这是极其重大的突破。深化国有企业改革后面，就是一句话“发展混合所有制经济”，没有再说其他，可见地位极为突出。很多人可能没有想到，发展混合所有制经济会排在这么突出的位置。深化国有企业改革，怎么深化？作为此轮国企改革的重要突破口，混合所有制改革的步伐可谓“稳中求进”，既“不设时间表，不搞拉郎配”“成熟一个推进一个”，又大胆尝试、务求实效，现在更需要的是大胆推进、务求实效。这5年，混合所有制改革曲折迷离，引人入胜。混合所有制改革是这5年国企改革最大的热点之一，从这里开头，又在这里形成高潮。这也分为3个阶段：热议、有序等待、热潮，开始时间分别是2014年1月、2015年3月与2016年9月。

自从去年底的中央经济工作会议确定把混合所有制改革作为国企改革的突破口以来，三批试点犹如三支突击队，发起一轮又一轮冲锋，势头很强。现在，第二批突击队中金珠宝、中粮也开始公布方案了。第三批试点也已经报方案了，等待遴选，很快会出来。以上说的是中央企业领域，还有一个是地方国企领域，已呈遍地开花之态。上下联动，可望在今年年底形成国企改革的突破之势。

2018年，国企混合所有制改革将进入一个新时期，比我们多数人预料的速度要快、规模要大、效果要好。

热点六：负面清单之外，民营企业都可以进

十九大报告：“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。”

什么是负面清单制度？就是列出清单，单子上没有的都可以干，民营企业都可以进。市场经济强调的是效率，垄断则阻碍了企业的效率提升和技术创新，这是已经被无数经济学理论所证明的事实。特别是在市场经济条件下，市场的供求关系变幻莫测，企业单靠垄断，不能很好地适应市场提出的灵活多变的要求。国企的能力不是在垄断政策保护下形成，而是在坚持市场化改革方向、勇敢接受跨国公司的竞争压力和民营企业的竞争挑战中炼就。任何靠保护或者靠行政提供的准入壁垒而形成的垄断地位，都是不能持久的。事实上，很多国企走向市场，活力充分激发出来了。

下一步，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，会排到议事日程上来。很多制度要废除，以实际行动支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。

热点七：培育具有全球竞争力的世界一流企业

十九大报告：“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”“主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，不断壮大我国经济实力和综合国力。”

这是又一个突破。“发展混合所有制经济”与“培育具有全球竞争力的世界一流企业”放在一起，是一种因果关系，内涵极深，这是一个新的逻辑。显然，混合所有制经济在培育具有全球竞争力的世界一流企业中要发挥重大作用。对于国有企业与民营企业，这是否意味着新的机遇？国企民企该如何把握？都是值得思谋的大事情。

邓小平同志提出“两种资源、两个市场”；党的十六大提出“引进来与走出去相结合”；党的十八大提出“开放型经济”的战略思想；党的十九大把“深化国有企业改革，发展混合所有制经济”与“培育具有全球竞争力的世界一流企业”放在一起，是一个突破，为国有企业提供了新的政策指导：我们的资源要聚焦，一起走出去。

在经济全球化的今天，我国在国际竞争中面对的是实力雄厚、规模庞大、经验丰富的西方大型跨国公司。为了在激烈的国际经济竞争中培育我国经济的新优势，为了在产业链、价值链中占据中高端，提升我国的综合国力，我们必须有一批具有较强国际竞争力的大企业大集团。目前，能够在国际市场上和西方大型跨国垄断公司抗衡的，除了极少数民营企业，主要是大型国有企业。国有企业大多处在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，经过多年来的改革发展，活力和竞争力得到大幅提升，许多企业在某些方面接近或达到世界先进水平，有的已经达到世界领先水平，具备了发展成为具有国际竞争力的世界一流企业的基础和条件。国有企业领衔发展的高速铁路、特高压、核电、智能电网成为国家的“名片”，是我国领先全球的具有强大国际竞争力的行业。

我们要继续发挥集中力量办大事的制度优势，集中力量、集中资源在战略性新兴产业中发挥国有企业探路者、开拓者的作用，做强做优做大一批在国际市场上能与跨国公司同台竞争的大企业大集团，提升我国的综合国力。混合所有制经济将构成一带一路新的动力。

热点八：供给侧结构性改革向深化阶段发展

十九大报告：“深化供给侧结构性改革。建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。”

在十九大报告中，习近平总书记用单独一段来讲供给侧结构性改革。显然，供给侧改革是国企改革前5年最为光彩的一笔，是这5年中最值得大书特书的一件事。中国经济在连续48个月下行后，2016年10月开始逆势上扬，进入分化优化新阶段。

这5年，很不平凡。用一句话来形容，叫做“开船偏遇顶头风”。进入2012年以来，中国经济遇到的困难似乎一下子都暴露出来，风大浪高。2009年，政府出台4万亿投资计划、产业振兴规划以及宽松货币政策，来抗衡危机对中国经济的冲击。新一轮国企改革的突围就是从经济连续下行开始的。供给侧结构性改革，在不到两年的时间中所创造的改革红利，极为显著。供给侧结构性改革，是这5年国企改革的转折点。2016年实现利润总额增长6.7%，不仅终止了2014年和2015年连续两年的下降态势，还创造了2012年以来的最高增速。新的利润增长点正在形成，结构日趋优化。意义有两方面。一是这是我们国家自2012年以来长期经济雾霾里的一股强风，展示出晴朗的蓝天。经济犹如在一直下沉的无底洞里沉没，突然着了地，产生很强的稳定感。二是我国利润行业构成发生重大变化，总体稳步发展，行业分化加快，结构趋向优化，这正是供给侧结构性改革所期盼的境界。这是属于牵涉中长期的重大变化。

现在，报告中讲了不少新内容。例如：“加快建设制造强国，加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点，形成新动能。支持传统产业优化升级，加快发展现代服务业，瞄准国际标准提高水平。促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群。加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设。坚持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现供需动态平衡。”这是一个系统，一个大的体系，也不仅是“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。2018年，必然把经济结构战略性调整作为市场配置资源的主攻方向，继续去产能、去杠杆。

结语

前5年国企改革全面推进，夯基垒台、攻坚克难、重点突破、积厚成势、积累经验。党的十九大后，预计党和国家将以更大的力度、更大的步伐推动国企改革。总体来说，十九大将在宏观层面、在方向上做出指引，在十九届三中全会将对国企改革做出重大部署。

以上这些环节，是相互联系和相互制约的有机整体，构成国企改革的基本框架。可以预料，国企改革将进一步激发企业发展的活力，把国有企业做强做优做大，到2020年画上一个完美的句号。