推进“互联网+政务服务”的实践模式与创新路径

吕德铭+蔡天健

摘 要：随着2016年9月25日国务院《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》的发布，“互联网+政务服务”问题举国关注，已被列入重要政策议程。如何有效地利用“互联网+政务服务”推进政府职能转变是我国当前及未来一段时间需要着力解决的公共服务问题。文章在分析政府推进“互联网+政务服务”可行性、必要性以及内容构成的基础上，通过对广东省推进“互联网+政务服务”的初期实践探索的分析，总结了几种主要的“互联网+政务服务”提供模式，并发现广东省在这一实践过程中存在数据孤岛现象、基层服务体系薄弱、人财物保障不足、配套机制没有理顺等问题，在此基础上提出完善地方政府推进“互联网+政务服务”的政策建议。

关键词：“互联网+政务服务” “一门一网” 实践模式 创新路径 广东

中图分类号：F127 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）02-195-04

2016年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中阐述，要大力推行“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。这是本届政府“互联网+”战略思维的延续，也是行政管理领域的一项创新。据《联合国电子政务调查报告显示》，2016年中国电子政务发展指数为0.6071，全球排名第63位，亚洲第14位，表明我国电子政务的发展与发达国家相比还有较大差距。{1}同时，国内各省、自治区之间“互联网+政务服务”发展也存在不平衡的现象，如何借鑒发达地区的经验，成为各级地方政府现阶段推进“互联网+政务服务”的重要内容。广东省是我国推进“互联网+政务服务”的前沿阵地，率先提出了“一门在基层、服务在网上”（即“一门一网”）的政务服务理念，并于2016年3月，印发了《关于在全省推广一门式一网式政府服务模式改革的实施方案》：主张创新政府服务模式，整合部门办事窗口和审批服务系统，打破部门界限、政务藩篱和信息孤岛，真正实现“一个门、一张网”办事，管住管好政府服务的进出两端，对我国地方政府如何推进“互联网+政务服务”具有重要的借鉴意义。

一、广东省政府推进“互联网+政务服务”的政策目标

促进互联网与政府公共服务体系的深度融合是推进“互联网+政务服务”的应有之义，目标是为企业和群众提供一站式、全天候、零距离的网上政务服务（见图1）。

（一）加快转变政府职能、建设服务型政府

党的十八大以来，中央明确提出要加快转变政府职能、建设服务型政府。十八届五中全会进一步提出，要持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能。李克强总理在2016年的政府工作报告中明确提出，要大力推行“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。推行“互联网+政务服务”改革，将倒逼政府职能加快转变，推动政府全面履行职能，纵深推进简政放权、放管结合、优化服务，更好地建设服务型政府。同时，推进“互联网+政务服务”改革，也是深化供给侧结构性改革的迫切需要。政府作为公共服务的重要供给方，运用“互联网+”方式拓展、创新政务服务，有利于降低制度性交易成本，有利于健全各级政府的服务功能，将极大地提升政府公共服务的质量和效率。

（二）顺应信息化趋势、推进政府治理能力现代化

与“互联网+”在各领域、各行业普遍应用、迅猛发展的态势相比，电子政务发展总体上仍然滞后，远未能与政府治理能力现代化建设要求相适应。“互联网+政务服务”是信息技术在政府管理中的运用，是政府管理服务方式的重大变革，是提升政府治理能力的有益探索。以“互联网+”推动政府服务模式转变，是适应信息时代的必然选择。各级政府必须主动适应时代变革要求，充分借鉴互联网思维和技术，加快推进“互联网+政务服务” 改革，全面推进政府治理体系和治理能力现代化建设。

（三）拓展完善政府联系和服务群众机制、方便群众办事创业

推进“互联网+政务服务”，就是充分利用线上与线下结合的模式，打造网上办事大厅和实体办事大厅“线上线下、虚实一体”的政务服务平台，从而把政府服务从实体延伸到虚拟网络，既让政务上云端，又让服务接地气。2015年，广东省网民数已达7768万人，居全国第1位，互联网普及率居全国第3位（见图2）{2}。面对如此大规模的网民数量，加快推进“互联网+政务服务”改革，将有力拓展政府联系和服务群众的机制与平台，使政府与广大人民群众贴得更紧、沟通更畅，大幅降低群众办事成本，大幅提升政务服务效能，是一项覆盖最广、群众要求最迫切的重大民生工程。

（四）整合政务服务资源、有效提升政府服务水平

当前，实体办事大厅窗口功能单一的问题还比较突出，跨区域网上办事方面仍然存在部门项目审批标准不统一、信息不对称、前后台协同难等问题。推进“互联网+政务服务”改革，目的就是针对这些突出问题，整合分散的政务服务资源，通过实现“一门在基层，服务在网上”，根除政务服务官僚化、低效化、碎片化，实现资源的有效整合，从而做到群众只要进“一个门”、上“一张网”，就能够享受无部门界限、无标准差异的政府服务。

二、广东省政府推进“互联网+政务服务”的内容构成与实践探索

（一）广东省推进“互联网+政务服务”的内容构成

联合国电子政务发展指数（EGDI）是用于衡量国家电子政务发展水平的综合指数，反映了各国政府利用信息交流技术提供公共服务的意愿与能力。这项指数有助于政府官员、政策制定者和研究者、公民代表以及私营部门等进一步了解一个国家利用电子政务提供以公众为中心的包容性、责任性服务的全球相对位置的比较基准。EGDI据通信基础设施指数（TII）、人力资源指数（HCI）和在线服务的范围和质量指数（OSI），各维度的具体评价要素如图3所示{3}。

以EGDI指数为主要参考，通过对广东省近年来相关政策的背景及条款的解读可发现，政府推进“互联网+政务服务”的内容构成主要有以下几个（见图4）。

1.推动服务事项向“一门”集中。这是改革取得突破的关键之一。一要整合构建综合服务窗口。将目前各部门分设的办事窗口整合为政府的综合服务窗口，将部门孤立的审批服务系统整合到网上统一申办受理平台，真正让老百姓“进一门、办百事”。尽可能将“一门”开在镇街，镇街这个层级服务资源比较充分，原来都建有公共政务服务平台，既可以在镇街这些平台上即时办理授权事项，也可以通过这个“门”先收下来再送到网上去办理。二要推广自然人办事的“一门在基层”通用模式。针对自然人办事，建立“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的服务模式，将各部门行政许可和服务事项的咨询导办、预约办事、接件受理、进度跟踪和结果信息反馈等前台服务，集中到实体综合服务窗口或网上统一申办受理平台实施；事项审查、决定等由各部门在后台开展。三要探索创新法人“一门式”改革。在实体办事大厅分类建设法人事项综合服务窗口，科学划分服务主题，将企业设立、生产经营、项目投资、工程建设等相近或相关的事项，或者相同行业、领域内的事项，整合集中到同类综合服务窗口，实行一窗通办。四要强化“后台”技术支撑。各部门作为“后台”，要配合“前台”开展综合服务工作，要同步整合优化前台窗口与后台部门间的申办流转、后台部门间的业务协同，利用共享信息技术，推动各级各部门审批业务系统与综合服务窗口无缝对接，实现同步分发、同步办理、一站式审批。

2.推动更多政务服务事项在网上办理。推进“互联网+政务服务”的重要目标之一，就是让政府管理和公共服务方面能上网的事项都实现在线办理。截至2015底，广东省实现网上办理的审批和服务事项达95万多项。促使跨地区、跨部门、跨层级协同办理事项更加科学顺畅，打破群众办事的时间和空间限制，使群众在任何地点、任何时间都能登陆“一张网”办事，打造无时不在、无处不在的政府服务网络。一要在构建群众办事统一身份认证体系上取得新突破。把公民身份证号和法人统一社会信用代码作为群众和企业办理行政审批和公共服务事项的唯一标识，实现跨部门、跨区域、跨行业的数据互认互通。二要在“一网式”主题服务上取得新突破。要以主题服务为导向，逐步在网上办事大厅建立统一的投资项目审批、公共资源交易、行政审批事项、社会服务事项等“一门式”服务入口，实现一网受理、分类审批、限时办结。三要在构建便民服务“一张网”上取得新突破。全面梳理公共教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育、扶贫脱贫等与群众日常生产生活密切相关的公共服务事项，借助统一身份认证体系，连通各个网上办事渠道，形成网上办事大厅、移动客户端、自助终端等多平台相结合的便民服务“一张网”，实现网上办事多种渠道、一次认证、无缝切换，大幅提高公共服务的便利性。

3.加快推进行政审批标准化工作。这是“一门式、一网式” 政府服务模式改革的重要基础和重要内容。要围绕行政审批和服务建立要素、流程、数据等标准，实现流水线作业、无差别对接，变群众奔波为信息跑路，变群众来回跑为部门协同办，最大限度减少人为因素、压减自由裁量空间。一要加快编制行政审批标准。重点要做好办事指南和业务手册编制工作。办事指南要以方便群众办事为出发点，简明扼要、通俗易懂，切实发挥好“导航”作用；业务手册要以规范行政审批权运行为出发点，明确具体、量化清晰，切实发挥“操作说明”的指引作用。二要大力简化优化审批流程。最大限度精简办事程序，减少办事环节，缩短办理时限，降低办事门槛。要按照“简除烦苛、禁察非法”的原则，重塑行政流程，做到凡是没有法律法规依据的办事条件、申请材料，一律砍掉；凡是没有必要或重复要求提交的证件证明等，一律取消；凡是办事环节涉及的模糊条款、兜底条款、附加条款等，一律废除；对法律法规没有明细标准和程序的，要制定相关文件予以明确规范，涉及突破法律法规的，要提出修订建议，或者采取信任在先、监督在后的办法加强监管。三要推动行政审批标准的在线应用。将编写好的办事指南和业务手册嵌入网上办事大厅，将标准规定固化到所有办事环节，形成系统自动控制的流程，对外自动呈现面向行政相对人的办事指南，方便企业和群众办事；对内呈现面向审批人员的业务手册，规范行政审批权的运行。

4.着力建设政务服务大数据库。推进“互联网+政务服务”改革，必须推进政务服务大数据库建设，实现各类政务服务数据“上下左右”无缝衔接、贯通共享。一要抓好顶层设计和统筹规划。立足广东省行政审批和公共服务业务的应用需求，完成服务对象、服务环节、事项目录、行政服务历史记录等支撑网上办事的政府服务公共数据库建设工作，逐步拓展人口公用、法人公用、地理空间公用、企业情况综合、经济形势预测分析等政府服务基础与专题数据库，最终形成各类数据库互联互通互动的政务服务大数据库。二要抓好资源整合和数据应用。完善省政务信息资源共享管理机制，充分利用现有的各类电子政务资源，按照统一数据标准规范，有效整合资源，避免重复建设。三要抓好标准模块和互联互通。结合省网上办事大厅建设和各级政府及部门业务应用实际，建立兼容、开放、可扩展的政务服务大数据系统架构，坚持统一技术标准和数据规范，省市分级建设管理，支撑全省跨区域、跨部门的数据交换共享和应用拓展，形成横向到边、纵向到底、互联互通、共享共用的全省政务服务大数据应用格局。

（二）广东省推进“互联网+政务服务”的实践探索

自2014年起，经过两年的试点推动，广东省涌现出了一批政务服务改革的创新典型，特别是广州市的“一窗式”和佛山市的“一门式”服务，以及深圳市基于数据共享平台和社区公共服务平台实现政务服务网上受理和全程协办，为全面推行“互联网+政务服务”积累了示范性的经验。

1.广州市打造“一卡、一号、一格、一网、一窗”社会治理政府服务公共平台、创新政企合作、信息化投融资模式。广州市以信息服务平台建设为突破口，创新公共服务模式，初步建成社会治理政府公共服务平台，实施“一卡通行、一号接通、一格管理、一网办事、一窗服务”。“一卡”即推进电子证照建设，目前已确定第一批纳入的个人证照87个，企业证照40个；“一号”即12345统一服务号，现已整合50个部门共62条热线；“一格”即社区网格化服务管理，将公共服务基础设施、城市管理、平安建设、公共服务等服务管理事项优先纳入网格化管理；“一网”即网上办事大厅，按照“网办为原则，不网办为例外”的要求，截至2015年10月底，已有44个市级部门和1个中央直属单位进驻，12个区（县级市）全部设立分厅，市一级行政审批事项和社会服务事项网上全流程办理率分别达到58.91%、46.04%；“一窗”即政务和公共服务窗口，打造15分钟线下政務服务网络，结合综合服务窗口的设置，按照“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的要求，再造审批业务流程链条，打破部门壁垒，强化业务协同，实现“专科政务服务”向“全科政务服务”的转变，促进政务服务资源的集约使用。例如，改革后广州市办事窗口从93个压缩为15个、窗口人员从129个减为26个，压减率分别达到84%和80%。目前该市所有11个区、170个街道（镇）已建好政务服务中心{3}

2.佛山市锐意“一门式”改革创新，努力打造“一门通办”“一网通办”“一端通办”和“一号通办”。从2014年3月开始，佛山市禅城区率先探索“一门式”政务服务改革，通过部门职权梳理推进流程简化和标准化，依托“一窗”跳转不同业务系统技术，实现面向自然人的282项业务“一门进入、一窗办理”，目前该区“一门式”改革已扩展至法人业务服务领域。佛山市在禅城改革经验基础上，进一步拟定了全市统一的“一门式”改革的服务标准、事项标准和数据统筹标准，并开始在全市范围内推广应用。在“一门式”改革基础之上，佛山市正在全面推进公共服务模式创新，努力打造四个“通办”。一是推行“一窗通办”，全面优化四级行政中心网点建设，实行前后台受审分离、综合服务窗口分类、统一调配综合窗口服务人员；二是推进“一网通办”，建设完善网上办事大厅、市民网、企业网和电子证照管理系统，推行网上实名办事以及线上线下融合服务，提升网上办事建设应用水平；三是推进“一端通办”，进一步推广应用“市民之窗”自助办事终端和手机移动办事终端；四是推进“一号通办”，拓展12345平台服务渠道，建设全市政务服务引导系统，推广改革发展市民建言献策平台。{4}

⒊深圳市着力信息共享体制机制创新，推进公共事项“同城通办、主动服务、就近办理和一站式服务”。深圳市于2014年发布《电子政务总体框架》，确定该市集约化和基于信息共享的电子政务建设模式；2015年又制定并经市政府常务会议审议通过了《深圳市政务信息资源共享管理办法》，明确提出“共享为原则、不共享为例外”的要求，实施信息共享“负面清单”管理机制，以绩效考核为抓手，推动各部门对现行管理制度和规范性文件中与信息共享不相适应的条款进行修订，消除信息共享应用的制度障碍，推动自然人、法人、证照、审批和执法结果等信息在该市各区各部门行政審批和民生服务中的共享使用。以上述工作为基础，深圳市统一的电子公共服务体系基本形成，社保、教育、卫生、民政、公安、商事登记等领域的信息惠民应用成效显著。特别是在公安领域，深圳市率先在国内实现户籍审批材料全过程、全内容电子报送，在全市范围内打破派出所管辖区划限制，实现了21项户政业务“全城通”办理；在商事登记改革方面，引入银行U盾等数字签名，实现商事登记“全流程、无纸化”网上办理，率先在全国推出营业执照、组织机构代码、税务登记、公章许可和社保登记“五证合一”，以及“一表办理、一门受理、一次审核、信息互认、五证同发、档案共享”的新模式。同时，该市各区也在积极探索公共服务新机制、新模式，南山区在民政、教育、残联等量大面广的服务事项中逐步建设推广“E事通”服务模式，龙华新区利用居民身份证信息在敬老优待证、高龄老人津贴、居住证、房屋租赁合同登记、教育入学等事项上试点推行“一证走龙华”服务。

三、当前广东省推进“互联网+政务服务”过程中的主要问题

（一）网上办事大厅的纵深应用仍受制于数据孤岛现象

目前，省直部门使用的国家垂直业务系统和自建业务系统分别为58个、81个，分别有21个、46个业务系统实现了与网上办事大厅的融合对接（见图5）。各地市使用的国家垂直业务系统、省直垂直业务系统、地方自建业务系统分别为375个、601个、434个，分别仅有121个、179个、269个业务系统实现与网上办事大厅的融合对接（见图6），部分系统之间无法实时交换、共享数据，制约了网上办事大厅的纵深应用。

（二）面向基层的政务服务体系仍比较薄弱

受限于资金不足、招投标、建设工期等因素，仍有1个市、12个县（市、区）级、261个镇（街道）级、6502个村（社区）级实体大厅尚未建成，面向基层的政务服务体系有待进一步加强。此外，各地在实体大厅和综合窗口改造方面面临较大压力，推进力度、步调不够统一，服务水平存在差异。

（三）人财物仍缺乏有效保障

一方面，综合服务窗口涉及大量行政审批事项，对人员素质要求较高。目前大部分地市综合服务窗口采用临聘方式解决人员问题，整体素质不够高，无法有效满足综合服务窗口的运行要求；同时，由于临聘人员缺乏编制、待遇不高，临聘人员流失率也较高，难以培养一支稳定的业务精通的工作队伍。另外一方面，一门一网式改革涉及到实体大厅建设或升级改造、硬件设备购置、信息系统开发建设、人员薪酬等多项支出，需要投入大量资金。不少地市（尤其是粤东西北）反映，经费缺口较大。

（四）配套机制仍有待进一步理顺完善

目前大部分地市“一门一网”式改革工作依托当地政务服务机构开展，但由于省级尚未设立政务统筹协调机构，各地市反映，在实际工作中缺乏上级对口部门，市级以下政务服务机构存在定位不明、职责不清晰、统筹力度不足、机构设置形式不统一等问题，开展相关工作推进力度不够。此外，各地反映在工作过程中，部门间存在一定的推诿扯皮现象，有些部门配合不积极、不主动，影响了“一门一网”式改革工作的深入推进。

四、政府推进“互联网+政务服务”的创新路径

（一）做好“一门式”办事大厅建设的规范指引

一是明确市、县、镇政务服务任务分工和建设标准，确保改革有序开展；二是对实体大厅综合窗口设置规范、“一窗通办”业务等出台具体指导意见；三是加快研究制定政务服务标准化，从行政服务术语、服务大厅环境和管理规范、窗口人员配备、着装等管理规范、进驻事项的授权与规范、各级行政服务中心监督管理与绩效评价等方面，制定标准化体系文件，规范审批行为，改进服务质量；四是切实加大教育培训力度，以行政审批和公共服务事项标准化等为主要内容，举办系列综合窗口人员业务培训班，提升综合业务素质，提高服务企业群众的能力和水平。

（二）优化“一网式”系统平台的建设布局

一是在线上线下融合方面加强统一规划、总体设计，各地按省的规划和标准各自建设本地区的线上线下融合技术平台，并与省网上办事大厅进行无缝链接，形成有机融合体系；二是争取尽快出台统一申办受理平台正式对接方案，使“一网式”能真正落到实处；三是加快推进省直部门自建系统、县区分厅、两页系统等接入统一身份认证平台，完善系统的实名注册功能，打破信息孤岛，实现信息数据互通共享，真正实现网上申办“一次登录、一键直达”。

（三）加快政务服务大数据库的开发应用

一是争取尽快制定全省政务服务大数据共享管理办法，完善顶层设计；二是建立健全各层级政府、各部门间的信息采集、归类、储存交换、使用管理、互通共享等机制，实现基础数据的重复利用和有效利用；三是逐步拓展人口公用、法人公用、地理空间公用、企业情况综合、经济形势预测分析等政府服务基础与专题数据库，形成各类数据库相互联动的政务服务大数据库。

（四）进一步加大保障力度

“一门一网”式改革是一项复杂的系统工程，建议省进一步加大对“一门一网”式改革的资金保障力度。省相關部门应结合实际，做好统筹协调工作，尤其是针对粤东西北等欠发达地区，要进一步优化扶持方式，进一步加大资金和技术扶持力度，确保“一门一网”式改革稳步推进。

（五）建议尽快明确省级统筹政务服务的管理机构及职责

在省政府办公厅或省编办建立省级政务服务管理机构，专门负责全省政务服务的发展规划、相关政策标准的制定，切实加强对全省政务服务工作的统筹指导，具体落实“一门一网”式等改革工作。

注释：

{1}{3}United Nations Department of Economic and Social Affairs.The United Nations E-government Survey[R]. New York：The United Nations Economic and Social Affairs，2016

{2}中国互联网络信息中心.中国互联网络发展状况统计报告[R]. 北京：中国互联网络信息中心，2016

{4}广州市推进“互联网+政务服务”，实施“一号一窗一网”服务的经验和成效[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/info/2016-04/28/.

{5}佛山6月启动“一门式”政务服务体系建设[EB/OL].http：//gd.people.com.cn/n/2015/0526/c123932-25008528.html.

（作者单位：首都师范大学管理学院 北京 100089）

[作者简介：吕德铭（1983—），男，山东阳谷人，硕士研究生，从事公共经济与公共政策研究；蔡天健（1993—），男，湖南湘潭人，硕士研究生，从事区域政府协同治理研究]

（责编：若佳）