科研经费“松绑”后如何做到松而不乱

沈庆柄

摘 要：科研经费管理一直是高校财务管理的热点和难点，文章从解读科研经费“松绑”入手，分析当前科研经费管理中存在的问题及产生问题的原因，并有针对性地提出解决问题的思路，化解科研经费一松就乱的问题。

关键词：高校 科研经费 管理

中图分类号：F230 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）02-053-02

2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。科研经费管理正经历从“紧”到“松”的变革。

一、科研经费“松绑”的主要内容

（一）在项目经费管理方面

简化预算编制、下放预算调剂权限。合并了部分预算项目，由科研人员根据实际编制预算并统筹使用，小于直接费用10%的不需提供测算依据；把部分预算的调剂权限下放给项目承担部门；二是提高间接费用比重，加大绩效激励力度；三是明确劳务费开支范围，不设比例限制；四是改进结转结余资金留用处理方式。

（二）完善差旅会议管理

一是完善差旅费管理，下放差旅费标准的制定，放宽报销尺度，可由高校根据实际情况制定标准，对于难以取得住宿费发票的，在確保真实性的前提下，据实报销城市间交通费，并按规定标准发放伙食补助费和市内交通费；二是完善会议管理，下放会议费标准的制定、放宽报销范围，由高校根据实事求是的原则确定。

（三）完善科研仪器设备采购管理

改进政府采购管理，放宽科研仪器设备采购的采购方式和审批程序，可自行采购科研仪器设备，自行选择科研仪器设备评审专家。

（四）完善基本建设项目管理

放宽高校基本建设项目管理权限，减小审批范围、简化审批程序，缩短审批周期。

从上述内容看，本次科研经费松绑是对一些改革措施落实不到位、科研项目资金管理不够完善等问题加以完善和改进。主要是管理体制、机制上的松绑。同时，《意见》也要求规范管理，改进服务，强化法人责任，规范资金管理，加强统筹协调，精简检查评审，创新服务方式，加强科研经费的管理。总结近几年来在科研经费管理上存在的问题，主要是科研经费具体使用方面存在的问题。

二、科研经费使用中存在的问题

近年来查办的一些典型案件中，一些科研负责人甚至有院士级别的人员涉案，不但影响个人，也给所在学校造成负面影响。笔者总结了近几年审计、报道中所反映的科研经费管理使用中存在的问题，主要有以下几方面：一是利用假发票套取资金。有的科研人员利用各种渠道得到假发票套取资金。二是利用学生名义冒领导劳务费。有的科研人员利用学校对财务报销及资金支付方面的漏洞，用学生的名义领取劳务费后再据为己有。三是贪污、挪用科研经费。有的科研人利用各种手段贪污、挪用科研经费。2006年以来，北京市海淀区检察院共立案侦查了16件科研经费领域职务犯罪案件，这些案件都是利用科研经费监管漏洞贪污、挪用科研经费。在此类案件中，有的属于财务管理不规范，存在科研项目经费没有按规定专款专用的情况；有的属于财务审批不严，存在经费支出与研究无关、程序不合法、先报账后签字、假冒他人签字、代替他人签字的情况，有的甚至利用假发票报账。四是固定资产管理不规范。有的高校科研资产管理不规范，在资产采购、报销过程中存在各种违法行为。某师范院校存在资产管理不规范，合同签订没有制约；合同保管不规范，合同内容被随意修改；款项支付不规范，设备费没有按规定方式结算，打入采购员个人账户等情况。五是外拨科研经费不规范。有的科研人员用外拨经费方式转移、占有科研经费。

三、存在问题的原因

（一）制度原因

1.立法缺位。我国科研经费类型众多，各种类型经费的管理办法都不尽相同，还没有一部统一的法律来规范科研项目立项、审批、经费使用、监管责任等科研行为，也没有科研管理方面统一的规章制度。立法的缺失直接导致科研经费管理的混乱。同时，科研项目管理因“婆婆”不同而“政出多门、各自为政”，各经费来源单位对自己管理的项目制定管理办法，而承担研究任务的高校也制定自己的管理办法。管理制度的不统一造成不同管理主体的管理规定不协调和冲突，客观上造成了科研腐败问题的发生。

2.管理缺位。我国科研经费主要采用以下管理方式：一是委托方式，主要是纵向科研项目经费，经费来源性质属于中央或地方财政的资金，由上级科研管理部门（教育部、科技部、国家自然科学基金委）拨付的用于开展科学研究的专项经费。该类经费主要按照项目主管部门批复的预算范围和开支比例规范使用科研经费。二是合同方式，主要是横向合作项目经费，经费来源性质属于社会资金，由课题组以学校的名义与政府部门、社会团体、企事业单位签订科研服务合同，合作开展科学研究的专项经费。横向科研经费实行合同管理，必须按照项目合同书中约定的经费使用用途、范围和开支标准使用科研经费。不管是横向经费或纵向经费，委托方或合同甲方在拨付经费后都不再直接管理经费，而是由项目执行学校和科研院所来管理。而财政部、科技部、教育部没有统一的管理制度，造成项目管理与财务管理相脱节。有的高校为鼓励教师多争取科研经费，往往放松对科研经费的监管，导致管理的缺位，科研管理形同虚设，不能适应新形势下科研管理的需要。

3.审计缺位。科研项目缺乏统一的业务主管部门，也没有对科研经费的统一监督审计。科研项目只在结题时由项目委托部门委托第三方进行审计，一般只对重大项目审计，而这类审计也只对经费使用情况进行形式上的复核，比如是否按预算执行，是否符合科研经费的开支范围等，无法满足科研经费监管的需要。审计出现问题时，缺乏问责或问责不到位。

（二）单位原因

1.内控制度不健全。一些高校和科研院所缺少对科研经费的内控制度，财务部门只是形式上的履行经费的出入账管理，未能有效地监督经费的开支，在经费审批上比较松散，审批尺度比其他经费宽松；对已结题项目结题不结账，财务账面上长期挂账；科研经费管理部门与财务部门之间缺乏沟通，缺少数据共享。

2.对科研经费管理较为宽松。科研经费多少被视为一个高校科研能力的重要指标，一些高校为鼓励教师争取科研经费，在财务管理上比较宽松，财务报销审批手续不严格，未严格执行相关法规及管理办法，造成部分科研人员违法违规。

（三）个人原因

1.不熟悉相关财经法规。科研人员都是其所从事研究领域的专家，但对财经法规不熟悉，对财务规章不知道。导致在编制预算时，预算编制不准确，在经费支出时，因缺乏财经知识而出现票据不全、票据不合法的情况。

2.主观上存在钻空子的意识。有部分科研人员认为科研经费就是自己的经费，有想怎么用就怎么用的思想。有的高校间接费用和绩效支出政策落实不到位，一些科研人员认为自己辛苦研究而没有合理回报，主观上存在钻空子的意识。

四、加强科研经费管理的几点思考

（一）加强内部控制

各高校应加强科研经费内部控制，梳理科研经费管理过程中的各个业务环节，分析风险点，找到容易出现问题的环节加以重点控制。

1.资金控制。风险点：不入账或入账不及时，没按规定的结算方式支付。重点控制环节：（1）应当遵守现金和银行存款管理的相关规定，不得由一人办理科研经费货币资金全过程业务，严禁将办理资金业务的相关印章和票据集中于一个人管理。（2）咨询或劳务内容真实性、手续完备性（发放对象姓名、单位、职称、身份证号、本人签字等）的审核，相关部门对支出的审批，尽可能電子化方式发放等。（3）严格按规定使用公务卡或转账结算。

2.资产控制。风险点：科研资产管理职责不清，没有明确的使用和保管制度可能导致资产的损毁、流失或被盗；科研资产管理不严，领用、发放缺乏严格的登记审批制度；科研资产日常维护不当、长期闲置。重点控制环节：（1）建立资产台账，加强资产的实物管理，加强材料的出入库管理，详细记录入库、出库及库存情况；（2）明确资产使用和保管责任人。

3.采购控制。主要风险点：采购审批不严，可能导致无用设备采购，重复采购等；采购过程不规范，可能导致采购的产品质次价高、资金损失；采购验收不规范，可能导致实际接收产品与采购合同有差异等；付款审核不严，可能导致资金损失。重点控制环节：（1）采购归口管理，科研资产采购应实行归口管理，建立采购、资产管理、财务、审计等部门和岗位相互协调、相互制约的机制。（2）加强采购验收管理，指定部门或个人对采购物品的品种、规格、数量、质量和其他内容进行验收。（3）加强采购记录控制，妥善保管采购预算与计划、各类审批文件、招标文件、投票文件、评标文件、合同及验收记录等。

下面以国家自然科学基金为例具体说明。（1）设备费。风险点：采购的设备与科研无关、设备质次价高、价格明显高于市场价格、签订显失公平、有损本单位利益的合同或技术协议。重点控制环节：应履行物资采购的相关程序和规定；应有完整的设备购置合同及验收入库手续；不得将设备试制费列支为设备购置费；不得在专项经费中列支属于承担单位和合作单位支撑条件的设备及设备租赁费；不得列支仪器设备的日常维修费、办公室或实验室的维修改造费。（2）材料费。风险点：虚假采购、非合格供应方采购、无保管领用制度。重点控制环节：通过合法程序遴选供应商；应有材料采购合同及材料验收、入库、出库手续；不得列支生产经营性材料、基建材料。（3）测试化验加工费。重点控制环节：金额较大的应签订合同，应有发票、结算清单、测试报告等；在本单位内部进行测试的，应有委托书、内部结算单，测试报告；不得通过虚构测试化验内容、提高测试化验支出标准等方式违规开支测试化验加工费用。（4）燃料动力费。重点控制环节：实验室日常运行的水、电、气、暖等支出应由间接费用开支，不能在燃料动力费用中开支；不得列支应由个人负担的加油费、过桥过路费等。（5）差旅费。重点控制环节：应事前审批；原则上票据要完整，有完整的证据链，出差目的、事由、出差人数等信息应当齐全；严禁列支旅游费、景点门票等与课题不相关费用。（6）会议费。重点控制环节：会议费应为课题方主办的各类会议发生的费用，而外出参加会议的相关费用应在差旅费中列支；会议费应有预算，会议通知、参会人员签到表等，会议开支标准应严格控制，杜绝浪费；严禁在风景名胜区开会，严禁开支礼品费、旅游费用等支出。（7）国际合作交流费。重点控制环节：出国人员应为课题组成员，且出国任务与课题任务相关；应有邀请函、应事前审批；报销时应有机票、住宿费等有效票据，应附签证页复印件、国外行程单、调研报告等。（8）出版/文献/信息传播/知识产权事务费。重点控制环节：不得列支通用性操作系统、办公软件等；不得列支家用电话、手机通信费、日常办公网络费和移动上网卡费用等；不得列支专利维护费用、广告费用等。（9）劳务费。重点控制环节：支付范围为课题组没有工资收入的研究生、博士后及临时聘用人员，应与研究相关；支付方式应通过银行卡支付，并附银行卡回执。（10）专家咨询费。重点控制环节：支付方式原则上应当通过银行卡支付，应附专家签名表，并有专家姓名、工作单位、身份证信息等；防止虚构人员名单等方式虚报冒领专家咨询费，不得给课题组成员以及参与课题管理的相关工作人员发放专家咨询费。

（二）加强沟通协调

财务部门编制财经法规汇编、业务流程图等，发到每位教师手中，积极宣传国家政策法规，让科研人员熟悉国家财经法规，了解基本财务知识。加强财务人员与科研人员的交流与沟通，对特殊问题应按实事求是的原则处理。

（三）加强资金结算管理

1.银行转账结算。对于办理设备费、大宗材料和测试费等，原则上采用银行转账结算；对于发放劳务和专家咨询费等业务，原则上采用银行卡结算。

2.“公务卡”结算。对于办理会议费、差旅费、小额材料费、测试费等，采用“公务卡”结算。

（四）加强审计与监督

1.专项审计：不定期地对科研经费使用的合法性、合规性和合理性进行专项检查和评价。

2.加大违规行为的处罚力度。

3.推行科研信用管理制度。

（五）完善信息公开制度

管理部门和项目承担单位都要将科研项目和资金相关信息公开，接受监督，调动广大科研人员的积极性，让资金在阳光下运行。

参考文献：

[1] 中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室编.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编.中央文献出版社，中国方正出版社，2015

[2] 财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）.

[3] 财政部，自然科学基金委.国家自然科学基金资助项目资金管理办法.

（作者单位：云南师范大学计财处 云南昆明 650500）

（责编：贾伟）