议国际船舶防污染机制及中国的角色

宋 山 李普前

议国际船舶防污染机制及中国的角色

宋 山 李普前

船舶作为世界航运的主要载体，在国际贸易中扮演着重要角色。然而，随着船舶数量的增多以及船舶个体的大型化，船舶污染已经成为威胁海洋环境和全球生态的重要源头。船舶生活垃圾、污油水、压载水的排放都会对海洋环境带来影响，船舶事故中发生的油品、危险品泄漏对海洋生态造成毁灭性危害。为规范船舶污染物质排放，减少船舶污染对生态的破坏，国际社会正形成以国际海事组织为中心、《联合国海洋法公约》为基础的船舶污染国际治理体系。

船舶污染治理；公共外交；国际海事组织

当前，在全球最具权威性的劳氏船级社注册的正规海船有9万多艘。这些漂浮于大洋之上的运输器的航迹几乎覆盖了地球的每一片海域，它们在促进世界人员、货物交流的同时，也带来了大量的废物、废水和其他污染物质，船舶事故带来的油品、危险品以及其他有害物质的泄漏对全球海洋环境的危害是致命的。为规范船舶污染物质排放，减少船舶污染对生态的破坏，国际社会正形成以国际海事组织为中心、《联合国海洋法公约》为基础的船舶污染国际治理体系。中国作为世界航运大国，船舶数量居世界前列，在国际船舶防污染治理中发挥好自己的角色，并努力推进国际船舶防污染治理的机制建设和体系建设，是当前必须重视的课题。

一、船舶污染治理体系

当前，非传统安全日益成为国际社会关注的焦点，而环境污染治理问题则是各国探讨和合作的重点。对船舶污染的防治工作，早在上世纪五六十年代就开始形成国际共识，时至今日已经形成了一套全方位、国际化的组织和法律体系。国际社会和各主权国家围绕以国际海事组织为中心的组织体系和以《联合国海洋法公约》为基础的法律体系，进行各种合作与交流，保证船舶安全清洁航行。

1.以国际海事组织为中心的组织体系

国际海事组织IMO是联合国负责海洋航行安全和防止船舶造成污染的一个专门机构，其前身是1959年成立的政府间海事协商组织，1982年改名至今。IMO是一个组织完备的政府间国际组织，其组织构架为大会、理事会以及海上安全、法律、海上环境保护、技术合作、便利运输5个委员会和一个秘书处。最高权力机构为大会，每两年召开一次，大会闭幕期间由理事会行使权力，理事会由32个理事国组成，分为A类、B类、C类三种。防止船舶污染视角下，IMO的运行机制如图1所示。

首先，大会、理事会及其常设的秘书处居于领导地位。在IMO内部，大会的核心领导地位是不可动摇的，其选举产生的理事会及常设的秘书处也处于领导的范畴之中。船舶污染防治工作作为国际海事组织的主要工作之一，理应在大会、理事会及秘书处的领导下开展。同时，在全球范围内，各会员根据区域形成了拉丁美洲、阿布扎比、黑海、加勒比、印度洋、地中海、利雅得、巴黎、东京等九个备忘录组织，对船舶进行港口国监督检查（PSC），防止船舶污染。

其次，海上环境保护委员会是防止船舶污染的核心机构。在IMO的组织构架中，海上环境保护委员会是负责防止船舶污染、保护海洋环境的专门机构，由所有成员国组成。审议与船舶防污染相关公约和规则的通过和修正及保证其有效实施是其核心工作。同时，为协助海上环保委员会的工作，国际海事组织设置了散装液体和气体分委会和危险晶、固体货物和集装箱分委会对重点船舶污染源进行 关注。

再次，法律委员会和技术委员会是防止船舶污染的有力支撑。法律委员会负责处理IMO职权范围内的法律事宜，对海上环境保护分委会公约和其他规则的制定提供法律支持。技术合作委员会则负责审议国际海事组织与其他国际组织的技术合作以及成员国之间的技术合作，其中包括船舶防污染方面的技术合作，为船舶防污染提供技术支持。

最后，国际海事组织下属的三个培训机构，世界海事大学、国际海商法学院和国际海事学院在教育和学术交流的层面对船舶防污染问题进行研究和探讨，形成系统化的理论框架。同时，也是各国进行经验交流的良好平台，各国学者和学员结合本国实际相互交流，是对船舶防污合作的有力促进。

2.以《联合国海洋法公约》为基础的法律体系

《联合国海洋法公约》是联合国经过三次海洋法会议，并最终在1982年通过的海洋法公约。此公约不仅对内水、领海、临接海域、大陆架、专属经济区、公海等重要概念进行了界定，而且对海洋主权争端、海上天然资源管理、全球海洋污染处理等问题进行了指导性规定，被称为全球海洋领域的“根本大法”。在《联合国海洋法公约》的第Ⅻ部分“海洋环境的保护与保全”中对保护海洋环境、防止海洋污染进行了论述，其中第五节第二一一条对来自船舶的污染的事项进行了规定，第二一七、二一八、二一九条分别对船旗国、港口国和沿海国在船舶污染方面的责任和义务进行了规定。《联合国海洋法公约》虽然具有最高的权威性，却是一个“总体性公约”（umbrella convention）[1]，大多是宏观的指导，在中观和微观方面，尤其是在细节方面并没有规定，因此，在《联合国海洋法公约》的指导下，形成了《国际防止船舶造成污染公约》为核心的船舶防污染法律体系。由IMO制定的和船舶污染有关的公约有防止船舶污染技术标准、污染干预和应急响应以及污染损害责任和赔偿三大类的20多个公约和议定书，在防止船舶污染方面取得了卓著的成绩。[2]

如图2所示，国际船舶防污染已经形成较为全面的公约体系，在这些公约下面还有诸多的强制性规则对特殊船种在货物运输中防止货物泄漏造成的污染进行了详细规定，从而使得船舶防污染体系更加健全和完善。总结而言，国际船舶防污染法律体系具有以下特点：

（1）体系更具系统性。从20世纪60年代开始，各种船舶防污染公约、议定书和强制规则陆续出台，从船舶的制造工艺到船舶下水航行，每一项都制定严格的标准，从而使得船舶对海洋的污染最大可能减少。以《联合国海洋法公约》为基础，《国际防止船舶造成污染公约》为核心，各种其他公约和规则为内容的国际船舶防污染法律体系正逐步走向完善。

（2）体系更具全面性。国际船舶防污染体系不仅对船舶航行中有害垃圾的排放、燃油的泄漏和其他有害物质的排放进行了详尽的规定，而且对因污染造成的民事责任进行了明晰，同时，随着《控制船舶有害防污底系统国际公约》和《国际船舶压载水和沉积物控制和管理公约》的签订，对船舶污底和压载水排放也有了统一的标准。这是在更加微观的层面对船舶污染的剖析，也是在更细致的方面对海洋环境的保护。同时，随着《防止船舶造成大气污染规则》写入《国际防止船舶造成污染公约》，船舶防污染由单纯关注海洋的污染向水空一体化的立体方向发展。[3]

（3）体系更具权威性。IMO虽然是政府间的合作组织，但是每一项条约的签订都需要各国政府批准后方可生效。在许多情况下，由于个别国家的阻挠，条约和规则得不到彻底的执行。然而，随着各国对海洋事务重视的不断加深，保护海洋环境、减少船舶污染已经成为各国的共识，各国都力求通过IMO对全球范围内的船舶污染进行规范和治理，对违反公约体系的船舶、船东和船员进行惩罚。

（4）体系更具前瞻性。随着技术的提高，国际对船舶防污染的控制更加精益求精。不仅对船舶的各个环节进行科学的控制，而且对可能带来污染的情况进行考虑，《极地规则》的制定就是典型的范例。当前北极地区的国际航行还极为有限，但却有逐渐扩大的趋势。针对此种情况，在保护北极环境的考量下，IMO领导制定了《极地规则》，对航行于极地地区的船舶标准进行更加严格的规定，并对污染物质的排放进行更为苛刻的限制，从而最大可能地在北极航线被大规模利用时减少船舶污染，保护极地生态环境。

二、IMO视角下的船舶防污染公共外交

随着海洋污染问题的不断严重，各国对海洋污染治理问题的关注也越来越密切。然而，由于海洋污染的流动性和国际性特征，仅凭一国的单边措施难以有效管理船舶致海污染问题。[4]因此，加强合作，增进交流，共同应对成为最佳选择。在船舶防污染治理方面，世界各国双边和多边的合作非常之多，尤其是区域性协作成为一种国际趋势。但是，从世界范围来看，在IMO框架下的合作是解决船舶污染问题的最佳途径。以IMO为中心开展公共外交成为各国海洋外交的重要形式。IMO在船舶防污染公共外交中发挥着不可替代的作用。

1. IMO作为合作主体，参与船舶防污染治理的合作与交流

作为一个政府间国际组织，IMO本身就具有国际交往的主体身份。在船舶防污染领域，IMO参与国际合作和交流主要表现在两个方面：其一，与其他国际组织的合作与交流。除IMO之外，世界上与船舶防污染相关的国际组织还有国际船级社协会（International Association of Classification Societies，IACS）、世界环保组织（International Union for Conservation of Nature and Natural Resources，IUCN）等，这些国际组织在船舶防污染治理中发挥着独特作用。IMO通过与其他国际组织合作，不仅能够全方位地掌握信息资料，为更好地制订防污染决策提供依据，更重要的是很多重要公约、规则的制定都是通过合作完成的。以上述国际组织为例，各项船舶设计标准、船舶排污标准的设定都是与ISO合作的成果，对船舶防污设备进行入级检验是由IACS领导下各国船级社进行的。其二，与各国进行交往与合作。IMO作为全球性的政府间国际组织，其作用的发挥很大程度上是在其成员国意见统一的基础上进行的。IMO通过与其成员国的交流与合作，不仅能够取得成员国的信任与支持，而且能够就船舶防污染问题进行实际情况的考察，具体问题具体分析，从而保证决策的科学性和实效性。例如，IMO在制定压载水排放公约时，需要到全球各个海域去考察水质，并与沿岸各国进行交流，确定各海域压载水排放的不同标准。

2. IMO作为交流平台，提供船舶防污染治理的场所和媒介

IMO是一个国际组织，其最高权力机构为各成员大会，所以从一定意义上来讲，IMO是各国进行交流和协商的一个平台。在船舶防污染领域，各国有着共同的利益，也有不同的诉求。单边主义措施影响了船舶污染防控国际统一标准在全球范围内的实施，不仅使船舶航行自由和国际商品流通受到侵害，而且使船舶污染风险向其他沿海国家转移，[5]而双边和多边的谈判与合作只能解决区域性问题，在关乎全球性问题上，各国必须有一个全球性的平台。在IMO主导下制定的一系列船舶防污染公约、规则和章程都是各国协商、合作和妥协的成果。在共同利益的基础上促成合作是一件比较容易的事情，IMO只需要给相关国家提供一个场所，供其“友好协商”，其作用也仅是“成人之美”，在协商完毕之后，以公约、议定书或规则的形式加以固化。然而，在很多情况下，IMO扮演着一个调和者和媒介者的作用，各国在许多实际问题上会产生矛盾，许多矛盾无法协商解决，尤其是发达国家和发展中国家，由于经济发展水平和船舶状况的差异，在船舶排污的标准上不能达成一致，导致许多公约和规则无法签订，这就需要IMO从中调和，化解矛盾和分歧。

3. IMO作为促进机制，促使船舶防污染治理的完善和深入

从全球范围内来看，IMO在船舶防污染领域的作用是其他组织、国家和个人所不能代替的。IMO凭借其权威性已经在船舶防污染领域建立起了一套促进机制，这套促进机制不仅表现在能够根据现实情况的变化和需要对已有的公约、规则进行更新和修订，更表现为能够发现新问题，把握新趋势，促使更多新的公约、规则制定。《国际防止船舶造成污染公约》在20世纪60年代开始酝酿起草，1973年签订，1973年通过议定书，而后几乎每隔五年左右就会有修改和完善。同时，IMO通过一系列公约、规则的制定推动各成员国加强立法，使船舶防污染体系更加深入。以我国为例，我国的各项船舶防污染法律几乎全部是以国际公约、规则为蓝本制定的，而且随着国际公约的修改进行必要的修订。

三、中国在国际船舶防污染治理中的角色

1983年中国恢复IMO的合法席位后，已经连续14次当选为IMO的A类理事国，海事国际地位和话语权不断提高。在船舶防污染领域，中国一方面积极做好中国海域内的船舶防污染工作，为世界船舶防污染做出贡献，另一方面由被动地接受规则到主动参与规则制定，甚至在区域合作和全球治理中占据主导地位。随着“一带一路”的推行，中国必须在地区乃至全球领域发挥重要作用，在船舶防污染领域也应扮演好“践行者、保障者、宣传者”的角色。[6]

1. 积极做好中国海域内的船舶防污染工作

随着国内经济的快速发展，中国与世界各国的贸易往来日益加深，而大宗货物的运输需要越来越多的大型船舶，尤其是大型油轮。做好船舶防污染工作不仅是保证中国海域生态安全的需要，也是对世界船舶防污染工作的巨大支持。同时，只有把自己的事情做好才能够赢得别人的尊重，才能够获得更多的国际支持和更高的国际地位。为此，中国不仅制定了以《海洋环境保护法》为基础的各项船舶防污染的法律法规，还形成了以中国海事为中心的船舶防污染的监管力量，从各个方面对船舶进行监督检查，保证船舶健康安全航行。

2. 参与国际船舶防污染的规则制定

由于技术、历史等各种原因，国际航运规则制定的主动权一直掌握在西方航运强国手中。各种船舶灾难事故，尤其是大型油轮泄漏事故之后，西方国家更加注重海洋生态的保护，将环保作为船舶治理的重要方面，并为此制定了各种严厉而近乎苛刻的船舶防污染规则。中国在尽力缩小差距的同时，积极改进船舶技术和工艺，并对船舶防污染进行系统而有效的研究。到目前为止，中国提出的船舶防污染的多项提议和议案得到了世界各国的积极响应，成为制定船舶防污染规则的提议来源。但是，需要注意的是，当前在船舶防污染领域，西方发达国家仍然处于领导地位，规则制定的主动权仍然掌握在他们手中，愈来愈苛刻的船舶防污染规则虽然对全球生态保护起到巨大的促进作用，但也会加剧国际海事领域的不平等，一些国家利用规则排挤甚至打击他国航运的可能性仍然存在。

3. 在区域性船舶防污染合作中逐渐发挥主导作用

在全球船舶防污染领域区域性合作中，中国的作用越来越突出，甚至发挥主导作用。其中比较有代表性的是西北太平洋行动计划（NOWPAP）和东京备忘录（TOKYO-MOU）。西北太平洋行动计划是中国、韩国、日本和俄罗斯四国为联合应对海上险情、进行海上救助而规划形成的行动纲领，在海上溢油应急协作、海上垃圾处理等方面取得了显著的成就。东京备忘录组织作为亚太地区港口国监督的政府间合作组织，通过对船舶进行严格检查和监督，在减少船舶缺陷、消除船舶污染方面起到了重要作用。中国作为亚太航运大国，积极致力于船舶检验规则的标准化和严格化，不仅对本国籍的船舶进行严格的港口国检查（FSC），使中国籍船舶的安全隐患降到最低，还通过技术钻研和精心研究，提出了多项具有实际价值的提案和建议。

四、小结

随着经济全球化和世界一体化的发展，非传统安全的全球治理越来越受到世界各国的重视。船舶防污染已经成为非传统安全领域的重要组成部分，海事部门作为船舶的主管机关，理应当仁不让地肩负起保障这一非传统安全领域的责任。[7]IMO已经为各国进行船舶污染治理合作与交流提供了一个平台，同时，国际船舶防污染公约也提供了治理船舶污染的法律支持，这表明国际船舶污染治理体系已初步形成。同时，海洋治理的全球共识使得船舶污染治理具有一定的强迫性，任何国家都无法以任何理由包庇本国船舶超脱公约和规则之外，也无法以任何理由降低或减弱治理的标准。因此，从某种意义上来说，在船舶防污染治理领域，国际公约已经具有了国内法律的某种强制效力。然而，从中国的角度来看，在技术和资金等方面与世界发达国家仍然存在诸多差距，船舶污染治理任重而道远，虽然在国际舞台上已经开始发挥重要作用，但是仍然不能参与核心规则的制定，起到决定性或主导性作用。中国当前的主要任务就是努力提高自己船舶污染治理的水平，同时向世界发出自己的声音，逐渐在船舶污染治理体系中确立地位，从而发挥更大作用，实现从“中国执行”到“中国标准”的转型和发展。[8]

[1]刘能冶.预防船舶污染的国际法律实践[M]//中国海洋法学评论.2010:238-283.

[2]刘正江,张硕慧,张爽,等.防止船舶污染公约的制定和修改进程[J].中国海事,2009(2):26-30.

[3]陈善能,陈宝忠,王兆强.国际船舶防污染公约在低碳经济时代下的发展[J].中国航海,2010(2):80-83.

[4]周立波.船舶致海污染的国际法律规制[J].人民论坛旬刊,2010(7):118-119.

[5]马亚东.论船舶污染防控国际统一立法下的单边主义[J].中国海商法研究,2014(2):46-53.

[6]宋山,王建港.“一带一路”战略下中国海事的发展[J].世界海运,2015(6):17-18.

[7]宋山.海洋外交中的海事角色[J].世界海运,2016(3):29-31.[8]刘乐.中国海事外交:现状与未来[J].教学与研究,2017(3):60-65.

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.12.004

宋山（1988—），男，日照海事局，科员，硕士。李普前（1988—），男，淮安信息职业技术学院党委宣传部干事，硕士。