我国加入压载水公约的机遇和挑战

陈星森

我国加入压载水公约的机遇和挑战

陈星森

国际海事组织（IMO）于2004年4月23日在英国伦敦通过了《2004年国际船舶压载水和沉积物控制和管理公约》（以下简称“公约”），旨在防止、尽量减少和最终消除船舶压载水和沉积物造成的外来水生物和病原体的转移，保护海洋生态环境。2016年9月8日，公约满足生效条件，于2017年9月8日生效。

作为近年来IMO在环保领域制定的最重要的法律文件之一，其实施将对全球航运业及相关产业带来一系列的连锁反应，势必加速航运业的洗牌与深度融合，给我国航运业及相关产业带来巨大的影响和挑战。为应对公约生效，推动航运业转型升级，促进产业发展，交通运输部会同有关部门，以政府履职尽责为总目标，以公约谈判为切入点，开展了大量基础性工作，为公约在我国的有效实施及行业的良性发展奠定了坚实基础。

一、公约制定的背景

船舶压载水对船舶在航行过程中保持安全稳定的状态具有重要作用，但国际航行船舶排放的压载水为外来生物入侵提供了渠道。随着经济全球化的发展，海运贸易量快速增长，船舶压载水造成的生态入侵问题逐步显现，引起了全球环保和航运领域广泛关注，被公认为全球海洋生态和海洋经济的重大威胁之一。对此，IMO于1993年以决议的形式通过了防止船舶压载水转移外来水生物和病原体的导则。在此基础上，经过10余年的讨论，IMO于2004年在英国伦敦召开外交大会，审议并通过了公约。截至2017年11月15日，共有66个国家批准了压载水公约，占世界商船总吨位的74.89%。

二、公约主要内容

除序言外，公约包括正文22个条款和1个技术性附则《船舶压载水和沉积物控制和管理规则》。公约适用于悬挂缔约国国旗的船舶和在缔约国管辖水域营运的其他国家船舶，非缔约国船舶在缔约国管辖范围内不享有优惠待遇。

公约正文就缔约国关于控制有害水生物和病原体通过船舶压载水和沉积物转移、沉积物接收设备、科学技术研究和检测、检验和发证、船舶检查、违犯事件处置以及技术援助与合作等方面做出了规定。公约要求，缔约国对悬挂其国旗的船舶进行检验发证，并对在其管辖范围内营运的船舶开展监督检查。未持有有效证书或压载水检测超标的船舶将受到警告、滞留、禁止进港或驱逐出港等处罚。公约附件对适用船舶安装压载水管理系统的时间表和压载水性能标准提出了具体要求。

由于公约生效进程不及预期，IMO分别在2007年和2013年通过大会决议推迟了压载水排放标准的实施时间。2017年7月召开的IMO海上环境保护委员会会议通过决议，明确新造船舶在公约生效后须满足压载水性能标准，现有船舶延迟两年满足该标准。为便于公约的实施，IMO还制定了14个技术性导则，为开展公约相关工作提供了统一的技术指导。

三、我国履约工作进展情况

（一）关于加入公约的报批

交通运输部会同相关部门，已报请国务院审核，加快推进公约批准和加入程序。香港在完成本地立法后，公约再延伸至适用香港特区。公约生效即适用澳门特区。

（二）关于压载水处理系统的研发

目前国内共有14套压载水处理系统获得了型式认可，占全球获得认可的处理系统总数的近20%，但都是依照IMO老标准认可的第一代设备。IMO于2016年10月对型式认可导则进行了全面修订并决定将其改为强制性规则，要求2020年10月28日及以后安装上船的压载水管理系统按照新的规则获得认可。尽管IMO确立了“早期行动者不受惩罚”原则，但其实施存在很大的不确定性，且美国明确对该原则不予认可。国内设备生产厂商需要抓紧研发符合IMO新的认可标准和美国海岸警卫队认可标准的第二代压载水处理系统。国内目前仅一家公司获得了美国海岸警卫队的认可。

（三）关于压载水的快速检测

公约要求缔约国对到港船舶的压载水进行取样检测，以验证是否满足公约规定的排放标准。目前海事系统和大连海事大学正在研发具有自主知识产权的手持式压载水快速检测设备。综合来看，海事一线执法人员尚不具备开展快速检测的能力，且海事系统实验室检测能力有待进一步完善，尚无法对船上快速检测结果进行验证，现阶段只能利用质检系统设在港口的实验室进行检测。

（四）关于与周边国家的管理互免

交通运输部利用现有的双边、多边机制，积极与周边国家商讨共同风险区域内压载水管理的互免合作，以降低航运公司营运成本。目前正加快推进与韩国、日本、东盟的互免合作。

（五）关于船舶检验发证

交通运输部海事局已同意中国船级社根据中国籍国际航行船舶船东的申请，在公约生效之日前单独提前进行“国际防止油污染证书”的换证检验，以便船舶满足公约规定的D-2标准。中国船级社制定了中国籍国际航行船舶的检验发证实施计划并组织实施，7月15日已完成910艘船舶压载水管理计划的审批，8月15日完成其他534艘船舶压载水管理计划的审批。

四、公约实施带来的机遇

（一）以公约实施为契机，保护海洋生态环境

外来生物入侵造成的生态破坏、赤潮等现象对我国的海洋生态安全造成威胁，对海洋水产经济造成损失。远洋运输船舶装载的压载水在航行和装卸作业过程中在近海排放，是造成我国海洋生物入侵的原因之一。加入公约后，我国主管机关可以要求公约适用船舶在我国管辖水域排放的压载水均经过灭活处理，达到排放标准，有效降低或消除船舶压载水引入外来水生物和病原体的风险，有利于保护我国海洋生态环境，强化我国对海域的管辖权。

（二）以公约谈判为平台，助我参与全球海运治理

我国已连续14次当选IMO的A类理事国。近年来，我国积极参与全球海运治理，对相关公约和技术标准的制修订工作施加有效影响。在压载水公约制定及修订过程中，围绕压载水公约型式认可导则修订、压载水公约实施路线图及压载水公约实施时间表修订等关键问题，充分表达了我国立场，在涉我国重大关切的问题上主动研提提案，发出中国声音，贡献中国智慧，维护中国利益。目前G8导则的修订、压载水性能标准（简称D-2标准）实施时间表的修订，基本符合我国预期。加入公约有利于我国深度参与全球海运治理，对构建更为开放、公平、公正的国际海运秩序做出应有贡献。

（三）以公约执行为抓手，维护我国行业利益

公约明确规定，对非缔约国船舶不给予优惠待遇。公约生效后，我国远洋运输船舶须接受缔约国的监督检查。日本、德国、丹麦、新加坡等主要航运国家及世界最大方便旗国家巴拿马均已加入公约。若我国未加入公约，则不能依照公约对在我国水域的外籍船舶实施监督检查，客观上造成了我国航运企业与缔约国航运企业的不平等待遇。加入公约后，将有助于为我国航运业打造更为有利的营运环境。

（四）以行业发展为导向，构建“产学研用”体系

交通运输部在公约履约跟踪研究中高度重视“产学研用”链条的打造，多次召开行业协调会，由航运企业及压载水管理系统制造企业提出需求，由科研单位，包括高校、科研机构和中国船级社等，开展相关研究。在参与压载水公约国际谈判中，注重引入社会资源，吸收部分行业单位参与压载水公约修订工作，为压载水公约及相关导则修订提供数据及理论支撑。交通运输部相关单位牵头，充分利用全行业资源，编制预案和提案参与国际谈判，对外为我国争取利益，对内推动行业健康发展。

（五）以课题研究为依托，不断夯实基础

交通运输部在2016年先后启动了多项课题研究工作，包括与工信部所属的上海船舶工艺研究所联合开展压载水公约规范及标准研究，委托哈尔滨工程大学开展了压载水公约港口国监督检查研究，支持大连海事大学研发具有完全自主知识产权的手持式压载水快速检测设备，同时还积极向科技部、亚洲发展专项基金等申请专项课题，为我国有效履约提供了支撑和硬件保障。

（六）以履约建设为中心，完善法律框架体系

《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》等国内法律法规对压载水排放、检疫已有原则规定，与公约总体要求相符，为公约国内转化和实施奠定了良好基础。在此基础上，交通运输部将继续推动履约法律体系建设，制定国内实施程序，充实法律法规体系。

五、我国面临的挑战

总体而言，我国已具备公约实施的基本条件，但在新一代压载水处理系统研发、压载水快速检测能力与实验室检测能力建设、港口本地生物调查等方面还比较薄弱，需要有关部门通力合作予以提高，为公约的实施打下基础。

（一）基础研究薄弱，科研投入有待提高

我国在压载水管理研究领域存在起步晚、底子薄、资金投入不足等问题，国内仅有几家高校及科研机构开展了压载水管理技术和政策方面的研究，累计科研投入不足千万元，且研究方向和研究内容重叠率高，研究水平参差不齐，研究范围也大多局限于压载水处理设备的开发。在压载水携带外来生物的入侵预测预警、我国及国外主要港口本地生物信息调查及压载水港口应急处置等方面的研究尚属空白。这些问题一方面导致我国在国际谈判中由于缺乏相关数据而长期处于被动局面，另一方面也为我国后续有效履约带来了极大挑战。

（二）国内产业需要进一步扶持

我国国内压载水处理系统生产厂家数量上占有一定的比例，在成本上具有一定的优势。随着公约实施，船舶将集中安装新的压载水设备，国内压载水处理系统生产厂家将成为较大的利益受益方。但从目前的情况看，国内设备的技术标准大部分基于旧的导则，有关部门应当按照新的压载水处理系统型式认可规则，帮助国内14家生产厂家尽早做好设备的升级换代工作。

（三）压载水检测及处置设备亟待推广

压载水的检测分为船上快速检测和实验室详细检测两个部分。当前具有完全自主知识产权的压载水快速检测设备已具雏形，这些设备需要充分试验并完成型式认可，尽快向社会提供，解决海事执法人员进行港口国监督的实际需要，同时也能为船东和船舶进行自查自检提供条件。此外，我国外贸港口数量多，分布广，分布在港口的实验室也应进行改造，提高检测能力，构建我国压载水实验室检测体系。

压载水港口接受和处理设施也是按照公约要求，提供便利化的一种方式。对于无法对其携带的压载水进行处理的船舶，较大的港口应当能够提供压载水接受和处理设施。同时，修造船厂应当考虑强制其配备压载水及沉积物接收处理装置，确保修船作业时不会违反公约要求。

（四）港口本地生物调查需要开展

进行港口本地生物调查，是实施压载水检测和监督的重要基础手段。要切实履行好公约，就应当尽快开展中国港口和国外主要港口本地生物调查，建立水生物入侵数据库，利用大数据平台，共享数据，整合技术资源，开发压载水携带外来有害水生物预报预警系统，实现外来生物入侵的可预防和可控制。

（五）部门间合作需进一步加强

压载水管理是一项十分复杂的工作，涉及压载水的风险监控及预测预警、压载水管理系统的检查与压载水检测、压载水的交换及处置技术等。在我国，涉及压载水管理的部门包括环保部、工信部、质检总局、海洋局与交通运输部，每个部门涉及的压载水管理职责各有侧重。公约的有效履行需要各部门密切合作，构建完整的监管体系，从源头上控制压载水携带有害水生物和病原体带来的危害。进一步完善部际合作机制，推动各部门建立信息与数据共享平台，优化资源配置，形成监管合力。

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.12.003

陈星森（1984 —），男，就职于交通运输部国际合作司。