公共政策与公共信任

(上海工程技术大学社会科学学院公共管理系 上海 201620)

公共政策与公共信任

孟卫军

(上海工程技术大学社会科学学院公共管理系上海201620)

公共政策本质上是政府与公民之间的契约，政策(契约)制定、实施过程和效果无一不与公共信任相互作用，并最终反映在公共政策推行的效果上。公共信任是公共政策推行的重要基石，养老保险制度建设只有充分实现民众老有所养，才能赢得公众对制度的信任，唯有如此才有公共政策的可持续发展。

公共政策；公共信任；养老保险制度

一、公共政策与公共信任之间的关系

公共政策是社会公共部门为解决社会公共问题，规范和指导有关机构、团体或个人的行动，在广泛的参与下所制定的行为准则。正确的政策及有效的执行为国民经济和社会的发展带来良好的效果；反之则会给国民经济的发展带来不利后果。本文中探讨的公共政策主要指社会养老保险制度与政策。

公共信任与人类社会的共同生活或者公共生活相伴随。从共同生活或者公共生活的层面而言，不管是在农业社会还是在工业社会，都存在着管理者对被管理者应该承担的社会责任的期待、公民对领导者社会责任的期待、社会公众对社会组织基本功能的期待，这种以期待为基础的信任类型是一种客观的力量，是维持管理秩序和社会生活秩序的一个重要因素，是古代或者现代国家合法性的基础，也是促进社会有效整合与和谐运行的基础。

公共政策本质上是管理者与公民之间的契约，政策(契约)制定、实施过程和效果无一不与公共信任相互作用，并最终反映在公共政策推行的效果上。具体来说，如果公共政策能够满足多数公民的期待，也就赢得了公共信任(民意基础/社会基础/民众支持)，政策就能有效执行，政策指向的具体问题就能顺利解决。如果多向公共政策的制定和执行都能如此，则国家和社会管理者便有了充足的公共信任与合法性。

二、部分公共政策与公共信任相互影响

如前所述，公共政策要赢得公共信任，必须符合多数民众的利益，而这需要辩证地分析。比如，一项政策从长远看的确符合多数公民的利益，但却不一定符合多数公民当下的、眼前的利益，那么这项公共政策恐怕难以有效执行，效果也会大打折扣。这样看来，包括延迟退休年龄在内的部分公共政策即是如此。

多年以来，和养老保障相关的众多公共政策及调整正是因为事关多数公民利益，而深刻影响着公共信任、政策执行效果等一系列反应。从养老金双轨制到1990年代养老保险制度的建立与调整，再到2013年前后开始酝酿的延迟退休改革概莫能外。

1.养老保险双轨制与公众信任

自1991年开始建立包括企业和机关事业单位职工养老保险制度开始，一直到2014年的改革为止，养老保险双轨制延续了24年。所谓“双轨制”，即企业职工参加养老保险，退休后领取养老保险金；而机关事业单位职工不参加养老保险，退休后领取退休金。企业养老保险金和机关事业单位退休金的差别有二：(1)前者来自职工及其所在单位的缴纳，后者来自财政拨款。(2)前者“替代率”低，职工退休后每月领取数额不到当年职工月平均工资的40%；后者“替代率”高，基本可以保持退休前工资水平。双轨制中企业职工与机关事业单位职工两个群体在缴费和待遇这两个重要环节上差距比较大，民众和舆论对此长期反映强烈，影响政府公信力(公共信任)。

观察养老保险双轨制前后24年的执行和调整，民众对预期到利益将要受损的既得利益群体趋利避害的行为体现出来。

2.养老保险相关政策引发提前退休潮

1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。1997年7月16日国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》26号文件提出要加快建立基本养老保险基金的省级统筹,为最终实现全国统筹创造条件。国发[1998]28号文件做出了全国实施省级统筹的决策，将原行业统筹企业1400万职工和400万离退休人员的基本养老保险统筹工作移交地方管理。①

因为事关众多民众退休养老的政策推行，加上民众对以上三项公共政策前景不明确甚至存在误读，担心影响其正常退休后的待遇。因此在前后几年全国范围内企业人数非正常上升。例如：1998年，全国23个省新增企业退休人员133.9万人，其中未按国家规定提前退休的为27.5万人，占总人数的18.9%。其中以病退为由提前退休的有16.9万人，占提前退休的66.7%；以特殊工种为由的2.1万人，占总数的1.59%。23个省区中问题比较明显的是海南、新疆、黑龙江，未按正常退休人数占当年退休人数的比例高达57.46%、53.89%和46.62%。②

3.延迟退休改革与公共信任

时至今日，面对养老保险相关制度的多次调整和改革，民众积累了更多的经验，也表现的比较敏感。再加上网络的应用和普及也放大了公共政策推行的影响。因此，从2013年左右就开始计划的延迟退休改革呈现出全民讨论和全民参与的趋势。媒体(媒体从业者当然也是公共政策调整所指向的利益相关方，让他们能够更直接地表明自己的态度)和公众认识到延迟退休改革客观上可能导致领取退休金期限(余命)和退休金数量的减少，影响了自己的利益，于是产生了大量不赞成甚至反对调整的舆论。很难说这些舆论在多大程度上影响着延迟退休改革的政策制定和执行。

三、公共政策的推行与公共信任的意义

尽管不同于商业养老保险，民众看待社会养老保险制度的角度依然可以简化为投资——回报这一模式。民众习惯趋利避害，一旦发现这笔投资回报的预期不明或不达预期，则民众对这笔投资的信任度必然不高。

尽管社会养老保险属于强制性保险，这一点有《社会保险法》作为保障。然而，民众对养老保险制度的公共信任产生动摇，其结果之一便是民众用脚投票。强制性参保尽管能起到作用，却很难说民众不会选择提前退休，与制度博弈以获取养老金利益的最大化。其二，城镇地区依然自愿参保的自谋职业者参保的积极性会受到影响。这两个结果带来的连锁反应都是参保人数减少，制度的可持续性受损。

公共信任是公共政策推行的重要基石，养老保险制度建设只有充分实现民众老有所养，才能赢得公众对制度的信任，唯有如此才有公共政策的可持续发展。

【注释】

①雷晓康，郝康.中国养老保险省级统筹的经验与问题.理论学刊.2009年第11期.

②李红岚，武玉宁.提前退休问题研究.经济理论与经济管理.2000年第2期.

[1]薛惠元.基本公共服务均等化视角下的城乡养老保险制度比较分析[J].农村金融研究，2013(4):5-10.

[2]邓大松，刘昌平，等.中国社会保障改革与发展报告2013[M].北京大学出版社，2014.

[3]卢驰文.中国社会保险统筹层次研究[D].中共中央党校.2007.

孟卫军(1972-)，男，湖北武汉人，上海工程技术大学社会科学学院讲师，从事社会信任、就业失业问题的研究。