公共地役权视角下我国街区制改革的探析

(华东政法大学 上海 200042)

公共地役权视角下我国街区制改革的探析

郑妮

(华东政法大学上海200042)

随着街区制改革的深化，人们已经逐渐从热议转化为对改革路径的探析。目前，街区制改革仍然存在一些问题。公共地役权制度是借鉴域外街区制改革经验而得出的方法，其能够减少纠纷、维护居住安全、平衡双方利益并且节省政府财政开支，是针对这些问题较好的解决办法。

街区制改革；公共地役权；利益平衡

随着城市化进程的不断加快，城镇小区的数量也随之增多。然而，我国土地资源有限，由此导致其他用途的土地面积相应减少。并且，由于目前我国住宅小区大多是封闭型的、相对私人的区域，非小区居民一般不会进入，这从某种程度上来说，也是对城镇土地资源的一种浪费。

国务院于2016年2月6日颁布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称《意见》)，该文件对城市规划提出了街区制的新思路：“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”

一、街区制的定性

街区这个词本身是一个舶来品，其英文名称是“BLOCK”，即Business(商业)、Lie fallow(休闲)、Open(开放)、Crowd(群众)、Kind(友善)五个词语首字母相连的缩写。顾名思义，街区制是一种开放而富有活力，和谐而资源共享的城镇居民居住方式。

我们可以将街区制定性为一种城市街道的布局形式。这种布局形式通过城市街道的围合而形成占地面积适当的开放性居住区域，从而集完善城市功能与活跃城市氛围于一体，实现城市资源共享、城市空间融合。

二、我国街区制改革的实践及引发的问题

(一)我国街区制改革的实践

在《意见》公布之后，我国广大城市居民迅速热议起来，许多民众认为街区制改革就是“拆围墙”，《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)规定了住宅小区的建筑物区分所有权制度，然而，街区制改革将住宅小区内部街道用作公共道路，这涉及到对原有建筑物区分所有权制度的变更，同时紧密联系着居民利益和公共利益。随着街区制改革步伐的深入，人们已经渐渐转向对街区制改革路径的探索，许多省市都出台了相关规定。从各省的规定来看，当前我国对街区制改革所涉及的各方面问题尚未进行深入研究并且未提出可行的解决措施。本文将着重研究街区制改革过程中可能出现的法律问题，并尝试通过法学理论以及实践探索，提出相关问题的解决方法。

(二)街区制改革引发的问题

1.道路公开化与业主共有问题

《物权法》明确规定了业主对小区内的道路享有共有权，业主在购房时也支付了合理的对价，一旦推广街区制，必然将原有的封闭小区进行逐步开放，以“实现内部道路公共化”，这将对业主的私有权利造成侵犯，也会对现有法律制度体系提出挑战，如业主无法充分享有法定建筑区划内共有部分的共有权，小区规划许可的审查标准也将面临争议等。

2.居住安全问题

在中国传统的封闭性小区中，小区通常有门禁并且有物业管理公司对小区安全进行保卫，小区是个相对私人的安全区域。进行街区制改革以后，72.44%的居民都对改革后的居住安全问题较为担忧。一方面，来往车辆较多，人员较杂，居民的人身和财产安全难以得到保障，另一方面，来往车辆给小区造成的噪音污染以及尾气排放，也危害着小区居民的居住安全。这些问题在街区制改革中，都应该予以考虑。

3.公私利益冲突及费用补偿问题

从私权保障的角度讲，开发商在建造小区住宅以及业主在购买的过程中，已经向国家支付了包含小区道路土地在内的土地出让金，它的土地使用权应当归业主。为此，如果政府要对小区的土地进行征收或使用,应当支付相应对价的补偿。在此方面，当前我国国有土地《房屋征收与补偿条例》仅仅对国有土地上的建筑物如何补偿进行了规定，而对于小区内的绿地和公摊面积如何补偿,是有待解答的法律问题。

三、公共地役权在街区制改革中的特征和优势

域外在解决上述问题时，从役权的角度找到了突破口，这对于我国具有很强的借鉴意义。无论是美国法中的“保护地役权”、法国法中的“法定役权”，还是俄罗斯法中的“公共地役权”、意大利法中的“强制地役权”，其在目标上都体现了公益性，因此，本文统一称之为“公共地役权”。

(一)公共地役权在街区制改革中的特征

公共地役权这一概念在我国立法中尚未得到确认，其不同于《物权法》中的地役权。地役权是建立在需役地和供役地之间的一种权利，而公共地役权是基于代表公共利益的政府和私人之间的公共地役权合同，这种法律关系中并没有需役地的存在。具体来说，公共地役权在街区制改革中具有如下几方面特征：

第一，不剥夺业主的土地使用权。小区业主只是将道路上的部分使用权出让给社会公众使用，自己仍然保留对该部分土地上其他的权利。第二，平等基础上的协商设立。政府和小区业主通过签订公共地役权合同，将小区部分道路的行使权出让用作公益目的。双方对公共地役权的期限、范围、权限等都是可以协商约定的。第三，对供役人损失的合理补偿。在小区道路上设立公共地役权，是对小区居民使用和管理小区道路的一种限制，并将会对居民的居住安全造成侵害，基于公平正义的理念，应该对供役人给予一定的补偿。

(二)公共地役权在街区制改革中的优势

第一，避免双方纠纷。政府和业主通过签订公共地役权合同，在小区道路上设立公共地役权可以缓解交通压力。目前我国正在大力建设诚信政府，若在街区制改革中以公共利益为理由进行征收、征用或提前收回部分土地，会将政府置于违反诚信、出尔反尔的境地。政府可以通过鼓励业主捐赠小区道路使用权或者与小区业主签订行政合同这设立公共地役权。

第二，维护居住安全。公共地役权是通过政府和小区业主委员会双方设立合同的形式来设立的，这就意味着，双方可以协商约定出入小区车辆的车速、体积、吨位以及出入时间等，对严重影响小区居民居住安全的大型车辆予以限制，并且在小区内行驶的车辆车速不能过快，吨位不能过重，并且在居民休息期间，车辆不能进入。

第三，节省财政开支。在街区制改革中，若使用征收制度的标准，将会极大加大财政负担，尤其是在当前全国各地房价上涨迅速的情况下，若按照当前土地价格来补偿，政府将面临财政赤字。在街区制改革中运用公共地役权理论，小区业主的建设用地使用权并未完全被国家收回，其还可以保留土地上的其他财产权利，因此只需对业主进行适当的补偿即可。

第四，符合当前发展理念。在“十三五”规划下，街区制改革的目标是要建设更加和谐、绿色的现代社会，便捷人民生活。中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议，于2015年10月26日至29日在北京举行。全会强调，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。

四、公共地役权在街区制改革中的实现方式

(一)公共地役权的设立、转让和消灭

1.设立

在街区制改革中，公共地役权的设立主体应是上述两个利益的主体。从程序上来说，第一，由规划部门在经过实地考察和科学论证后，统一向政府提出申请；第二，相关的权力部门对申请的文件仔细审查；第三，对审查合格的方案举行听证会，听证会应包括该地块具有利害关系的业主、法学专家、经济专家、规划专家、社会专家等，所听证的议题应当包括设立公共地役权的期限、范围、权限、补偿等各方面。

2.转让

基于公共地役权的公益性质，行使权利的是不特定的社会公众，履行义务的也是不特定的小区业主。权利的转让将可能引发权力滥用并且以权谋私，义务的转让也容易造成合同义务的推脱并且不具有可行性。因此，对于公共地役权，应当限制其转让的权能，从而才能够保证该制度的稳定性并且促进街区制改革顺利进行。

3.消灭

当出现下列情形时，公共地役权可归于消灭：第一，随着科技的发展，交通已不再拥堵，实际上已经无需通过公共地役权来进行小区的街区制建设了；第二，小区业主对于小区道路的其他财产权利已经“名存实亡”了，此种情况下，应该按照相关的标准给小区业主予以补偿；第三，设立公共地役权的成本(包括经济成本、人工成本、道德成本)高于征收、征用或提前收回的成本，那么，政府可以在和小区业主友好协商和谈判的基础上选择后者。

(二)公共地役权的行使

在签订公共地役权合同时，合同双方应将需役地的范围用图纸等方式划分清楚，并且明确应将业主专有部分土地以及不需要设立公共地役权部分的土地排除在外，以保证小区业主的建筑物区分所有权以及居住安全。

设立公共地役权之后，小区内将出入大量外来车辆，一方面，小区业主失去了对道路的排他性使用权，另一方面，居住环境和居住质量都会有所下降，为了维护业主的利益不受损失，需要对业主进行补偿，具体的补偿标准应综合多方面因素予以考虑，例如：设立公共地役权之道路占小区整体面积的比例、当地土地价格及土地升值空间、设立公共地役权的期限、小区物业费用的增加等。

(三)公共地役权的救济

街区制改革将在今后的较长时期存在于我国，在公共地役权合同履行期限如此长的情况下，很容易出现纠纷。那么，在签订合同时，应该将可能出现的纠纷避免并且约定合理地争议解决方式。在以后出现纠纷时，合同有约定的，按照约定解决，没有约定的，按照相关法律规定解决。

五、结语

在街区制改革不断推进的时代背景下，我们需要不断发现改革过程中出现的问题，并通过法律来提出解决方法。我们应加大对公共地役权制度的研究，为街区制改革找到一条适合我国国情的道路。目前我国虽然尚没有关于公共地役权的法律规定，但我们可以通过对当前法律的解释或者进行立法来对公共地役权的各个方面予以规定，从而平衡小区业主的私人利益和社会公众的公共利益，缓解交通压力，促进社会和谐和发展！

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本文为华东政法大学2017年度校级研究生创新能力培养专项资金项目(2017-4-057)“公共地役权视角下我国街区制改革的探析”的阶段性成果之一。

郑妮，女，安徽合肥人，华东政法大学2016级民商法学专业硕士研究生，研究方向民商法学。