高校内部组织结构的变革：基于治理理论视角

张开发，王永芳

(苏州科技大学 a.党委、校长办公室；b.财务处，江苏 苏州 215009)



高校内部组织结构的变革：基于治理理论视角

张开发a，王永芳b

(苏州科技大学 a.党委、校长办公室；b.财务处，江苏 苏州 215009)

随着高校规模的不断扩大，高校内部组织结构变得日益复杂。高校传统的管理体制无法推动高校构建现代大学制度的进程，变革高校内部组织结构势在必行。从治理理论视角来看，高校应以行政、学术不同权力中心的形成作为切入点，从治理主体上提升多元主体参与决策的水平，塑造学术民主管理的制度环境，深化内部管理体制改革，构建一种参与治理型的组织框架，最终实现高校内部组织结构的治理变革。

高校；内部组织结构；变革；治理对策；多元主体

随着高等教育的蓬勃发展，高校的规模日益扩大，职能不断延伸，这使其内部组织结构也越来越复杂，传统的高校管理体制已然无法适应日益庞大的高校组织体系，其中暴露出的弊端和不足成为阻碍高校进一步发展的绊脚石。深化高校内部组织结构变革，建设适应高等教育发展趋势的现代大学制度成为高校改革发展的题中之义。以治理理论为指导，建立高校内部治理机制，让高校内部多元主体参与管理和决策，通过优化结构和制度创新激发高校内部活力，对于变革高校内部组织结构、建立现代大学制度有着极为重要的意义。

一、高校内部组织结构的特性

经济学家赫伯特·西蒙曾说，有效地开发社会资源的第一个条件是“有效的组织结构”。合理有效的内部组织结构是高校持续发展的内在推动力，对高校办学水平的提升具有重要意义。然而，变革和优化高校内部组织结构需要以高等学校自身内在的特殊属性为依据。只有准确把握高校的组织结构特性，才能运用科学的理念、正确的方式和有效的措施深化组织结构变革，以推动高校的发展和适应社会的变化。

高等学校作为现代社会的重要组织，有着区别于其他社会组织的突出属性，具体表现为分权性、层级式和开放性。

(一)分权性是高校内部组织的显著特性

高校作为一种特殊的社会组织，要发挥组织的最大效应，“必须不断优化自身的治理结构，保持学术权力与行政权力的科学制衡”[1]。一方面，高校培养人才和科学研究的职能决定了学校内部必然存在性质各异的组织形式，存有学术权力与行政权力之分。正如美国教育学家伯顿·R.克拉克所说：“当每个单位在‘自己的’学术领域中变得有权威时，他们就获得了不同的特殊地位。”[2]此外，高校培养人才存在着以教师为主导和以学生为主体的侧面矛盾，教与学、教学与科研之间也存在着突出的矛盾，教学单位与职能部门之间的冲突更加明显。因此，仅仅以行政权力或者学术权力统一实施管理显然是不可能的。另一方面，权力的过度集中不利于高校创新思维和创造型人才的培养，容易僵化高校内部管理。可见，分权化是高校内部组织设置和运行的重要原则。就当前我国高等学校的现状而言，如何充分释放和发挥学术权力、提高教师的学术话语权是实现分权管理的当务之急。

(二)层级式是高校内部组织的重要特点

高校组织结构的层级式主要表现为高等学校的有序性。从宏观上看，某些组织机构在高校内部处于较高层次，居于支配地位，发挥引领作用；其他组织处于较低层次，居于附属位置。马克思·韦伯将这个层级式称之为“金字塔型组织结构”[3]，这种组织结构分为高层管理、中层管理和基层管理。高校内部各组织机构所处的地位和管理层次的不同，使其功能各异。各组织机构按照一定的制度和规则，有条不紊地运转，从而构成高校层级式的组织结构，其主要特点表现为责权清晰、层级明确。层级式的组织结构是高校作为一个整体有效发挥作用、实现最大利益的重要保障。因此，在实际的管理过程中，我们必须合理设置组织机构，完善规章制度，从而保证高校组织系统的高效运转。

(三)开放性是高校内部组织的基本特征

高校组织结构的开放性源于高校与社会之间的互联性。高等院校服务社会的职能要求它与社会其他组织或子系统构建密切的互联关系。从某种程度上讲，大学内部组织结构是以学科专业为基础、以培养人才和传播知识为目标而创设的，尤其是内部学术组织的设立，是以创造知识服务社会和造福人类为终极目标，实质上折射出大学是一种服务社会的开放组织。大学组织结构的开放性集中表现为其组织系统的可渗透性，高校内部组织结构的各个部分与外部社会环境之间总是发生着各种各样的互动关系。只有保持这种开放性，高校才能与外部实现信息沟通，相互促进，高校在发展过程中才能汲取来自社会的思想养分，营造兼容并包的氛围，这对高校的组织管理具有重要意义。

正是基于高校内部组织结构的上述特性，有西方学者提出了“关于一般教育组织‘有组织的无序状态’”[4]学说。这种说法反映了高校内部组织结构既需要有一定的分权，以便最大可能地创造自由的氛围；又要有一定的层级，形成良好的运转秩序，最大程度地发挥高校作为一个整体的功能。这种兼具矛盾的特性恰恰折射出高校内部组织结构的复杂性，也是变革高校内部组织结构无法忽视的客观依据。

二、我国高校内部组织结构存在的问题

随着招生规模的不断扩大，高校的整体规模日益庞大，高校传统的内部组织结构越来越无法适应其快速发展的需要。高校组织结构所显现的弊端诸如机构臃肿、职能重叠等愈加突出，学术权力的行政化、政治化一定程度上弱化了高校学术管理，出现行政替代现象。诸多“高校病”的出现，不仅影响着高校的正常发展，更阻碍了高校的改革步伐，不利于现代大学制度的构建。

(一)行政化色彩过于浓厚

作为当前我国高校鲜明特征之一的行政化，在高校内部组织结构中处于主导的权力架构。从表面上看，高校行政化合乎我国国情。高校是由政府主办的公共机构，沿袭着政府机构设置行政级别，一方面体现出政府管理高校的属性，另一方面也有利于学校领导晋升和调任。然而，对于高校而言，行政化不利于高校培养高质量人才的目的。行政化使得高校内部组织机构长期沿用政府的机构模式，实行与政府相似的运行机制，造成高校组织机构繁杂臃肿，产生了诸如机构设置重叠、职能不清、权责不一致等问题，给高校管理带来了诸多不利影响。一方面高校在管理决策中，行政意志和部门意识突出，弱化了高校的学术特性，更使学术委员会的职责和功能式微，不利于发挥教师在学校管理中的积极性和创造性；另一方面，这也让学校管理中心出现偏移，行政机构的影响力广泛渗透于教学单位、科研机构，与高校服务于教学科研的宗旨相悖，不利于高校的健康发展。

(二)学术权力逐渐弱化

高校的行政化色彩逐渐形成了行政权力太强、学术权力弱化的高校内部权力结构。这种行政权力凌驾于学术权力的现象，制约了高校整体学术水平的提升，削弱了高校内部学术自由的氛围，容易出现高校内部结构中行政权力与学术权力的对抗和冲突。这种权力失衡的组织框架，一方面容易使高校科研人员形成“官本位”思想，“学而优则仕”，让许多学者过于钻研经营“权术”，忽视学术研究，甚至滋生学术腐败；另一方面，不利于高校教师充分发挥学术专长，不利于高校学术大师的培养，更会对高校高水平专业的设置产生影响，无法吸引高水平人才。可见，目前我国高校的内部结构中，学术机构职能的发挥尚未形成完善的机制，亟需加强。

(三)科层级制日益固化

高校层级式的内部结构决定了高校内部组织结构具有明显的科层化属性。高校内部组织一般划分为校、院、系三个层级，三者之间构成了清晰的隶属关系。这种结构有利于学校政策的贯彻执行，提升了学校政策的执行力和管理效率。然而，随着高校内部组织结构的日益复杂，科层级制的固化倾向越来越突出。首先，科级层制过于突出权威的层级，缺少灵活性，某种程度上降低了管理效率，容易导致高校职工过于重视与上级领导的关系，而忽视其实际的管理能力。其次，科层级制强调规章制度，容易形成处理任何事情都“照章办事”的风气，与学校培养人才的办学目的不一致。最后，这一体制容易形成权力的高度集中，不利于高校教师发扬主人翁意识，尤其影响到学校专业设置、学科建设等学术事务的决策，也不利于高校学术基层组织活力和积极性的发挥。

三、高校内部组织结构变革的理论基础——治理理论

治理理论是由于近年来西方市场调节失效和政府调控缺陷而兴起的新的理论学说。治理是指在一个特定的组织结构内，遵循共同的制度和规则，运用权威维持组织的良好运转，满足组织内部利益相关者的需要。在《治理与善治》一书中，著名学者俞可平强调：“治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”[5]5治理理论不限于政府公共部门，也适用于私人机构。治理最重要的特征是突出主体的多元性，治理主体之间持续互动，在明确权力与责任的前提下，形成自主自治的网络，最大限度地服务公共需要。治理理论对于组织结构复杂、利益主体多元化的高校有着重要的指导意义。

(一)治理理论强调主体多元化

治理不同于统治与管理，治理理论突出多元性主体。治理主体不仅包括政府机构等公共组织，而且应涵盖私人部门和非政府组织。治理理论认为，在当前诸多社会领域，存在政府调控和市场调节都可能失效的情况，因此提出将治理理论延伸至整个社会。“管理社会事务和提供社会服务的责任应该由政府组织、非政府组织等第三部门和私营机构一起共同承担。”[6]70多元的治理主体之间是一种持续互动的伙伴关系，而政府应部分放权于私人部门和非政府组织，实现三者的良性互动和优势互补，最终达到共同服务公众需要的目的。这种多元化的模式恰恰适用于内部结构复杂、主体多元的高校。通过学校行政权力部分下放于教师与学生，实现三者之间的有效合作，共同推进高校内部结构的优化。

(二)治理理论突出自主自治的重要性

治理主体的多元化必然会通过打破政府的垄断权力，允许非政府组织和私人机构在一定的规则和制度下实现权力自主和机构自治。在公众认可的情况下，通过制定共同遵循的规则，以灵活务实的方式分散政府的部分垄断权力，形成三个侧重不同层面的权力中心。在基于遵守共同规则的前提下，三个主体通过构建合作机制，发挥各自优势，确立共同认可的目标，最终形成一种互利共赢的自主自治网络。当前高校内部结构变革应打破行政机构的垄断地位，将行政权力适当分散给教师与学生，甚至让第三方机构参与和监督学校的内部管理，“充分调动校友、企业、用人单位、社区代表等管理主体和与大学利益息息相关的各种力量广泛参与大学治理的积极性和主动性”[6]70-71，通过各方力量共同推进高校办学实力的提升。

(三)治理理论注重权力与责任

权力和责任作为治理理论运用于社会实践的重要保障，关乎治理机制能否有效运转。在分散政府垄断权力的同时，责任也相应地转移到私人机构和非政府组织。治理理论要求在不依赖政府权威的前提下，私人机构和非政府组织能够在参与社会服务和管理方面发挥其作用。这成为衡量治理主体的自主自治成效最重要的标准。只有这样，才能避免“那些处于解释时局、引导公众舆论的人……把失败或困难统统推到别人身上”[5]40。这一准则恰好为师生参与高校管理提供了很好的规则保证，既避免因有的师生随意使用某些治理而引发高校组织结构的无序，又能切实保护好师生的自身权益。

总之，治理理论有着丰富的内涵和比较广泛的适用性。这对于变革高校内部组织结构、发挥高校内部各个主体参与学校管理的积极性和主动性具有一定的现实意义。

四、深化高校内部组织结构变革的治理对策

在高等教育快速发展的新形势下，偏重行政权力的高校组织结构已无法推动高校向着构建现代大学制度的目标发展，因而改革高校内部组织结构就显得尤为必要。克拉克认为，高等教育系统的变革是“一种运动中的矩阵”[2]，这个“运动中的矩阵”依靠的是高等教育系统学术基层的创新、民主的管理和渐进式的变革。高校内部组织结构的变革不是一味地强调去行政化色彩，而是要遵循高等教育的发展规律，不断激发高校内部多元主体的积极性和创造性，进一步明确和强化责权意识，提升多元主体参与高校治理的深度，构建一个涉及高校多元主体参与的治理型组织结构，最终改变传统的行政管理意识，促进高校健康、可持续的发展。

(一)从治理主体上提升多元主体参与决策的水平

高校的决策机制长期以来带有明显的行政化色彩。这一方面有利于整合权力以提高决策效率，有利于高校抓住一些战略性发展机遇，另一方面却容易造成决策的不科学。因此，构建科学合理的决策机制，成为改革高校内部组织结构的重要途径。从治理理论视角来看，科学合理的决策机制，需要明确和合理划分政治权力、行政权力和学术权力的界限，进而构建层次清晰的权力核心体系，形成权责明确、多方参与的构架。具体而言，高校内部应进一步明确“党委领导”“校长负责”“教授治学”的职责范围和运用形式，这在中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》中得到了体现和具体化。因此，应适当地扩大决策参与的治理主体，增强决策论证的科学性，搭建科学决策的支撑平台，努力使三者之间的权力运行有机结合，从而建立起一个平等开放、多方参与的科学决策体系。

提升多元主体参与决策的重要表现是强化监督制约机制。高校健全监督制衡机制不仅是优化高校内部组织的重要因素，而且是维护和保障师生权益的重要手段。健全高校监督机制应协同发挥内部监督和外部监督的作用。当今高校监督机制过于突出内部监督的作用，相对忽视了外部尤其是社会第三方的监督和评价。因此，改革高校内部组织结构一方面要完善来自高校内部和上级主管部门的党内监督、审计和纪律监督；另一方面也要进一步发挥第三方监督的制衡作用，通过大力引进第三方监督评估，引发“鲇鱼效应”，以另一种方式推进高校各项事业的发展。

(二)从治理机制上塑造学术民主管理的制度环境

当前，高校虽然一直在呼吁和提倡学术的民主管理，但学术的民主管理并不是放任不管，而是要培育学术民主管理的制度土壤。正如美国学者约翰·S.布鲁贝克所说：“传统高等教育自治现在不是，也许从来都不是绝对的。”[7]高校传统的内部结构中存在学术民主管理的制度缺失。虽然目前高校内部设有诸如“学术委员会”“学位评定委员会”“教学委员会”等各种学术和教学组织，但其职责模糊，机构设置分散，整体性不强，容易造成学术权力分散，为行政干预留下了空间。

因此，高校内部的学术民主管理应该形成以教师为主体、以学术组织为载体、以学术管理制度为保障的学术治理体系，其中以健全和完善学术民主管理制度最为重要。营造学术民主管理的制度环境，一方面要通过构建一定的学术民主管理的治理机制，在高校内部形成浓厚的学术民主管理氛围，运用民主的方法，以学术讨论的形式，研究和决定高校学术发展规划和影响学校教学、科研等方面发展的重要问题，确保高校的办学遵循学术发展规律。另一方面，加强高校学术民主管理的制度建设应以保障教师的学术自由为前提，契合学术发展规律，激励学术创新，尤其要发挥基层学术组织的创造性，提升学术机构的地位，形成一个有影响力的“学术共同体”。曾任中山大学校长的黄达人明确指出：“大学作为学术共同体……必须以学术为目的，以科学精神为核心凝聚力。”[8]只有营造鼓励学术民主管理的制度氛围，才能打破长久以来高校内部学科、院系之间的壁垒，激发教师参与学术管理的积极性和基层学术组织的活力，真正实现高校学术发展和管理创新。

(三)从治理方式上推进内部管理体制的渐进变革

当前，深入高校内部管理体制改革成为高校变革内部组织结构的重要方面。然而，由于高校改革头绪多、难度大，有着牵一发而动全身的整体关联，因此改革高校内部管理体制并不是一蹴而就的。

从治理方式看，应采取渐进变革的方式，找准科层级制固化这一高校内部管理体制的症结点，以变革用人制度为切入点，提高高校内部组织的治理效率，渐进式地提升高校内部管理的整体质量。首先，解决科层级制固化问题要从调整高校机构设置入手，进一步简化高校内部组织层次，理清科研与管理两大体系中机构内部设置不规范的问题，建立院系、机关行政相互独立、密切配合的运转模式，提高学校整体的运转效率。其次，变革管理体制要着眼于改革用人制度。在校、院、系三层结构的基础上，突出岗位职责的重要性，科学合理地定岗、定责，建立竞争和淘汰机制，激发管理人员的活力和工作积极性。最后，地方主管部门要改变对高校的管理方式。政府对高等教育的调控和干预是必要的，但不应渗透到高校内部管理的运行过程和日常事务中，更不应以行政机关的运作要求和管理方式干预高校内部的管理，而应从宏观上把握学校的发展动向和办学质量，给予高校一定的办学自主权。只有这样，高校的内部管理体制改革才能真正实施。

总之，在当前高校规模不断扩张的背景下，高校的内部组织结构错综复杂，这种复杂性恰恰反映了高校内部组织结构正由传统向具有现代治理色彩的方向转变。以治理理论视角来看，高校内部组织结构的变革更多地应从高校内部多元主体参与学校管理与发展为切入，提升高校内部主体在高校决策、学术管理上的参与度，进一步深化高校内部管理体制改革，释放教职工的创造性，构建一种参与治理型的高校内部组织结构，这对于深化高校自身内部变革、构建现代大学制度具有一定的启示作用。

[1]王静.试论大学的组织特性与大学内部的权力制衡[J].中国高教研究，2008(3)：51.

[2]克拉克.高等教育新论：多学科的研究[M].王承绪，徐辉，郑继伟，等译.杭州：浙江教育出版社，2001.

[3]WEBER M. The theory of social and economic organization [M].London: Oxford University Press，1947：425.

[4]吴文君，席巧娟.从高校内部组织结构特性谈高校学院制改革[J].北京理工大学学报(社会科学版)，2002(3):4.

[5]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[6]方妍.高等教育强国背景下政府与大学关系重构研究[M].武汉：武汉大学出版社，2012.

[7]布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪，郑继伟，张维平，等译.杭州：浙江教育出版社，2002：33.

[8]黄达人.大学是一个“学术共同体”[N].中国教育报，2009-03-23.

(责任编辑：周继红)

2016-11-08

张开发，男，苏州科技大学党委、校长办公室研究实习员，主要从事高等教育管理研究； 王永芳，男，苏州科技大学财务处助理研究员，主要从事高等教育管理研究。

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2096-3262(2017)04-0102-05