我国公务员离职从业限制的制度反思

张春梅，刘法伦

(滨州学院，山东 滨州 256600)

我国公务员离职从业限制的制度反思

张春梅，刘法伦

(滨州学院，山东 滨州 256600)

公务员离职从业限制是有着复杂背景和重要意义的一项制度，在行业自律和维护社会公正方面应该发挥其重要的作用，但长久以来我国公务员离职从业限制在制度设计上有诸多方面的模糊含混规定，现实执行中也存在诸多问题，如监管主体缺位，威慑力不足，宣传不到位，观念有偏差等，因此，当前应结合我国现实国情加强这项制度的建设工作，建立严谨的制度法规和严格的职务分类制度，建立严格的行为规范，实现多样的惩戒方式，发动广泛的宣传教育，运用法、规、度、罚、情等多种手段和方法弥补政策空洞。

公务员法；离职从业限制；离职再就业

公务员离职从业限制，实际即为公务员行业的竞业禁止条例，它在许多西方国家也被称为政治“旋转门”、“高官下凡”。公务员离职后其掌握的公共权力和人际关系却需要一个“冷却期”，权力不会马上消磁，关系也不会马上消失，因此公务员离职如无任何限制可能会导致政府公共权力的滥用，甚至严重危害公共利益。可见，公务员离职从业限制对于防止公共权力被私人“变现”、预防“期权腐败”具有十分重要的意义。

一、我国公务员离职从业限制的制度现状

目前，我国公务员离职从业限制的相关规定主要体现在2006年1月1日施行的《公务员法》第102条：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。”2009年《刑法修正案(七)》增设第388条第3款，“离职的国家工作人员或者其近亲属以及其他与其关系密切的人，利用该离职的国家工作人员原职权或者地位形成的便利条件实施前款行为的，依照前款的规定定罪处罚”，将离职的国家工作人员或者其近亲属以及其他与其关系密切的人纳入受贿罪的犯罪主体中。我国公务员制度中实行“党管干部”的原则，党的政策性文件是有实质性的约束力的，2004年9月，中共中央政治局审议通过的《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》中规定：“党政领导干部辞去公职后三年内，不得到原任职务管辖的地区和业务范围内的企业﹑经营性事业单位和社会中介组织任职，不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商﹑办企业活动，即所谓的“三年两不准”。此外，还有一些针对特殊公务员(如法官、检察官)及某些地方的规定。

以上规定填补了我国对离退公务员行为限制的空白，尤其对法官、检察官离职的限制性规定来自多年来实践经验的积累和总结，对维护社会公正起到了积极的作用，但我国公务员离职从业限制不论是理论上还是实践中都存在很多的不足。

二、我国公务员离职从业限制的制度缺陷

自2014年起，我国开始对公务员队伍进行多方面整顿，既有对福利乱象的整治，也有对纪律的规范和强化，而反思我国公务员离职从业限制，我们可以从中看到诸多问题：

(一)我国公务员离职从业限制并未对规制对象做明确细致的区分，只是笼统的代之以“领导成员”和“其他公务员”

从横向来说，不同部门的公务员其法律授权不同，工作范围不同，接触到的秘密不同，可能产生的风险自然也不一样；从纵向来说，规定也没有划分领导成员的层次，在权力“冷冻期”应该不同的情况下“一刀切”，既不利于贯彻公平原则，也有碍于社会人才的正常流动。同时，聘任制公务员没有被单独区分，而聘任制公务员一般并不会接触公务机密，实践中应该被区别对待。

(二)我国公务员离职从业限制对利益单位的限制较为模糊

在《公务员法》102条的规定中，对利益单位的界定为“与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织”，其界定模糊主要表现为：第一，公务员工作业务并非终身固定，是会变动的，这里的“原工作业务”是指其退休前所接触的最后的工作业务，还是其职业生涯近几年的工作业务，亦或是其职业生涯中持续时间最长，级别最高的工作业务，在规定中没有定论。在这一问题上，香港的经验是将之定义为“在近3年-5年内与离职公职人员单位有合约、公务及其他事务上的接触和往来的机构”[1]，这样就非常明确具体。第二，规定中仅限制了企业和盈利性组织，如果公务员利用其以前的职权和关系为非盈利性组织从事营利性活动，是否也应纳入规制范围内？这些疑问在相关规定中都没有细致的解答。

(三)我国公务员离职从业限制对离职公务员的行为限制不明确

相关规定仅要求离职公务员“不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动”，或“不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商﹑办企业活动。”没有将具体活动形式列举入规制的范畴，使监管行为无法具体化，更无法形成监管的效力。在其他国家的“旋转门”规定中，对离退职公务员的行为限制是非常明确的。同时，多国都对离职公务员泄露政府内部信息及直接与政府做接触都作出了严格的禁止。如加拿大严禁离职公务员泄露公众尚不知道的有关他们曾工作过的部门或任职期满前一年曾有直接或实质性关系的部门的计划与政策。美国则详尽的规定了政府雇员，特别是高级雇员离退职后，在一至两年不得代表除美国政府之外的人，就某些该雇员此前知道或离职前参与的事物与美国政府进行交涉或谈判，也不得同曾任职部门的人员沟通见面或与有行政级别的官员沟通见面等。[2]以上严格的规定就给离职公务员划定了一条明确的红线，也为监管部门的监管行为提供了具体的依据。

(四)我国公务员离职从业限制的责任主体权利受限，监管主体正当性不足

我国《公务员法》将对离职公务员的监管职责交由离职公务员“原所在机关的同级公务员主管部门”，处罚权则交由“县级以上工商行政管理部门”，这一规定存在着一些无法回避的问题。首先，离职公务员与原所在机关已不存在监管与被监管的关系，再将监管职责交由“原所在机关的同级公务员主管部门”，事实上就是原来的“内部监管”扩大为了“外部监管”，这样的监管是较难实现的。同时，如果该离职公务员离职前工作变动频繁，工作中所涉及到的利益单位纷繁复杂，其离职前所在机关就很难对其行为进行全面监管，必然会造成较大的监管空白。其次，处罚权交由“县级以上工商行政管理部门”，应该是从离职公务员再就业的单位一般为企业或盈利性组织出发，考虑到双方都是以“营利性”为目的，但我们也必须考虑到离职公务员到非营利性组织就业的可能性，其在非营利性组织从事营利性活动也会妨害到社会公平，因此，工商行政管理部门是很难覆盖到所有营利性的领域的。从以上意义来说，建立一个独立的监管部门或赋予具有强制力的监管部门明确的监督权就成为有效实施的“旋转门”政策的前提。

(五)我国公务员离职从业限制的惩罚方式较为单一，不具备较强的威慑力

我国《公务员法》规定，如果有离职公务员违反了相关规定，“由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。”这样的处理规定实有“高高举起，轻轻落下”之嫌，很难形成较强威慑力。

纵观各国对违反离职从业限制的前公务员除了罚款等民事处罚外，大多还会有针对较严重后果的刑事处罚，各种处罚方式综合运用，力图达到最大的治理效果。比如香港，如有关人员违反离职从业限制的相关规定，面临的惩罚措施可能不是一项而是多项，如暂停发放退休金，罚款，被公开声明谴责并登记在册，可供市民查阅等，这一类是以较为柔和手段为主的，还有一些国家手段严厉如美国违反离职限制的公务员则可能面临两年以下的徒刑和一万美元以下的罚款。[2]当然，我们还必须看到在此类违规行为中，处罚不能仅仅以违规的离职公务员为对象，对于聘用离退职公务的违规企业或盈利性组织也应加以处罚，如西班牙会在公布严重违反离职限制的公务员的报告中，同时公布违法公司的名单，这些公司不能再参与政府投标，也不能再与政府签订公共合同，有效的阻断了这些公司与离职公务员直接可能会出现的“利益互换”。[1]

(六)我国公务员离职从业限制宣传不到位，没有形成有效的全民监督体制

对于离职从业限制，我国大部分公务员不甚了解，这其中既有制度的模糊含混的原因，也有公务员职业教育中对此类问题的回避，致使这项制度，除去某些特殊的领域(如法官、检察官)外，大部分公务员没有建立起有效的自我监管机制。同时，由于宣传不到位，民众不了解不知情，很多企业也对此不甚明了，因此也无法借助公众力量进行监管，无法形成全民监督机制。

正是由于以上制度建设中的不足和宣传上的不到位，公务员离职从业限制这项制度在我国就成为了一项“空壳制度”，即空有制度表述，而没有责任明确的执行主体，条分缕析的行为限制，严禁有效的处罚方式，也没有卓有成效的执行效果，这类“空壳制度”的存在极大的浪费了政策资源，也暴露了一些政策漏洞。

三、我国公务员离职从业限制的制度展望

借鉴他国经验与做法，结合现实国情，我国公务员离职从业限制可以从以下方面进行完善：

(一)建立严谨的法律法规，用“法”来规范人们的行为

我国《公务员法》中关于公务员离职从业限制的规定过于宽泛，也不够细致，应设置清晰明了的法律条文，增强法的针对性与规范性。

首先，应从法律层面上具体详细地明确公务员离职从业限制的法律依据、公务员离职后的权利与义务、实施责任主体及监管责任主体、法律后果及救济等，增强法律的威慑力，从而使“法”有较强的可操作性。如美国的《美国联邦法规》和《道德改革法案》、加拿大的《利益冲突法》、日本的《日本公共服务法》、法国的《刑法典》等法律[1]都对公务员离职从业限制有较为具体有力的规定。

其次，应完善配套法律法规的实施细则，对于个别较为敏感的领域，可以参照《律师法》对法官、检察官的离职从业限制进行有针对性的特殊设定，杜绝特殊领域的公务员离职再就业可能产生的高额风险。

(二)建立严格的职务分类制度，用“规”来引导人们的行为

2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《专业技术类公务员管理规定(试行)》和《行政执法类公务员管理规定(试行)》[3]，这表明我国正在建立公务员职务分类制度，这是一个很好的契机，在实施职位分类的过程中，可以根据具体职系的工作性质及职级安排，弹性设置不同类别公务员的离职禁制期，根据其涉密情况及再就业可能有碍公平的程度对公务员提出限制期限，这一点可在职位说明书中提前予以说明，使入职者能够在入职的第一天就清楚自己的职业限制，建立规则意识，自觉用“规”来引导自己的行为。

我国也可以尝试建立原则禁制、例外许可相结合的制度，在一定管制期限内公务员离职再就业要向相关部门申请，经审批获得许可方可就业，再就业情况要受到严格的监督，如未出管制期限进行职业变更则应再次申请批准，及时备案，建立公务员离职情况的备案查询机制，在必要的情况下甚至可以实现备案公开，接受民众的监督，以上方法都是力图以“规”来引导离职公务员自觉规范其新的职业选择。

(三)建立严格的行为规范，用“度”来约束人们的行为

目前，我国公务员离职从业限制无法落实的一个重要原因就是在相关制度的界限不够清晰，即没有“度”，如“与原工作业务直接相关的企业”规定不明晰，各部门的利益相关企业纵横交错，这就急需建立利益相关单位清单制度和备案制度，可依据各单位的利益相关度区分为“强”、“一般”和“弱”，虽然此类工作琐碎而繁杂，但在制度建设中有着重要的意义。再比如离职公务员的行为也没有“度”的界限，没有明确哪些是不容越界的行为，因此也应对离职公务员的行为作明确的区分，划定禁制的红线，明确何种行为是绝对不容许参与的，或与离职前接触的哪类工作内容相关的行为不允许参与的，从而为离职公务员的行为划定一个“度”，以便监管。

(四)创新多样的惩戒方式，用“罚”来限制人们的行为

惩戒措施要全面，同时应有震慑力。目前我国对于违反公务员离职从业限制的情形仅规定了经济处罚措施，且以离职公务员违法所得为基数计一至五倍的罚款额，仅以惩戒方式和惩戒力度来看，这样的规定使得违规成本是极低的，惩戒力度较弱使得制度的威慑力不足，制度必然形同虚设。因此，应该创新惩罚方式，将民事处罚和刑事处罚相结合，可将刑事处罚、罚款、收缴违法所得、取消其原补贴或津贴等方式结合使用，根据违规行为的社会影响程度和社会危害性区分惩戒的力度，务必使违规成本大大高于违规所得，才能使制度真正发挥对个人行为的限制作用。同时，也可与目前我国社会信用体系的建设相结合，如有违背公务员离职从业限制的情形发生，则可记入公民个人诚信档案，违规者不但将受到民事或刑事处罚，还会随着我国社会信用制度的建立受到失信惩戒机制的处罚，对个人发展产生深远影响，从而强化“罚”的震慑作用。当然，实现以上制度设想的前提是首先明确惩戒的权利主体，只有明确谁是“执重器者”，制度才能发挥实效。

(五)开展广泛的宣传教育，创设自觉遵规守纪的社会环境，使公务员从情感上接受这一制度设定

目前我国的公务员离职从业限制不闻于世人之耳，民众对公务员离职从业限制不知道不了解，很多公务员也不清楚不明白，因此，在加强制度建设的同时，也应加强宣传教育。首先，应将之纳入公务员职业教育之中，在入职教育、纪律教育中都应进行详细的介绍和解读，同时对离职公务员进行正式的提醒，使其在离职再就业时会慎重选择，自觉遵规；其次，也应深入民众，进行广泛的制度宣传，提高民众对制度的理解，可通过建立专题网站等形式，提供政策法规和具体案例，开通相关的举报渠道，通过公开监督督促政策落地。只有当这项制度被人们从情感上接受，才能实现其“内化于心”的过程，也才能够“外化与行”。

总之，公务员离职从业限制对于维护政府在群众中的威信、维护社会公平和正义具有十分重要的意义，而我国的这一制度距离完善还有很长的一段路要走，应尽快借鉴他国经验，结合我国国情，完善制度建设，采取多种手段，多层次、全方位地预防离职公务员与公共利益产生冲突的可能，但我们也必须看到严格的公务员离职从业限制又会对社会正常的人才流动造成一定的阻碍，因此在制度的制定过程中也应综合考虑，避免对公务员自身合法权益造成侵害。

[1]熊缨，刘鹏，刘洋.试论公职人员离职后的就业限制——基于国际比较的视角[J].天津行政学院学报，2015，(05):17-26.

[2]周鹏飞.国外对离职公职人员的限制与规定[J].中国监察，2005，(07):61-62.

[3]《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈专业技术类公务员管理规定(试行)〉和〈行政执法类公务员管理规定(试行)〉》.人民日报，2016-07-15(1).

2017-03-17

张春梅(1977-)，女，滨州学院机场学院讲师，研究方向：公共事业管理。 刘法伦(1975-)，男，滨州学院副教授，研究方向：计算机应用技术。

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