我国PPP投融资项目的市场审思与完善路径

张彦伟

(四川大学 经济学院，四川 成都 610065)

我国PPP投融资项目的市场审思与完善路径

张彦伟

(四川大学 经济学院，四川 成都 610065)

PPP投融资项目是政府和社会资本在基础设施建设或者公共服务领域进行长期合作的投资模式。正是PPP投融资项目所具有的这些独特优势，其在获得国家政策大力支持的同时，整体市场规模持续扩大，市场前景值得期待。PPP投融资项目市场的良好发展前景虽然可以预期，但其具体运行过程中存在的问题却可能为未来留下风险隐患。因此，需要对PPP投融资项目市场进行完善，实现PPP投融资项目市场的规范有序发展：完善现有法规，提高立法层次；确立服务意识，转变政府职能；切实提升PPP投融资项目社会资本方的运营能力。

PPP投融资项目；基础设施建设；市场分析

PPP投融资项目是政府和社会资本在基础设施建设或者公共服务领域进行长期合作的投资模式。在这一模式中，投资项目的具体建设和运营乃至维护等则由社会资本负责，通过对使用者收取一定的费用，必要时加上适当的政府补贴，以保证其成本回收和取得适当的利润。政府在整个PPP投融资项目中，既是项目的提供者，又是项目服务价格和项目质量的监督者。PPP项目融资模式，不仅可以大大缓解政府在基础设施建设或者公共服务领域存在的投资资金和管理能力不足的问题，使社会能够更早更好地获得相应项目带来的利益，而且为社会资本提供了稳定可靠的投资渠道，使其获得合理的投资回报。*蔡晓琰、周国光：《PPP项目政府和社会资本合作的投资回报机制研究》，《财经科学》 2016年第12期。在我国全面建成小康社会的建设过程中，为了更好更快地推动与国计民生相关的各种公共服务和基础设施的建设，PPP投融资项目因为其独特的优势必将得到快速的发展。为了更好地发挥PPP投融资项目促进社会福利提升的积极作用，推动其持续健康地成长，对其市场现状进行分析研究并在此基础上探讨可能的完善路径，对于提高国家治理能力，加速我国现代化进程将具有重要的现实意义。

一、PPP投融资项目的市场现状

PPP投融资项目相对于普通的政府投资，其最大的优势在于突破了政府自身投资资金的限制，在充分利用社会资本的情况下，使政府自身无力建设的基础设施建设和公共服务能够顺利完成，并且充分利用了社会资本在市场运营和管理方面的特长，从而有效地促进了社会整体福利的增长。PPP投融资项目自上世纪八九十年代在我国实施以来，即得到了社会的广泛认可，近年来更是呈现出加速增长的趋势，其不仅具备了相当巨大的市场规模，而且由于当下的宏观经济环境和政府的大力支持，同样呈现出比较好的发展前景。

(一)我国PPP投融资项目的发展状况

我国自上世纪PPP投融资项目开展以来，即呈现出逐步增长的趋势。尤其是2012年党的十八大会议明确提出，要充分发挥市场在资源配置过程中的决定性作用之后，PPP投融资项目出现了新一轮的发展高潮。与此相匹配，政府为了进一步促进PPP投融资项目的发展和规范化，采取一系列包括法律法规、操作指引、标准化工具、管理机构，乃至专业培训等内容在内的有效措施，对PPP投融资项目市场的加速发展起到了良好的保障作用。*韩玮、葛晓鹏等：《关于推进PPP模式的调研与思考》，《宏观经济管理》2016年第3期。根据财政部公布的相关数据，截至2016年10月底，财政部的PPP投融资项目入库数量已经达到了1万个以上，预计投资总金额达到12.73万亿人民币，而且在这些入库项目中，已经通过签约落实了的PPP投融资项目达到了1080个，投资总金额达到1.8万亿人民币以上，占入库项目投资总金额的14%。这些投资项目涉及的领域非常广泛，包括了交通运输、市政建设、水务设施、医疗卫生、科技、文化教育体育，以及旅游养老等诸多方面，涉及的社会资本既有国有企业，也有知名的民营企业。

(二)新常态下宏观投资环境发生了变化

自从2012年我国国民经济增长率放缓到7.65%以来，近几年我国经济增长率一直在7%左右徘徊，而且由于全球经济低迷导致的出口不振和投资放缓的影响，这一相对于三十年来较低的增长率可能要维持较长一段时间，从而成为我国经济增长的新常态。在这种较低经济增长新常态下，我国的宏观投资环境相对于之前发生了根本性的变化。这一变化直接导致政府自身投资能力的受限，但对PPP投融资项目市场的发展却有着良好的促进作用。*余逢伯：《新常态下PPP模式的机遇、挑战与对策》，《金融论坛》2015年第8期。

2.地方政府收入和融资能力下降。随着近年来土地财政在地方政府收入中的比例逐渐降低，在找不到新的经济增长点的情况下，其总体收入持续下降已经成为不可避免的趋势。另外，2014年10月，国务院办公厅印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，对地方政府的债务扩张进行了明确的限制，使其依靠债务扩张融资的能力下降。两者相结合，使得地方政府在基础建设投资方面的资金来源捉襟见肘。而PPP投融资项目能够在很大程度上减轻地方政府基础建设资金缺乏的压力，关键是PPP投融资项目不会导致地方政府增加新的债务，从而成为地方政府缓解收入和融资能力下降的最佳选择。

3.货币信贷持续宽松。为了保证国民经济的稳定增长，在可见的一段时期内，国家都会实行宽松的信贷政策。然而，由于实体经济的低迷，掌握信贷资金的金融机构必然会优先选择盈利能力可靠的企业，而与政府合作且收入能保持长期稳定的PPP投融资项目的社会资本参与方在此方面具有较大的优势，从而在很大程度上保证了PPP投融资项目市场发展的融资来源。

综上可以看出，在国民经济持续适度增长的新常态时期，基础建设投资成为政府拉动经济增长的主要手段。而PPP投融资项目不仅能缓解政府基础建设资金不足的压力，而且为社会资本提供了长期可靠的投资渠道，从而更容易受到信贷资金的青睐，为其市场的快速发展提供了良好的宏观经济环境。

(三)政府的大力支持

正是因为认识到PPP投融资项目对于拉动基础建设投资，进而保证国民经济稳定增长的重要作用，近年来我国政府对PPP投融资项目的市场发展采取了一系列包括法律、财政金融以及实际推广等方面的支持措施，对PPP投融资项目市场的健康快速发展起到了重要的促进作用。

1.对PPP投融资项目市场进行规范。自2015年以来，我国政府针对PPP投融资项目市场运作中存在的问题，陆续出台了一系列具有针对性的政策措施，这些政策措施主要包括：2015年国家发改委等六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，这一管理办法是首次专门针对PPP投融资项目市场的部门规章，而不再是之前仅仅对PPP投融资项目进行引导的指导性文件；2016年下半年，中共中央、国务院下发的《关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)；财政部下发的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号)；保监会下发的《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》；国家发改委、证监会下发的《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(发改投资[2016]2698号)等等。这些政策性文件对 PPP 项目的推介、PPP 项目财政承受能力论证、政府采购信息公开、PPP 项目信息平台管理、物有所值论证、风险防范、融资渠道等均作出了明确规定，对PPP投融资项目市场的健康发展起到了重要的保障作用。

在落实成本控制工作之前，需要确保整体风景园林工程施工质量和施工进度，并在此情况下，对风景园林成本加以科学把控，以此实现成本投放的最小化。

2.财政和金融方面的政策扶持措施。为了保证PPP投融资项目能够获得适当的利润回报并筹措到充足的投资资金，国家在这方面也采取了一系列倾斜性的政策措施。首先，允许地方政府将PPP投融资项目的政府支出纳入到其年度财政预算和中长期财政规划之中，但不能超过年度财政总支出的10%。其次，对于投资于公共基础设施建设的PPP投融资项目实行企业所得税优惠。再次，在融资方面允许政策性金融机构对PPP投融资项目的贷款最长期限为30年，鼓励PPP投融资项目通过发行债券和设立产业基金的方式募集资金。

3.政府大力推广。政府的具体推广措施主要包括中央政府和地方政府两个方面。一方面中央政府对PPP投融资项目加强了市场引导。从2014年底财政部开始分批公布PPP投融资项目的示范项目，而国家发改委则建立了PPP投融资项目库，并分批公布PPP投融资项目的推介项目。另一方面，地方政府自2015年下半年以来，不断加大对PPP投融资项目的推介力度。采取的方式包括组团、单独推介以及政府网站发布信息等方式，并邀请社会运营建设企业和金融机构等参加各种形式的PPP投融资项目推介会。

二、PPP投融资项目市场运行中存在的问题

由于当前经济低迷导致政府基础设施建设压力增大，以及政府为了促进PPP投融资项目市场发展而采取的一系列支持措施，PPP投融资项目迎来了前所未有的发展机遇。*曾林峰：《银行参与PPP项目分析》，《中国金融》2016年第23期。但是，在其具体市场运行过程中，也存在影响其健康发展的问题。

(一)法律法规不健全问题

法律是现代国家对社会进行控制的主要手段，健全的法律法规对于保障PPP投融资项目市场的健康成长有着不可或缺的作用。然而，现有关于PPP投融资项目的法律法规却存在一系列亟待解决的问题。虽然自2015年以来国家为了支持PPP投融资项目市场的健康发展，出台了一系列的法律文件，但这些文件所形成的法律法规远未达到完善的程度。这种不完善主要表现在两个方面：一是缺少强制性的法律规范。当前关于PPP投融资项目的法律法规以指导性为主，对PPP投融资项目在其漫长的建设和运营过程中可能出现的各种问题，以及纠纷解决等缺乏具体的操作程序规定，社会资本方的合法权益得不到有效的制度保障。二是个别地方同其他法律法规相冲突，且缺乏相应的细则规范。如PPP投融资项目运作过程中经常会出现特许经营权授予的问题，然而其具体的授予方式却容易同我国的《土地管理法》及相关法律产生矛盾。根据《土地管理法》及相关法律的规定，土地使用权的取得必须通过招标、拍卖或挂牌等公平竞争的程序取得。如果严格按照这一法律程序，则特许经营权人极有可能不能取得相应的土地使用权，从而使PPP投融资项目无法进行。

(二)政府行政存在的问题

在PPP投融资项目的市场运行过程中，政府在其中居于主导地位，其不仅是PPP投融资项目的设计者和提供者，还承担着项目监督和引导者、参与者，乃至政策和法律提供者的身份。因此，PPP投融资项目能否顺利运行，政府在其中有着决定性的影响。而PPP投融资项目在市场运行中存在的问题，也主要是政府行政存在的问题。就PPP投融资项目市场运行的现状来看，政府行政存在的问题主要包括以下几个方面：

1.政府直接控制社会资本方。PPP投融资项目最大的特色和优势之一，是其能够充分利用社会资本的融资能力以及运营与管理能力，从而保证该项目能最大程度地促进社会福利水平的提高。然而，在具体的PPP投融资项目市场运行过程中，由于此类项目的受益具有长期稳定可靠的特征，地方政府往往不愿意选择其无法控制的民间资本作为社会资本合作方，而是倾向于选择直接或间接受其控制的国有企业作为社会资本方参与PPP投融资项目。这种状况的结果就是直接导致PPP投融资项目中的社会资本方不具备社会资本的特质，其人员、资金，乃至具体操作过程实际上都还是必须接受政府方面的控制。这种PPP投融资项目所起到的真正作用，说穿了，就是避开国家对地方政府扩大债务的监管，通过其直接控制的国有企业平台向金融机构融资。由于这些国有企业不具备真正的社会资本对项目的投资回报和风险等进行独立评估的能力，也没有相应的对该项目的运营和管理的优势，从而大大增加了PPP投融资项目的运营风险。而且由于这些作为社会资本方参与PPP投融资项目的国有企业同地方政府之间的隶属关系，在其缺乏偿债能力的情况下，其项目融资有进一步演变为地方政府债务的可能。

2.政府违约的可能。PPP投融资项目由于经常具有公益性质，社会资本方要保证其合理的利润，往往需要政府对该项目提供的服务进行合理定价、赋予其特许经营权，乃至必要的财政补贴。然而，在具体的运营过程中，政府极有可能出于民生问题的考虑而给该服务价格规定低于合理的社会平均价格；或者因为项目前期评估不准确，对政府补贴没有清楚表述；或者多级政府和多届政府参与项目合同的履行等。这些情况的出现，PPP投融资项目的社会资本投资方就不得不面对政府违约的可能。如何对PPP投融资项目中可能出现的政府违约行为进行限制，并由其承担相应的违约责任，当前的法律并没有具有可操作性的详细规定，从而在很大程度上增加了社会资本参与PPP投融资项目的风险。

3.为追求政绩而盲目扩张。地方政府为了追求政绩，并充分利用PPP投融资项目减轻政府债务的作用，往往想方设法上马各种形式的PPP投融资项目。很多本来应当由市场来决定的投资项目，如农贸市场、工业厂房和房地产等，也在拉动经济增长的目标下以“园区开发”的名义纳入PPP投融资项目之中。*杨雪琴、刘敏：《PPP项目融资风险的影响因素及对策》，《商业经济研究》2016年第18期。对于这些地方政府来说，PPP投融资项目只是其拼政绩、博眼球的工具，为了尽可能扩大PPP投融资项目的数量和规模，很多项目均没有经过科学论证和评估即仓促上马，为其后续建设和运营留下很大的隐患。

(三)社会资本参与方存在的问题

社会资本方是PPP投融资项目中除政府以外的主要参与者，其不仅要负责PPP投融资项目的具体建设和运营，还需要为项目的顺利进行获得足够的融资。社会资本方在PPP投融资项目的市场运作中存在的问题，也会对PPP投融资项目能否成功产生直接的影响。就当前PPP投融资项目市场运作的情况来看，社会资本参与方存在的问题主要包括以下几个方面：

1.缺乏有效的监管机制。PPP投融资项目的社会资本方直接负责项目的建设和运营，为了保证其行为能够严格遵守项目设计的目的，以及项目协议中的相关条款，对其进行一定程度的监管是完全必要的。这种监管应当涉及到两方面的内容：一是社会资本方建设PPP投融资项目，以及后续运营过程中提供服务的质量；二是其运营过程中是否严格按照项目设计的目的提供服务，主要包括提供相应服务的价格和质量。然而，由于PPP投融资项目协议往往对政府监管只进行原则性的规定，缺少可操作性的具体细则，加之缺乏足够的专业人才等原因，因此难以起到真正的监管作用。社会资本方自身也出于节省成本的目的，不愿意设立专门的组织对其进行相应的监管。在缺乏有效监管的情况下，作为社会资本的项目建设方和运营方极有可能为了其自身的利益，而损害社会公众的福利，导致PPP投融资项目增进社会福利的目的不能顺利实现。

2.缺乏有效的风险防范机制。PPP投融资项目在建设和运营过程中，必然会面临着一系列由于市场竞争和需求不足，以及财务和管理等诸多方面的风险。但是，现有PPP投融资项目的社会资本参与者往往只关心项目可能带来的长期稳定的收益，而对可能出现的风险缺乏足够的防范意识，尤其是忽略风险预警与防范机制的构建，在PPP投融资项目的运营过程中缺乏有效地风险防范机制和抵御可能出现风险的能力。

3.融资渠道狭窄且成本高企。当前PPP投融资项目的主要融资渠道为商业信贷和上市筹资，虽然由于PPP投融资项目的收益具有长期稳定性，从而具有良好的信誉，因此从这些融资渠道获得足够的投资和运营资金难度不大。然而，仅仅依靠商业信贷和上市筹资这两种方式，不仅渠道狭窄，可选择性小，而且成本高企。*韩金锋：《PPP项目融资的资本结构及补偿模式研究》，《现代管理科学》2016年第12期。同时，也会大大增加PPP投融资项目社会资本参与方获得合理利润的难度，给PPP投融资项目的健康发展造成不必要的障碍。

三、PPP投融资项目市场的完善路径

PPP投融资项目市场的良好发展前景虽然可以预期，但其具体运行过程中存在的问题却可能为未来留下风险隐患。因此，需要从以下几方面对PPP投融资项目市场进行完善，实现PPP投融资项目市场的规范有序发展。

(一)完善现有法规，提高立法层次

PPP投融资项目存在的所有问题，几乎都可以通过相应的法律法规的完善得到一定程度的解决。现有法律法规的完善主要包括两方面的内容：一方面有必要在修订现行法律法规的基础上提升PPP投融资项目相关立法的层次。由于现行与PPP投融资项目相关的法律法规多为行政法规、部门规章和地方法规，而这些法律法规不仅层次较低，且一般只涉及到PPP投融资项目某一方面法律关系的规范，对PPP投融资项目难以形成充分有效地规范和促进作用。鉴于PPP投融资项目对于基础建设投资的重要性日益增加，有必要对现有的法律法规进行修订，并在此基础上进行有关PPP投融资项目的专门立法，由全国人大通过类似于《PPP投融资项目促进法》的法律，并由国务院制定配套的实施细则，在提高立法层次的基础上对和PPP投融资项目相关的内容进行系统而详细的规定。*仇保兴：《推进政府与社会资本合作(PPP)的有关问题和对策建议》，《城市发展研究》2016年第5期。另一方面，制定PPP投融资项目相关法律同其他法律的冲突规范。由于现行PPP投融资项目相关法律法规同其他法律存在一定程度的矛盾，有必要根据实际情况制定相应的冲突规范，在保证法律权威性的基础上消除PPP投融资项目开展过程中可能出现的法律风险。如PPP投融资项目的特许经营和土地使用权转让规定之间的冲突，有必要按照特别法大于普通法的冲突解决规则，在相关条款中直接规定特许经营方获得相关土地使用权的优先地位。

(二)确立服务意识，转变政府职能

政府职能的转变是保证PPP投融资项目市场顺利发育和快速成长的关键。在经济新常态背景下，要处理好政府引导与市场主导的关系，*郝涛、徐宏等：《PPP模式下养老服务有效供给与实现路径研究》，《经济与管理评论》2017年第1期。政府必须改变其只是将PPP投融资项目作为其提升政绩和减轻债务压力的工具，并采用行政管理方式对PPP投融资项目进行实际控制的观念，充分发挥PPP投融资项目利用社会资本参与所具有的市场和管理方面的优势，确立服务意识，加速政府职能的转变。

1.将政府角色严格限定为指导者和监督者。PPP投融资项目相对于政府直接投资最大的优势，不仅在于其可以充分利用社会资金，减轻政府投资资金不足的压力，更在于其能充分利用社会资本在市场和管理方面的优势，提高政府治理社会的能力。因此，必须改变当前政府在PPP投融资项目中直接控制社会资本参与方，从而导致其可能存在的市场和管理优势完全丧失的局面。一方面国家应当通过法律明确规定与地方政府或者其上下级政府有着直接隶属关系的企业不得作为社会资本参与PPP投融资项目，减少地方政府直接控制社会资本方的可能。另一方面，地方政府应当明确自身在PPP投融资项目中的指导者和监督者的定位，对于PPP投融资项目的具体建设和管理活动，在社会资本参与方没有违反项目协议和法律法规的情况下，不能以任何形式进行干涉，更不能越俎代庖，越过社会资本方直接进行业务操作。

2.在项目协议中明确规定政府的违约责任。为了防止项目开展过程中可能出现的政府违约且不承担相应责任，导致社会资本参与方项目投资风险增大，有必要在项目协议中明确规定政府的违约责任。相关项目协议条款必须对政府可能出现的违约情况进行充分估计，并按照具体情况将政府应当承担的相应责任予以详细规定，在保证其可操作性的基础上防止可能出现的政府违约纠纷。另外，政府必须增强契约意识，尤其是在出现项目协议中没有预计到的既成违约事实的情况下，应主动同社会资本参与方进行协商，在保证其合理利益并取得其谅解的基础上寻找双方可以接受的最佳解决方案。

3.建立科学的项目评估机制，以防止PPP投融资项目的盲目上马，从而造成不必要的资源浪费。政府在PPP投融资项目的立项过程中，必须建立科学的项目评估机制，尤其是应当考虑聘用第三方独立的专业评估机构，对其可能存在的风险进行充分的测评，以保证PPP投融资项目的质量。*聂颖、郭艳娇等：《PPP模式的财政管控策略研究——基于资本结构优化的视角》 ，《地方财政研究》2016年第18期。

(三)切实提升PPP投融资项目社会资本方的运营能力

社会资本方运营能力高低将直接关系PPP投融资项目的顺利展开和目标的实现，因此有必要采取以下措施，促进其运营能力的提升。

1.建立有效的PPP投融资项目监管机制。在政府方对PPP投融资项目监管能力不足的情况下，社会资本方应当充分认识到必要的监管对项目顺利开展的保障作用，通过自身建立专门的监管组织以及聘请专业的第三方监管机构的方式解决具体项目监管薄弱的问题。

2.建立有效的PPP投融资项目风险防范机制。社会资本方在项目建设和运营过程中，必须对其可能遇到的各种市场风险和财务管理风险进行充分的评估，并制定相应的预案，提高自身的抗风险能力，保证项目的顺利运行。一方面社会资本方有必要设立专门的人员和机构对项目风险进行管理；另一方面，在自身风险管理能力不足的情况下，必须聘请外部专业的风险管控机构对其风险进行专门管理。

3.积极开拓低成本融资渠道。商业信贷和上市筹资为主的融资方式是目前PPP投融资项目成本居高不下的主要原因之一，为了充分促进PPP投融资项目市场的健康发展，积极开拓低成本的融资渠道势在必行。从当前存在的社会融资渠道来看，可以从两个方面引进低成本资金进入PPP投融资项目市场：一是各种政策性很强的低息贷款，包括外国政府贷款、世界银行等国际金融机构贷款和国家政策性银行贷款；二是保险公司和住房公积金融资。当然，目前国家对这两方面的资金进入PPP投融资项目均存在一定程度的限制，不过，多渠道融资已经成为未来PPP投融资项目资金来源的重要发展方向，社会资本参与方应当积极争取开拓低成本的融资渠道，以降低项目融资成本，扩大盈利空间。

四、结语

在当前国民经济进入低速稳定增长的宏观经济环境下，PPP投融资项目较好地迎合了需要大量政府投资拉动经济增长，而政府自有投资资金不足的情况。与此同时，PPP投融资项目还能充分利用社会资本参与方的市场和管理经验，增强政府对社会的综合治理能力。正是PPP投融资项目所具有的这些独特优势，其在获得国家政策大力支持的同时，整体市场规模持续扩大，市场前景值得期待。

(责任编辑：栾晓平)

2017-02-25

张彦伟，男，四川大学经济学院博士研究生。

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1003-4145[2017]06-0135-05