城市规划中土地利用的法律规制——基于公平正义的分析

柴 荣 李 竹

(北京师范大学 法学院，北京 100875)

·土地问题的法律规制专题研究(学术主持人：柴 荣)·

城市规划中土地利用的法律规制
——基于公平正义的分析

柴 荣 李 竹

(北京师范大学 法学院，北京 100875)

城市规划中土地利用制度的价值要求包含“公平”和“正义”两方面内容。具体而言，“正义”意在为公共政策提供价值导向和标准，“公平”则力求纠正公共决策带来的物质与非物质利益分配失衡，而具体法律规范的作用是在上述理念的要求下对于城市规划行为进行具体规制。需要依据城市规划中土地利用的特性，对于其范畴内“正义”的原则和标准问题进行讨论；阐释在“公平”的要求下，城市规划需要如何平衡多种利益。研究土地利用法律如何将规划正义中的基本原则具体化，在规划运行过程中规范各主体的行为，并对于出现的不公进行纠偏和补救，对于解决我国城市规划实践中出现的问题具有重要意义。

城市规划；土地利用；法律规制；公平正义

现代意义上的城市规划理论兴起于工业革命后期。大工业生产方式促使人口自农村大规模涌入城市，导致城市的交通和居住环境严重恶化。在纾解由此带来的一系列问题的过程中，人们发现城市的规划、土地的利用对经济、社会、环境乃至政治问题的解决具有直接而紧密的影响*[美]保罗·诺克斯、琳达·迈克卡西：《城市化》，科学出版社2016年版，第576页。。为挽救城市化所造成的负面效应，城市规划、发展主体以合理规划及法律规制作为调整城市空间布局、土地管制使用的有效手段，进而构建有序、安全、高效的社会空间，产生了一系列的城市规划和土地利用管制的法律实践。对于城市规划本身而言，社会效用或者效率是其行为的起始要求，而价值设定与利益平衡则是其终极目标。前者关注重心在物，在于增加社会价值总量；而后者关注重心在人，关注人在社会过程中的满足与相互和谐。后者更为根本，而考诸世界各国的城市规划理论与实践，公平与正义是城市规划中土地利用的价值的核心表达概念。其中，正义更偏重于价值，是个上位概念，具有形而上的意味；而公平更为接近实践，更容易设定具体的测定标准，因而笔者在论述中会结合具体论述选用或者并用相关概念。由于价值设定对于总体行为的指导和评价意义，城市规划中土地利用的正义原则和公平设定必须由高层级立法来加以规范，并制定具体的标准来衡量。如何处理因规划产生的不公平结果，是城市规划法律制度首先要面临的问题。正如彼得·马库塞在《寻找正义之城》中所说的：“正义是一种途径，社会普遍认为城市规划中会考虑法律基础，将规划问题的合法性途径与正义标准对照，能够从根本上判断规划决策，并定义这些标准应该是什么”*[美]彼得·马库塞：《寻找正义之城——城市理论与实践中的辩论》，社会科学文献出版社2016年版，第114页。。

一、城市规划中公平正义的理论基础

戴维·哈维认为，“正义”是一组特殊的话语性观念，它由社会中的信仰、话语和制度共同构成，表现了社会关系和竞争性权力构型与特定时间内调解和安排地方的物质社会实践之间的密切关系。一种正义体系一旦被制度化，就成为客观事实，涵盖其范围内的所有人，社会过程中的所有方面都与之相关*[美]戴维·哈维：《正义、自然和差异地理学》，上海人民出版社2015年版，第276页。。在我国的社会语境下，城市规划更多是作为一种长期公共政策的形式存在的，它涉及城市中的每一个人，但同时又必须依靠城市中人们的社会、经济行为才能得到更好的实施。因此，城市规划必须尽量满足市民的各种利益需求，尽量将平衡了的利益关系体现为规划政策，或者成为规划本身*孙施文：《城市规划哲学》，中国建筑工业出版社1997年版，第10页。，这也是规划正义的基本要求。

(一)一个非正义的城市土地规划案例

在论述正义的城市规划法律标准之前，我们可以先引入一个著名的非正义的城市规划案例来进行讨论。布朗克斯集市是纽约一个老旧的集散市场，其土地归市政府所有。市政府将其租赁给一家私人公司，但因经营不善导致市场破败冷清。2006年，纽约市议会通过了对该市场新的规划方案，用以建造一家巨型购物中心。一家关联公司从以前的租赁人手中直接取得了租赁权，从而不需要再竞标就直接获得了市场的开发权。法律程序随后展开，无论是在法庭上还是各种听证会上，包括在当地的社区委员会、城市规划委员会和市议会召集的各种会议上，原来市场的商人们都为自己的权益奔走抗争，但是他们缺乏足够的影响力来改变这一开发项目。正如土地使用审核规定的一样，其评估结果符合全部的法律程序和规范，这一级别的项目也只需要地方层面做出决策。在接下来的几年间，市场原有的商户被驱离，居民也没有能力光顾高价商场，形成了破败包围繁荣的诡异景象，周边的犯罪率也有所上升*[美]彼得·马库塞：《寻找正义之城——城市理论与实践中的辩论》，社会科学文献出版社2016年版，第27页。。

在这个案例中，政府规划改变了土地用途，给影响力强大而资金充足的开发商带来了更大的利益，损害了弱小的旧商人和贫穷居民的利益。在这个案例中，程序问题显然独立于结果之外，被认为良好的程序并没有实现正义的结果，公众参与也难以对土地用途改变产生影响。这个案例引起我们思考如下问题：影响公共利益的决策如何制定？谁有权获得土地的开发权？政府在开发商和市场之间扮演何种角色？私人利益和公共利益如何调节？如何确定公共决策的标准以保障公平正义的要求？可以肯定的是，我们无法孤立地看待城市，它总是处于政府机构和资本流动的网络之中，布朗克斯集散市场案例就是讨论一个城市规划中正义问题的典型案例*[美]苏珊·费恩斯坦：《正义城市》，社会科学文献出版社2016年版，第35页。。

(二)城市规划中的正义原则

关于正义原则的探讨始于约翰·罗尔斯，他主要关注的是社会中的正义原则问题，即“作为基本结构的制度作为一种统一的制度体系应该如何加以规范，以使一种公平的、有效的和富有生产力的社会合作体系能够得以持续维持、世代相继”*[美]约翰·罗尔斯：《作为公平的正义》，中国社会科学出版社2011年版，第64-65页。。在秩序良好、构建合理的社会中，平等的基本自由和公平的机会平等两项条件都得到满足之后，每个人都应当遵守公共承认的合作规则，由此产生的分配就可被接受为是正义的，而无论这些分配的结果是什么。费恩斯坦关于“正义城市”中的分配正义问题就受到罗尔斯的影响。新古典经济学理论也认为，政府在制定决策时相对人并没有选择规则的权利，而为了“避免较严重的损害”，应该选择社会成本较小的制度安排。弗里德曼在《在公共领域中的规划》中也提出了类似的观点：“在市场经济条件下，规划的基本工作内容是调整社会的公共生活，具有服务公众的目的，调节社会分配，为弱势者提供救助，以达成趋向更公平的社会秩序”*Friedmann, J， Planning in the Public Domain: From Knowledge to Action. Princeton: Princeton University Press, 1987, p8.。

费恩斯坦将城市规划价值归纳为三种取向：“平等、多元和民主”*[美]苏珊·费恩斯坦：《正义城市》，社会科学文献出版社2016年版，第20-22页。。笔者认为，从学术史及其表达看，使用公平正义更具有囊括力和共识性，其他类似的表达多是从不同层面和方向来表述这一概念，包括费恩斯坦的归纳也只是其中的一种。城市规划肩负着将技术效率与社会平等有效融合的任务，这些价值彼此排斥，人们很难在技术效率和社会公正中寻求到最佳的平衡点。规划正义问题很大程度上在于如何平衡这些彼此冲突的价值，在公平和有效之间建立最佳取值，其原理类似于经济学中的“帕累托最优”，即资源分配的理想状态。法律规则在这个平衡过程中具有的价值，就在于通过法律将规划正义中的基本原则予以辨析并加以确定，通过正当程序和强制力规范各主体的行为，并对于出现的不公进行纠偏和补救。

二、城市规划中土地利益的冲突与平衡

土地自身兼具资源属性与社会属性，其规划在市场缺陷的作用下又存在外部性效应。土地利用人按照自利的目标选择土地利用方式，将使土地的私人利益与社会利益产生冲突。城市规划涉及公共资源的分配与重组，通过城市物质形态规划对于土地利用进行安排，在某种意义上来说是在分配城市的公共利益。城市规划土地利用控制的目的就在于转变市场配置土地资源时单纯的利益导向，平衡土地的财产属性和社会属性之间的矛盾。城市土地因土地使用分区管制造成的土地价值上升或者下降，都可能导致土地产权人的暴利或者暴损，也都可能对于相关社区居民和营业者造成有利或者不利的影响，在这两种可能出现的结果之下，都存在着相当程度的不公平、不正义问题。*李怀、朱邦宁：《“分配正义”视角下的土地增值收益分配制度创新》，《理论探索》2016年第6期。

(一)规划主体与规划相对人*关于规划相对人的范围可以参见季晨溦：《论行政诉讼中城市规划利害关系人的判定》，《法学论坛》2017年第1期。之间的利益均衡

土地是人类赖以生存的有限资源，政府部门参与到土地权益的分配中，在再分配过程中对近期和远期的要求进行考量，在不同的利益主体之间进行平衡，实现土地资源的可持续利用和高效开发。*赵谦、王霞萍:《论土地整理监管的基本原则》，《山东科技大学学报(社会科学版)》2015年第3期。城市规划权属于公权力，其性质简言之即是利用城市规划手段对于规划区内的土地和空间利用实施管理控制的权力。这一权力在总过程上可以分为规划的编制权和规划的实施权。城市是一个复杂的综合系统，其中各组成部门、机构、个人都有着不同的目标、价值标准和行为方式，这些因素在城市发展过程中会出现各种各样的矛盾与竞争。因此，城市规划就必须借助于一定的权力机制来树立权威，形成共识，从而发挥作用。*孙施文：《城市规划哲学》，中国建筑工业出版社1997年版，第10页。

城市规划法律制度是国家为了约束不当的公共或私人土地开发行为，平衡个人与个人、私人与社会群体的利益冲突，指导土地最佳利用，对土地资源利用进行干预的制度。而在房地产日益成为我国城镇居民财产的最重要组成部分，实际掌握着城市规划权的地方政府又极度依赖“土地财政”的情况下，地方政府在经济利益的驱动下，积极嵌入土地市场争夺资源，形成对公共福利的侵界和对一部分群体成员利益的剥夺，*傅沂、龙攀、洪开荣：《基于演化博弈的城市房屋征收补偿制度演化机制研究》，《兰州学刊》2015年第12期。以牺牲了一定的社会保障水平、环境指标甚至公平正义为代价，完成其外部性的扩张和经济增速的保持。地方政府通过城市规划权来加强自身对于辖区土地的控制，取代了新中国成立初期以集体为单位的城市规划体系，提升了政府在城市化进程中的控制力，城市土地上的私权利和对其进行限制的城市规划权之间形成了极具张力的关系。故而，为了遏制土地利用规划权力行使的“内部化”与“部门化”，有必要通过程序法定防止和消除因政府规划权力的过度自由化而导致的法律过度开放和确定性消弥的风险。

(二)土地权人与其他社会成员间的利益平衡

土地的开发与改良会提升土地的市场价值，而诸如市政基础设施建设等外部环境的变化会提升毗邻土地的价格，而这部分公共开发的支出事实上是由社会成员捐税而进行的，但土地开发上涨收益却仅由土地权利人获得，对于原居民造成驱离，无法享受到较好的规划利益，这是由土地本身的外部性造成的。*闻丽英：《集体土地增值收益分配失衡及法律制度重构》，《学术界》2016年第7期。例如，某一土地使用者的行为不当(最典型的如企业排污等)会侵害该区域的其他人的利益，而如果土地开发对于其侵权行为进行了补偿，又会导致公共投入成本的升高而减少供给。城市规划对于土地的安排似乎总会导致有人获利而另一些人蒙受损失。例如，农业区或者保护区一旦规划变为住宅区或者商业区，由政府进行投资开发或者改善环境，建设道路等公共设施，土地价值上升的利益由一部分人享有，而一系列的开发成本却均由全体纳税人负担。相反，其土地增值的收益则属于被变更为建设用地的土地所有权人，因规划变更造成地价上涨，增值后的价值转移却因土地增值税的征收并不能完全归公，实际上构成了对于财产权的特别赠与，而土地所有人并无对社会的相应特别贡献，也相应地违背了社会的公平正义原则。

以上种种因市场缺陷引发的问题都需要政府对于私人的土地利用行为进行规制，从而克服其外部性效应，保证土地本身的公共职能与公共利益属性。为了改善这种情况，许多国家开始或正在通过制度调整土地利益的分配与归属，其中的关键就在于区分这部分上涨的收益，有哪些属于因公共开发而获得的普遍利益，哪些属于土地权利人因土地增值而获得的收益，从而分别进行判断与利益平衡。在城市规划建设过程中，基于土地利用而形成了住宅、绿地、道路、海滨、公共设施等环境建设，它们的空间布局和开放强度直接与居民能否获得优美舒适的环境有关，也直接关系到开发商能否获得最大利润。因此，在城市规划中，伴随着土地资源的开发利用所形成的社会利益要得到保障，同时各种利益主体都有相应的权利参与这个过程，在相互对话、竞争和妥协中达到土地利用规划中整个利益关系的平衡。正如Davidoff曾指出的，在多元化社会，规划没有一个完整的明确的公共利益，只有不同的特别利益。规划参与者被认为是特别利益的代表者，公开为自己的立场进行争论，进而通过充分的公共意思沟通，寻求符合多数价值理念的具体公共利益。从这个角度讲，公共利益并不是一个一成不变的概念，而是动态的，蕴含着博弈与妥协的过程。

(三)城乡之间的利益均衡

所谓“空间正义”，体现在城乡规划领域中，即在实现土地资源分配效率的基础上，为区域内的社会成员创造平等的物质保障和公共服务，实现社会的秩序与稳定。在中国新型城镇化的进程中，土地利用带来的资本增值和价值创造仍然是社会财富的重要来源和资本循环的重要支撑，资本向城市快速集聚，导致了城乡发展的极度失衡，城乡差距进一步扩大。这就要求国家运用法律和行政手段，主动调节和转移空间生产带来的资本积累负面效应。一方面，农民作为村集体成员，在个人收入和社会资源方面较城市居民为落后；另一方面，农民作为外来人口难以享受到城市化红利，难以获得平等的社会权利。亨利·乔治所提出的“涨价归公”思想和霍华德的“田园城市”就很好地解决了这一矛盾。乔治提出了征收土地单一税来解决土地增值利益分配的问题*[英]埃比尼泽·霍华德：《明日田园城市》，商务印书馆2010年版，第100页。。霍华德也提出了将土地的增值收归国有，作为城镇建设资金保障的重要思想，并称之为“一条通向真正改革的和平道路”*[美]亨利·乔治：《进步与贫困》，商务印书馆2010年版，第240页。。

城市规划决策过程具备了公共政策的多种作用，它不仅对权力和利益进行分配，也通过政府性投资和空间资源杠杆对权力、利益进行再分配，并通过达成的行动纲领对个体参与行为进行约束，最终建构出新的社会治理模式。一方面，城市规划通过城市土地资源再分配，可以对由于社会贫富、地位差别所造成的资源初始分配不均，以及进一步占有资源的优势差别施加一种反作用力，缩小势差，增进公平，使之在效用与土地使用以及与其相伴而生的公用设施、公共服务设施以及其他物质环境资源上的权利与机会上最大限度地趋近平等。土地开发与利用是城乡经济发展的关键环节，新型的城镇化道路必将选择城乡共生、社会公平、空间共享的发展方向。例如，党的十八大报告提出的“城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，需要建立起城乡共享、广泛参与的土地规划制度，平衡城乡之间的土地利益配置。通过农村土地承包经营权流转、用地增减挂钩等具体制度统筹城乡规划，才能真正探索出一条适合中国实际的新型城镇化道路。

(四)城市权利与代际公平

2016年10月，联合国第三次住房和城市可持续发展大会在厄瓜多尔的基多召开，在这次大会上通过了《新城市议程》。其中，“城市权利”的概念被重点强调，即“一个人进入城市，居住在城市，参与城市生活，平等地使用和塑造城市的权利”*《新城市议程(New Urban Agenda)草案》，载中国城市规划网，http://www.planning.org.cn/news/view?id=5270，最后访问日期：2017年4月27日。。在城市规划中，认识到人的多样性和城市治理的关系，其实是更高层次的城市规划正义的要求。此外，规划正义中还应当有对于代际公平以及环境因素等的可持续发展问题的考量。现阶段随着我国改革开放的不断深入，社会经济产业结构也面临着调整，以牺牲环境为代价一味追求经济增长难以持续，需要在城市规划中为下一代的发展预留存量，从而保证代际公平。空间秩序法的基本目的是致力于形成使区域的生态功能与社会经济环境对于该区域提出的要求之间相互协调的可持续发展。具体而言，需要确保共同体内部的成员的发展及其对下一代的责任，保护和改善自然的生存基础、经济发展的立足条件，并应对空间利用的可能性长期留有余地。

三、公平正义原则下土地利用的法律规制

在我国当前的法律规范语境下，涉及城市土地利用的城市规划的总体法律规范包括《城乡规划法》和《土地管理法》两套土地法律体系。城市规划法律制度具有综合安排城市空间使用、引导经济发展、赋予效率和适宜安居的重要作用，而我国的土地利用规划法律制度侧重保护、开发土地资源，合理利用土地，进行土地用途管制。两项规划法律制度所规范的侧重点虽有不同，但从其规范的对象来看，都是将土地作为主要对象，核心目标都是实现土地资源的合理开发、利用和保护。*朱芒、陈越峰：《现代法中的城市规划——都市法研究初步》，法律出版社2012年版，第12页。

(一)程序正义与制度保障

正当程序要求应落实于城市规划权行使的具体制度设计方面。从西方国家的成果经验来看，为了缓解城市规划中不同利益集团对立造成整个生活环境与空间结构的严重对抗和冲突，其每一项规划决策都采取公开听取、吸收、综合和调节不同集团分歧的方法。我国现行的城市规划法体系存在实体与程序失衡的状况，规划许可过程缺乏程序性规定。*陈越峰：《城市规划权的法律控制》，上海交通大学博士学位论文，2010年。城市规划权行使的程序应当包括：城市规划编制审议、城市规划评估、城市规划公众参与和城市规划行政监督。在规划的编制程序和审批程序上，《城乡规划法》只做出了概括性的规定，缺乏实践中的规范程序要求。具体而言，规划的编制应当经过民意调查、主管部门汇总、公众听证会和专门委员会审定、返回主管部门听证、直至政府批准及公布并财政拨款，整个过程都应具有较高的参与度和科学性。审批建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证等成果文件形成环节都应当由法律进行程序性规定，并进行细化落实。涉及到修订强制性内容的，应当就要求进行必要性论证，涉及公众权益的应进行公示并经依法重新审批。城市规划的正当程序为任何可能因土地规划而权益受影响者提供最低限度以上的程序保障，使得规划主体因城市规划的利益冲突而陷入未知时，仍旧能够获得充足的正当性。*解永照、邢敏：《法律程序的意义述评》，《山东警察学院学报》2015年第2期。

(二)公众参与制度

为了缓解土地利用规划中不同利益集团对立造成整个生活环境与空间结构严重对抗和冲突，其每一项规划决策都应采取公开听取、吸收、综合和调节不同集团分歧的方法。由于公共利益必须经由社会大众与决策者不断论辩来讨论界定，城市规划要建立在公共利益的基础上，是以需建立完整及充分的民主参与程序才能使公共利益具体化。一个城市的规划都要经过民主程序，必须经过代议机构的批准，还要有广泛的公众参与，特别是利害相关人的参与。以美国为例，20世纪70年代中期受到环境运动及其他社会运动的激发，避邻主义使市民组织通过民主程序获得更广阔的参与土地利用决策的权利，从而扩大了公众对土地利用决策的影响力，使公民与政府在土地规划法律关系中处于对等地位，以改变公民在权力运行中的附庸态势，回应了民主参与的时代要求*[美]彼得·马库塞：《寻找正义之城》，社会科学文献出版社2016年版，第85页。。无论是受规划方案影响的特定利益群体还是与特定规划项目无直接关系的社会公众，都是土地利用规划的受影响者，他们可以通过某种途径表达其利益诉求，其行为本质上是在捍卫自身的合法权益。但是在规划实践中，城市规划权的价值属性隐含了一个政治过程的方法。有权势和有组织的团体将其他人的表决权淹没，并在私人协商过程中获胜。这意味着整体规划参与模式注定失败。规划人员应积极投入到政治过程中去，应成为地方各色市民团体的“支持者”，特别是要支持那些弱势群体或少数群体，因为他们的利益在规划过程中没有得到充分的表达。

(三)不公正的救济与补偿

目前我国土地矛盾较多，并伴随着城市化进程而不断扩展，简单的民事诉讼机制对于财产权的救济已经难以解决土地规划中的利益分配和维持城市秩序问题，规划行政许可作为一种行政权力导致的纠纷，很多时候需要依靠行政诉讼手段来解决，公民因政府的规划许可行为而受到的侵害可以基于行政法律规范而诉诸法律救济。城市规划权对土地财产权可以出于公共利益进行限制，但是限制应有合理边界，遵守比例原则和平等原则。受到土地规划权过度干涉的土地财产权利人，有权获得补偿。事实上，特定区域的社会成员对于一项城市规划认可与否，一方面取决于居民在此规划下的获利与损害成本的差距，另一方面则很大程度上取决于针对规划带来的损害，其补偿方案(包括经济补偿与基础设施等公共服务随规划而提升)能否弥补当地居民的损失。经济补偿尽管不能百分之百地保证获得民众对选址方案的接受，但是却会影响民众对选址方案的态度，是选址方案获得充分支持的必备条件。一般而言，补偿正义实现平等的策略大致可以归纳为三种：“直接的平等化、间接的平等化和补偿”*尹德贵：《风险分配的法理论纲》，苏州大学博士学位论文，2016年。。合理的补偿方案有利于实现公共利益的返还，减少开发的多余成本，并实现社会成员对于土地升值利益的分配参与。

(四)利益还原的法律制度设计

在城市经营的理念下，公共建设还负担着城市整体的安全、健康等普遍福利要求，政府通过土地利用规制费用和关联项目从私人开发的土地中获得公共建设资金，而不仅仅依赖土地财政。在中国，地方政府已经开始尝试通过将一部分公共建设与公共事业的建设单元纳入私人开发新项目中，更好地集约利用土地并整合城市资源。在编制规划、根据规划出让土地使用权和颁发建设规划许可证的环节，要求开发商在房地产开发中建设规定比例的普通住房或留出一定比例的保障性住房，以这种限制自由的方式在规划上设定条件和比例，以此进行社会层面的住房保障*朱芒、陈越峰：《现代法中的城市规划——都市法研究初步》，法律出版社2012年版，第504页。。另外，由于土地开发的权利并非均等地由社会成员享有，土地发展权的理论提出，将本应由社会所有成员享有的土地发展机会集中在优势区位以产生最大效益，再通过补偿与转移实现土地增值收益的再分配，从而实现土地利用的公平与正义。

结语

城市规划中土地利用的公正与否，取决于一个国家或地区的法律及政策是否良好地发挥了空间权益的调控功能，是否平衡了因规划产生的利益不均，是否协调了作为公权力的规划权和作为私权利的土地所有权之间的关系，确保社会成员在社会有序发展的过程中避免差异对待。通过法律规制的方法实现城市规划中的公平正义，即是将规划中的正义原则制度化，并将正当程序作为民主性的保障，完善公众参与，利用法律制度对于不公正进行纠偏与救济，利用制度设计进行规划利益的返还与平衡，从而将规划正义作为法律的基本要求而融入到规划的决策和实施过程之中。良好的城市规划法律制度还应当兼顾效率与公平，针对多元利益主体的不同诉求公平地进行保障。

(责任编辑：迎朝)

2017-02-18

柴 荣(1969—)，女，山西山阴人，北京师范大学教授、博士生导师，从事法理学、法律史研究。 李 竹(1989—)，女，黑龙江齐齐哈尔人，北京师范大学法学院法理学博士生，从事法理学研究。

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1003-4145[2017]06-0037-06

主持人语：土地是人类安身立命、赖以生存的基础。中国的城市化、工业化等是在“时空挤压”环境中得以推进的，作为资源的土地发挥了关键的作用。土地问题实质上就是利益问题，如何才能平衡好土地资源中各方的利益，并形成有效的法律制度安排，是重要的法治、法理问题。有鉴于此，本期以“土地问题的法律规制”为专栏，组织了四篇有见地的文章，分别从不同角度对土地的法理及法律安排问题进行了分析与讨论。柴荣、李竹在《城市规划中土地利用的法律规制》一文中认为，公平正义是城市规划中土地利用的价值指向，有必要在相应法律制度设计中将这一价值具体化。姜栋在《土地的权利边界：20世纪美国管制性征收土地的司法演进史》一文中，对美国土地征收的司法裁判史进行了梳理，指出管制性征收体现了政府从保护公共利益而逐渐转向衡量市场效果的司法态度。章雨润在《农用地权益保护机制研究》中认为，我国已经形成了宪法居于核心地位，土地管理法和农村土地承包法等部门法规范对二元土地制度的内容作了具体细化，刑事法律为农用地的权益保护提供有效的刑事护盾的体系化农用地权益保护机制。高可在《多维视角下土地规制法律分析》一文中认为，符合正义要求的土地法律规制是当前中国亟需解决的紧迫问题，农民权益保障、市场要素及现代进程理论都是分析土地问题的理论视角，有关中国土地的法律制度安排应处理好土地与稳定、发展之间的利益平衡。