我国地方税收体系构建问题的探析

（四川大学经济学院，四川 成都 610065）

【摘 要】在“营改增”的推动下，税种设置不合理、税种结构不健全、主体税种缺失、地方税收规模急剧减小等问题日益凸显。如何推动地方税体系的完善，优化地方主体税种和与之配套的辅助税种是当下我国财税体制改革问题的重中之重。本文在全面分析我国地方税收体系现状的基础上，指出我国地方税收体系存在的问题，并从税权、税种及征管体制等方面提出了我国地方税税收体系的优化方案。

【关键词】地方税；主体税种；税权

一、我国地方税收体系现状

（一）初步建立了地方的固定收入体系

自1994年分税制改革实施以来，我国的税收格局形成了中央税、地方税和中央与地方共享税“三足鼎立”的局面。地方税的特点是收入固定且全部归属地方政府，而共享税则是中央政府和地方政府按照相应的比例分成。在我国现行税制结构中，被列为地方专享税种的主要是7类财产税，包括房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、烟叶税；列为中央与地方共享税种的包括企业所得税、个人所得税、增值税、资源税、城市维护建设税、印花税这六类税种。按照税源的特点，共享税分成比例有所差异。其中，企业所得税（除各银行总行、铁道部、海洋石油企业缴纳的企业所得税全部归中央外）、个人所得税（除储蓄存款利息所得外）、增值税（除海关代征的增值税归为中央外）均按中央和地方按6：4比例分成。除海洋石油企业缴纳资源税划归中央外，剩余部分资源税归地方政府所有。城市维护建设税分成比例为中央1%，地方99%。自2016年1月1日起，证券交易印花税已全部调整为中央收入，而在2016年1月1日之前证券交易印花税按中央97%、地方3%比例分成1。

（二）分设国税、地税两套税务系统

为适应分税制管理体制改革的需要，我国分设国税局和地税局两套税务系统，中央税和共享税由国税局负责征收，地方税由地税局负责征收。共享税中收入归属地方的部分，由国税局直接划入地方金库，形成地方政府的财政收入。可以说，只要分税制管理体制不改变，机构分设的局面也将会继续存在。

（三）统一了税收立法权

目前，我国税收立法权集中于中央政府，根据1993年国务院颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》的规定：“中央税、共享税以及地方税的立法权都都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争”2。该决定直接规定了税收立法权由中央掌握，地方税的其他税权，如税收优惠，征收方式等权利也完全集中于中央。

二、存在的问题

（一）共享税占比偏高，税系结构失衡

据国家税务局资料统计，2011年—2014年各年的地方共享税占比分别为79.02%、77.48%、76.11%、75.48%，而地方固定税收为20.98%、22.51%、23.88%、24.51%，以上数据说明共享税在地方税种结构中的占比偏高，虽然有逐年递减的趋势，但该比例均高于四分之三，占据了地方税的绝对主体地位；与之对应，地方固定税收有逐年上升的趋势，但上升幅度不明显，近几年地方固定税收占比均低于四分之一。2014年地方财政支出共129215.49亿元，地方税税收入59139.91亿元，其中独享税的税收为14495.2亿元，占地方财政支出的比例为11.21%，换言之，地方政府独立的税收自给率仅达11.21%。。“营改增”全面结束后，地方税体系有望形成以房地产税或资源税为主体的新格局，正在改革的房地产税或资源税的税收规模尚不明确，即使税收有望增加，其有限的增长幅度在短期内难以弥补剔除共享税带来的收入差距。共享税的不可或缺，决定了我国以共享税主导、独享税补充的这种格局会长期存在。

（二）地方税体系中主体税种缺位

在“营改增”前，营业税长期是我国地方税的主体税种，约占税收总收入的30%以上，營业税税收贡献度高。而在2016年营业税走入历史，地方税主体税种缺位，确立新的地方税主体税种便是当务之急。而其他属于地方税体系的税种虽然种类很多，但每个税种在税收收入占比非常低，税收贡献度小，因此还缺乏能够在地方税体系中充当主体税的税种。主体税种消失将导致以下问题：地方税源流失严重，税收规模急剧减小；地方收入增长不稳定容易催生地方政府寻求非税收入、预算收入等种种行为；地方财力被削减会限制税收的经济调控职能等等。

（三）地方税立法滞后

我国目前地方税体系中，只有个人所得税由全国人大立法，其余税种多是以条例或暂行条例的形式确立的，税收法律级次低。地方税收立法的滞后，不仅使我国税法权威性大打折扣，不利于地方税收体系的建立和完善，而且滋生了地方政府在实际操作中用大量红头文件代替税法等多种不规范行为。

三、完善我国地方税收体系的对策

（一）赋予地方一定程度税收立法权

目前，我国中央与地方政府的财权事权划分不明晰。在现实意义上，随着我国地区财政收入差距的日益扩大，促进地区经济均衡发展成为地方政府的首要目标，中央政府事权下放成为必然趋势，但是伴随“营改增”的实施，财权却在上移，“一上一下”造成了地方政府并没有与责任支出相匹配的财力。因此，应在按照公共财政的要求进一步明晰中央与地方政府的事权财权划分，完善税收法律体系，规范税权划分，赋予地方一定的税收立法权。只有地方政府拥有灵活的税权，才能保障其事权支出。而我国的地方政府目前尚不具备这种能力，地方收入也就无法支撑其职能履行的需要。

（二）优化地方税税种结构

从国际经验的借鉴看，大多数国家的地方税体系设立以财产税为单主体税种或者财产税与所得税相结合的双主体税种。地方主体税种的选择需要满足如下几条标准：一是税源广泛且丰裕；二是税基稳定且流动性较差；三是便于地方政府征管。财产税与所得税的首要特点是直接税，可有效抑制税负转嫁，调节辖区间的居民收入差距。首先，由于所得税的税基流动性大，受外部环境波动的冲击容易产生税源不稳定的问题，所得税并不适宜作为主体税种。我国当前的财产税主要包括房产税、土地增值税、城镇土地使用税等多个税种，与地方政府经济的发展息息相关，财产的收益性确保财产税可以实现地方税收的长期稳定增长，财产的固定性决定了税源不易受外界环境的影响，税基稳定。因此，选择财产税作为地方税的主体税种的可行性高。其次，伴随着城镇化的全面推进，我国的房地产市场已日趋成熟，因此应适时推进房产税改革，重新确立房产税的征税范围、税基和税率，使其成为地方财政主要收入，改变现行土地财政主导地方财政收入不合理的现状；再次，开征遗产与赠与税。最终确定以房产税、城镇土地使用税、契税、土地增值税、耕地使用税和遗产与赠与税为主的财产税体系。

（三）改革税收管理体制

从世界范围来看，目前大部分发达国家选择一级财政，一级税权的管理体制，税权完全集中于中央政府的国方政家并不多。“一级财政，一级税权”这种征管体制既能给予地府一定的税权，又能保证独立高效的征收运作，实现中央政府与地方政府财权、税权、事权的统一。因而应在合理分配中央与地方政府间的财政关系，保障地方一定的税收立法权，明确划分国税地税的税收征收管理责任，解决好国税地税两部门的征管职责重叠以及部分税费征管职责不清等问题基础上，构建出层次分明，稳定的地方税主体税种和具有鲜明地方特色辅助税种。

注释：

1数据来源：http：//wenwen.sogou.com/z/q701634987.htm

2王淑梅. 完善地方政府分税制财政体制的对策选择[J]. 社会科学辑刊.2015

作者简介：赵阳灿（1990—），男，汉族，湖北松滋人，硕士研究生学历，四川大学经济学院，研究方向：纳税筹划理论与实践。

【参考文献】

[1]周晶琳. 试论我国地方税收立法权的确立[D].山东科技大学，2010年

[2]周克清，项梓鸣. 关于我国地方税系建设的若干思考[J]. 税务研究，2013，11：15-18.