法治化反腐的基本制度构建及其运作原理

耿玉娟

(河南财经政法大学 法学院， 河南 郑州 450001)

法治化反腐的基本制度构建及其运作原理

耿玉娟

(河南财经政法大学 法学院， 河南 郑州 450001)

自从人类社会产生公权力以来，腐败现象就随之而生且难以根除，它既关系到国家的生存和经济的稳定，也同当今中国的社会发展、制度转型有着密切关系，本文以法学视角分析现有反腐败法律模式的局限与制度保障的不足，对法治化反腐基本制度构建的有效路径进行综合研究，严重的社会腐败往往因为制度中存在漏洞或缺陷，只有坚持破立并举，构建法治化反腐的基本制度才能把权力关进制度的笼子里，制度的设计是基础，运行是关键。

法治化；反腐败；基本制度

贪腐现象，自古有之，贪腐现象是与人类文明发展紧密相伴的一个衍生品，实际上也是一个泛世界性的话题。腐败是一种社会行为，行为是一个受到制度环境影响的过程，腐败程度取决于制度状况。屡禁不止的腐败现象往往源于制度设计中的漏洞或缺陷，只有坚持破立并举，构建法治化反腐的基本制度才能把权力关进制度的笼子里，制度的设计是基础，运行是关键。在多维反腐模式并举的当下，推进反腐败制度建设的法治化进程尤为重要。法治化的反腐跟运动式反腐相比较而言，对于各主体具有更强的预期性，因而更容易实现法的秩序，法治化的反腐能够充分实现对所有腐败权力因子的依法控制，能够为权力设置边界，最大程度催化现有国家机构的全部职能，因而使得法律成本最小化。*陈金钊：《缘何以法治方式提升国家治理能力》， 《山东社会科学》2014年第7期。

一、法治化反腐基本要素之理论阐释

随着社会经济和人类文明的不断发展，贪污腐败现象呈现出新型化、多元化趋势。为了维持社会的正常发展，维护社会经济的和谐，必须采取相应的法治措施以打击贪污腐败现象。只有法治化反腐才能把权力关进制度的笼子，只有依法反腐才能依法治权，依法确权，规范权力运行机制、约束权力的运行空间，才能通过法定程序严格制约公权力的运行，防止公权力寻租带来腐败，才能形成对公权力以及公权力承载主体的控权制衡机制，权力一旦失去监督要素则有腐败因子滋生的潜在性。

(一)法治含义的层级递进

抛开法治概念学理式的困惑而进行整全性的解读，法治含义的动态递进大概有三层梯度，也有的被称为法治含义的三个阶段。有关法治的理解自古至今就呈现一种百家争鸣的态势，在表达“法治”的称谓体系中就有这样的说法，如用法治国、依法治国、依法行政、弃人治重法治、不能混同法制与法治等，因此若要试着解决或消弭上述认知层面的差异，有必要厘正法治的内涵，这一点尤为关键。唯有这样才能发现法治问题上的最大公约数，产生对话的交叉。

1.法律工具主义的法治。法律工具主义的法治是指最低层阶的法治，其内涵就是指“用法以治”，也即“公权力”均需有法律的明确授权，若无法律明确规定就不可为。此阶层法治的局限性在于法律不能约束公权力对第三人的侵害，但相应的权力机关却可随时根据自身的需要而对法律进行立、改、废。此种最早期的法治理念在当下基本上已经无影无踪了。

法律工具主义的法治，此梯度的法治为最软的法治内涵，仅仅是指“以法而治”，换言之“公权力机关做出任何法律行为必须有法律的明确授权，以法律优位原则为指导”。这是一种典型的以法律为工具的治理理念，这种层级的法治有其固有的局限性。真正的法治国家一定是以法治作为核心价值标准,因此，在实践中必须摒弃只把法律看作是实现一定社会目标的手段和工具的价值理念，该理念不仅无任何目的意义与价值意义,且与现代依法建设社会主义法治的思想理念不一致,其给我国建设中国特色社会主义法治目标带来了消极影响。

2.形式合法性的法治。更强一些的法治意涵是形式合法性法治，形式主义是外在于法律的表象。该法治主张法律的制定、颁布必须依特定的程序，必须建立行之有效的司法运行体系。但形式合法意义上的法治其自身的痼疾，即更加偏注于形式，极可能导致法律的掌控者以法律之名行侵害之实。“形式合理性之于实质合理性之间辩证关系，仅仅是一种分析性工具之间的‘视角’分立关系，是一种相容性的分立，而且在理想的法律制度中，形式合理性是形式化了的实质合理性。因而，与其说形式合理性是一种与实质合理性不同的合理性，毋宁说它是实质合理性的一种特殊存在形态。”*吕康宁:《形式合法性法治观及其中国语境》，《甘肃行政学院学报》2013年第10期。确立一个社会、建立一个国家、提升形式合法性的法治理念，目标是为了在一个国家能够实现最低层次的法治。

3.实质正义的法治。实质正义的法治是法制涵义更高层次的维度，克服形式法治的弊端，为最强意义的法治理念。这种意义上的法治除要求具备前述形式法治的所含质素以外，还特别要求法律必须以保障人权为主要价值追求。法的两种正义形式的冲突成为了法无法回避的现象，法治在给公众创造利益的同时破坏着其实质正义，此破坏是否还有存在的意义？实质正义的法方能成为法治之下的法？实质法治，是指在法律适用中，从更深层次上评判一国法律所追求价值目标的实现。实质正义层面的法治，对法律适用是有一定要求的，即由于法律的一般性从而导致某一个案出现的结果不公正时，那么此时就应该系统、全面考虑规则制定的目的，将某种法律的立法精神作为法律适用的依据，而不是机械地适用法律，从而促进实质正义的实现。

实质正义的法治是弥补形式法治的缺陷而出现的，故此，理论界有人把实质法治称为弥补型法治，这一层次的法治属性克服形式法治的表面性，从而为其渗入新的要素，包括事实因素和法律因子等，也激活了旧的法律机体，使其生命得以延续，促进了法律的发展。以克服形式法治的弊端为目的，于是就出现了最强意义的法治理念——即实质正义的法治。

(二)法治化反腐必须具有一定的基本要素

法治化反腐有别于传统意义上的运动式反腐，即通常所说的法治化反腐必须具备以下基本要素：

1.建构经过廉洁性评估、操作性强的反腐败法律制度体系。几千年前，古希腊科学家阿基米德曾在物理领域提出了著名的杠杆原理：“给我一个支点，我就能撬动地球。”以此原理引入反腐败领域，立法廉洁性评估，可以说是当下法治反腐层面的阿基米德支点，对各层级群体触动很大。对现有制度进行廉洁性评估，或者说在法律制定的各程序阶段就应渗透制度廉洁性考评环节，这一程序设计对于反腐的预防及确立行之有效的法制化反腐败机制尤为重要，使制度廉洁性评估形成为一种制度，并以规范的形式予以确立。目前国内形成的反腐败机制，是在未充分建立健全社会主义法制体系的条件下产生的。我们不能否认这种机制是一定的历史阶段的产物，不过其制度自身设计存在的先天性缺陷，使其更多地依赖事后的弥补，缺少对腐败的事前防控和事中督导程序的把控。因此，必须制定一套经过廉洁性评估的、操作性强的反腐败法律制度体系。

2.涉及公民基本权利限制的反腐措施必须实行法律保留原则。现阶段，我国法律体系的架构已经确立，但是还有很多需要完善的地方，需要进一步优化法律中过于抽象的缺陷，用语力求精炼、准确。行政机关抽象立法授权必须要明确，并规范行政机关自由裁量权的合理行使。对法律保留原则、法律优位原则必须要严格遵守，以保护公民的基本权利。因此，行政领域制定规范性法律文件必须满足一定的条件: 立法权的来源必须合法、内容具体;行政立法的事项只能在授权范围内。在的英美法系中，虽然没有使用“法律保留原则”这一概念，但是在司法实践中，法院在审查行政行为合法性时采用的也是与这一原则内涵、功能类似的越权无效原则。

“法律保留”这一法源排序理论最初萌芽于19世纪初，这一概念创始人乃德国行政法学鼻祖奥托·迈耶。根据创始人迈耶的原创理论内涵，法律保留是指在一定事项内对行政自主行为的排除。因此，法律保留本质上是立法权否定行政权的边界，继而也决定着行政行为的有限范围，法律保留领域问题是理论界的一个重要问题。立法保留的事项偏大，则遏制了行政立法权的创造性，毋庸置疑会在一定程度上扼杀了行政权的独立性，也就意味否定行政权的特殊功能作用；反之，如若法律保留事项过于狭窄，则会出现行政权独大的行政国家，据此必会导致依法行政原则的瓦解。因而，法律保留范围的不断改变意味着在行政能动性与拘束性之间探寻一个不同阶段平衡点的改变。

3.反腐权力通过民主法定程序赋予。独立的反腐权力机构设定、职权范围、行使职权程序、反腐措施都由法律规定。法治化反腐确实严格制约了所有的权力，当然包含反腐权力的滥用，可以有效防止权力者的妄为。而反腐机构必须依法成立，独立于任何组织和个人；反腐机构的职权、职能法定，必须遵守公法领域的法无授权即禁止的原则，而其反腐机构更不能利用特殊地位肆意膨胀权力边界。反腐专门机构发挥其职责权力一定要严格遵循已生效的法定程序，这些部门必须遵循法定程序制定的涉及反腐方面的法律法规，而不应恣意制定反腐规则，从而自身在这个活动中“运动员与裁判员”一身兼当。反腐专门机构不仅要竭力促进政府的廉洁高效，还应尊重和保护基本人权，禁止超越其反腐权力范围，更不允许借反腐之名对一些人进行 “合法加害”。*秦前红：《法治化反腐的基本要素及其面临的若干问题》，《中国法律评论》2014年第6期。

4.反腐专门机构的行为必须依法接受监督。反腐专门机构的行为必须依法接受监督，法治化的反腐的应有之义中还包含有媒体、网络等对反腐机构行为的社会监督，最高层级的监督即为权力机关对反腐专门机构的全面监督。“一切不受制约的权力必然走向腐败，法治打造制约权力的囚笼，而民主不仅决定了囚笼的硬度和强度，而且决定了囚笼的钥匙掌控在谁的手中。”*秦前红：《法治化反腐的基本要素及其面临的若干难题》，《中国法律评论》2014年第6期。

二、以法治化视角剖析腐败产生的“内生性”、“制度性”

由于制度本身也有可能成为滋生腐败的工具，进而反腐模式没有触及“制衡”性的制度变革。“一直进行的都是一种‘自我修复’性的努力而不是‘外在制衡’性的制度变革，难免带有某种因时局变化而时紧时松的阶段性、因长官主宰而差别对待的选择性、因政治考量而典型查办的宣示性等特征”*马长山：《网络反腐的“体制外”运行及其风险控制》，《法商研究》2014年第6期。。因此，针对屡禁不止的反腐败问题尽管举措不断推陈出新、惩罚重度也逐渐加强，目前为止却仍没有实现彻底治愈腐败这一痼疾，甚至出现了“整体腐败”的征兆。

(一)法律制度设计缺乏廉洁性

囿于多种因素的限制，法律规定公民一般是通过选举出来的代表替代其行使权力和履行一定的责任。

1.代表大会制度需更加完善。第一，我国实行的是兼职代表制度,履行代表职能受限。人大代表作为人民选举出来的代表，其主要职责是在闭会期间参与权力机关召开的例会、磋商、调研、决定国家大事等，参加基层组织的活动，具有提案权、建议权、批评权，客观上要求人大代表必须是专职的，而且还要求人大代表具有政治、经济、法律、管理等多方面的广泛知识和经验。而我国人大代表并非专职的，都有本身的工作岗位。第二，应进一步加强对代表的监督机制。人民代表大会制是由宪法规定的，选举法规定了公民有权通过选举的方式选举代表,当选的代表必须对选举自己的选民负责,并受其监督,代表其全体选民的利益和要求。实践中尚未建立对代表行之有效的监督机制,使得对代表的监督机制弱化，这些问题影响了人大代表职能的行使。第三，应加强代表与选民或选举单位之间的应然联系。为充分履行代表职能，我国《代表法》对代表与原选民或者选举单位之间的联系已有相应的规定。然而在实践中,代表与选民或选举单位联系没有形成制度化，还有许多需要完善的地方。第四，代表结构有待优化。目前,我国各层级人大代表的结构权重还需改善,领导级别的代表所占人大代表的比例处于绝对优势，缺少来自基层群众代表的声音，致使各级人大代表无法行使质询以及罢免等有效监督权。

2.同体监督影响监督效力、缺乏对权力的限制和约束。同体监督重在强调监督主体与监督客体的同体性，即同属于一个组织系统内部, 同属于一个政治权力体系。这个监督内容包含权力机关的纵向监督，即上级对下级的监督，也包含各权力主体平级之间的横向监督，同时还包含权力机关内部的组成部门之间的监督。总体来说还是体系内自己对自己的监督。即使有一些看似异体监督的情形，实际上因为机关之间人事、政务的关联，仍然属于同体监督，属于自我内部监督的监督模式。任何权力都需要监督，而且相互监督的权力之间应能相互制衡。我国的监督机制没有采用权力制衡模式，而是以人民代表大会作为立法机关，在其之下设置了行政机关和司法机关。这种设计之初衷也是为了实现监督与制衡的目的，但是在一元化权力架构之下，司法权的独立性不断受到质疑，很容易成为行政权的附庸，而腐败就源于缺乏民主监督的权力。

(二)法律制度运行缺乏廉洁性

1.决策权和执行权主体的同一性。理论上，腐败的定义从未离开过权力的滥用，这也反映了腐败现象的本质所在。当然，进入到现代社会之后，腐败已经突破公共权力领域，无处不在。腐败类型中，公权力的腐败居于主导位置，因而对公权力的有效监督和控制是反腐败的最有效路径。良性法律制度既可以对权力进行有效监督，也可以促进诸权力效能的发挥，促进权力高效运行。分权制衡模式更注重权力监督制约的实效性，但却使得权力间协调出现障碍，从而违背了行政高效原则。我国现已形成的权力制约监督机制并没有处理好二者的关系，过分注重权力之间的协调而弱化其制约，虽然在一定程度上保障了行政决策的高效性，但不可避免地导致权力高度集中，出现权力监督上的难题。

2.法律制度的客观性和执行主体的主观性之间存在着潜在的张力。第一，从制度反腐的主体来看，法律制度本身具有客观性，与执法主体的主观意志性之间存在着一个偏离度的问题，极易把依法治腐中的“制度刚性”融入人的要素，从而导致执行程序中出现“操作柔性”，进而为腐败的滋生提供土壤；第二，从反腐败制度自身来看，制度形成时的社会经济状况与其施行中的环境变迁之间存着不完全的匹配性，反腐败制度的建立源于一国反腐败形势，相对于腐败发生的时间节点，具有滞后性；再次，从制度反腐的预设性分析，制度的滞后性加大了治理腐败的投入，当下必须以改革反腐败制度本身作为切入点，以规避其中的不足，强化制度反腐的实效性。

3.法律制度运行透明度缺位。法律制度运行透明度不够，易滋生腐败。就法制的好坏与功效来说，设计是根本，运行是重点。假若制度的适用有良好的运行机制作保证，由此造成的设计中的一些不足和漏洞很有可能在一定程度上得以补缺，否则很可能会被放大。我国目前的状况是，与国家权力有关的制度实施中存在着透明度缺乏并可能引发腐败的原因，如果制度的运作能在阳光下开展，且权力的行使进展能有极高的透明度，那么一些制度设计的不足就会得以弥补。

4.选择性执法是滋生腐败的行为方式。选择性执法是在行政法领域违反平等对待原则，指执法主体根据自己的偏好对管辖对象采取不同执法的一种处理方式。选择性执法违背了适用法律平等性原则，在法的适用中，根据执法客体的不同而实施不同幅度和内容的行政行为。目前，选择性执法已经是诱发腐败的路径之一。选择性执法的危害性是破坏大众对法律的信仰，使法律成为执法者谋取私利的工具，法律也就开始走向了虚无。因此，实现法治国家的目标任重而道远，必须确立大众对法律的信仰，严格执法的尺度，真正做到法律面前人人平等，让法律约束权力成为一种内在的必然。

三、法治化反腐是中国反腐败治本之策的必然路径

目前中国腐败蔓延升级，呈高层化、巨额化的特点，腐败的形式也从“个体向集团化蔓延”，出现了“整体腐败”现象，腐败从经济、政治、司法领域浸染到社会文化教育领域，已经严重破坏了政府的诚信，破坏了公民对法律的信仰。只有加快推进反腐败制度建设的法治化进程，才能对腐败问题标本兼治，只有坚持法治反腐和制度反腐才是解决腐败问题的必然路径，才能从根本上防范腐败的危险，从根本上遏制住腐败，才能巩固党的执政安全，这也正是该课题的应用价值之所在。

(一)现行反腐败机制存在的问题

1.我国反腐败法律制度自身建设存在缺失。在我国各色各样的法律体系中，对于反腐败这样危及国家生死存亡的重大问题，尚未制定一部专门规范国家工作人员廉洁的基本法律，导致反腐败的基本法律缺失。而现有的一些反腐败条款，分散于相关单行法律之中，而散见式的立法对腐败行为诸多要素界定不够明确，相应的刑法、行政法规定同样存在先天不足，以预防为主的常态化立法存在空白，控制政府及公职人员状态的财产公示与信息公开立法空白，专门规范领导行为的法律制度也相对空白,而这是有效预防腐败的重要路径。

2.反腐败的制度失衡、疏于事前防范和事中监督。反腐败制度滞后于腐败行为，反腐败制度设计出现漏洞，相应的配套制度缺位，制度执行机制有效性不强。有的制度本身设计不严谨，为腐败的滋生留有制度的漏洞与缺失，更多偏重违法行为实施后的纠偏与惩治，而疏于事前防范和事中监督。现有实体性制度规范较多，运行程序性规定较少，孤立单体性制度多，导致制度实施的可操作性失控。更多的制度设计具体的监督机制缺位，制度设计流于形式。

3.反腐败制度的效能乏力。各国反腐败制度的设计离不开实效性的考量，诸多的反腐败规定和具体措施在执行中的强制性和约束力大打折扣，其设计的理念无从体现。面对反腐严峻繁冗的现状，必须有效地打击贪腐行为。但大量的反腐败规定和举措，没有纳入一个统一的体系中，缺乏前瞻性，其公众的信仰度、实现的程度也受到影响。各级权力机关、行政机关虽然制定了大量反腐败的制度规定，但对制度的执行、评估标准并没有做出详细规定，在具体执行中强制性和约束力缺位。

4.反腐败制度的主体分散。各种监督力量缺乏统一协调，没有一个统一的、相对独立的反腐败部门。我国在打击反腐领域，建构了庞大的反腐败监督体系，具体是党的监督、权力机关的监督、行政监察部门的监督、司法监督、网络监督和社会监督。然而，这个监督体系并没有充分发挥作用，主要是源于监督系统之间协调运转机制不畅。目前没有一个自上而下垂直领导、独立运行的反腐机构，一些承担反腐败职能的机构分散设置于各职能部门，上述反腐机构职责交叉、职能范围界定不清，消弭彼此的反腐败力量。

(二)只有法治化反腐才能把权力关进制度的笼子

1.依法反腐才能依法治权。依法行政，用法治思维和法治方式“关权入笼”，才能为公权力涂上“防腐剂”，确保公权力被正确行使，也就是要建立对行政权力的控制体系。在这里形象地界定了权力与制度的关系：权力的范围必须在制度规定的边界内，权力的行使必须在制度监督下，体现了权力与权力之间监督与制衡的关系。依法确权，规范权力运行机制、约束权力的运行空间。只有对公权力执政者进行有效地监督制衡，才能遏制权力寻租、贪污腐败层出不穷的现象发生。制度和法律是限制公权力滥用的最好药方，并能建筑一个切实制约和督查公务权力的“制度铁笼”。对公权力的信任在现代社会信任体系中居于主导地位，是一个社会诚信良性运行和健康发展的前提。法治对政务权力的限制最刚性，总的来说，法治调整公务权力基本表现在两个方面：首先是经由法律将公务权力的权与责加以明文规定，让公权力行使者明确权力行使的界限，以及有关权力行使的责任；另外，也让全社会明确公权力的标准范围，有清晰的标准和规定，更合理地行使监督公务权力的义务。

2.依法反腐才能制约公权力的运行并防止公权力寻租带来腐败。窥视行政权的属性，不难得出结论，任何权力的本性都极具渗透扩张性，如果不采取强有力的可操控强的制度为其设定边界，那么，权力的行使更大的可能是突破权力的界限牟取非法利益。从权力的功能视角出发，权力具有单方性、强制性、服从性、主动性的特点，不从制度上对权力进行规范及约束，会放纵腐败的任性发展。从权力的实现路径来看，权力的涉猎面及其广泛，具有强大的影响力，为维护社会公共秩序和实现公共利益，它的运行程序涉及社会价值和公共资源的配比问题。从权力的运行机制来看，权力的运行具有双重性，这一特性是由权力的独立性所决定，并在社会发展中不断演变发展而成。权力的运行主体对权力的独立性有着特别的追逐趋向，权力的运行从而产生两种辩证的作用，一方面是推动社会进化，另一方面促使社会呈畸形化发展，对权力的监督和制约终其根本是对权力行使者的监督和制约。依法反腐才能通过法定程序严格制约公权力的运行，防止公权力寻租带来腐败。建立一个权力监督的异体机关——纪检监察机关和司法机关双方的合作工作机制，优化监督组成要素，形成一个畅通合理的交接程序。

3.依法反腐才能建立起对公权力和公权力行使者的制约监督机制。权力反腐产生了大量的腐败存量和腐败呆账，只有坚持法治反腐和制度反腐才是解决这些存量和呆账的必然路径，克服“运动”反腐、“权力”反腐之殇，从根本上遏制腐败。依法反腐才能建立起对公权力和公权力行使者的制约监督机制，没有监督的权力具有腐败发生的潜在性。虽然法律存在天生的缺陷,不过通过建立完善的法制最大限度地阻遏腐败是当今世界的通行做法和趋势。要解决和预防公权力不公的问题出现，就要健全制约公权力的所有制度。第一，健全公务权力的分配体制。形成系统科学、健全的权力分配制度，保证公权力的分配科学有效，能够充分体现公权力的大众服务价值。第二，健全公权力的行使规范。明确公权力的执行者、执行过程、执行领域和程度等规定，保证公权力的行使限制在有限的范围之内。第三，健全公权力执行的责任追究规范。责任查处是监督公权力执行的有效武器，防范公权力越权、失位的有力举措。第四，健全公权力的监督规范。

四、法治化反腐基本制度的四维架构

习近平总书记强调必须将“权力关进制度笼子里”，真正地建设一个避免或减少贪腐者腐败的预防机理、让贪腐者不易腐的纠正机理、让贪腐者不敢腐的严厉惩处机理等。面对之前我国政府在法治化反腐制度建设中的缺陷，考量到我国的实际社会现状，建立一套合理科学的法治化反腐机制，充分地发挥社会公众的反腐力量，走一条司法与群众结合、政府与社会结合的法治化反腐道路。

(一)树立对法律法规的信仰意识、构建不想腐的预防机制

卢梭说过，一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。一部法律、一种制度，如果想获得良好的遵守，首先必须获得每一个公民的信仰，才能真正贯彻其设立宗旨，法律才能得以实施，否则阻力重重。法律的制定源自人民，法律的生命在于法的适用、法的实施，法律实施的现实基础是人民对法律的信仰。因此，必须在国民中树立对法律的信仰，唯有如此，才是实现法治国家的基石。因此，必须进一步强化廉政教育，强化反腐败的法治思维理念，这是决定走法治化反腐败之路能否成功的关键所在。用法治思维营造制度意识，把依法行政、法律优先的核心价值观作为内心的信仰意识、行为准则。

(二)构建较为系统、完备的反腐败法律制度，形成不能腐的防范机制

走法治化反腐败之路的基本前提，形成不能腐的防范机制，应尽快制定一部反腐败基本法，真正把“把权力关进制度的笼子里”。最为迫切的任务就是必须做到依法反腐，真正做到“有反腐败法可依”。因此，必须尽快弥补这一立法不足的问题，加快制定最高层级的反腐败基本法。对反腐败立法的性质进行分析，反腐败法应当作为我国打击腐败行为的基本法依据，又因其内容涉及范围极广，是一部综合性极强的法律；在该反腐败基本法的授权范围内加强地方性立法，各地方应结合本行政区域内的腐败特点，地方权力机关制定地方性反腐败规范性法律文件；将党内制度与国家法律进行科学衔接；完善反腐败基本法的配套法规。结合自身实际情况移植跟借鉴国际上先进的反腐败立法经验，进一步完善反腐败领域的法制体系，如尽快制定《行政程序法》《公务员财产申报法》《公务员伦理法》及《防止利益冲突法》等，立法的内容与国际反腐败公约相衔接。强反腐败国家主体之间的国际力量，全世界范围内打击腐败既是公约规定的权利和义务的应有之义，也是构建高效反腐败法律制度体系的必经路径。

(三)构建反腐败法律制度的运行保障机制

面对现有的反腐败力量分散，不能形成反腐合力的问题，必须整合反腐败的机构设置，设立“国家监察委员会”，其必须是独立的专门机构。把反腐败的监督、侦查职能从检察院分离出来，作为承担国家反腐败法律的执行和检查监督的机关，保证反腐败法律法规得以真正落实。制度先行才是反腐败的根基，构建行之有效的反腐败制度框架作为治本之策，形成高效、严谨的反腐败制度体系，才能形成根除腐败的社会监督机制；规范社会反腐败的秩序，规范地参与反腐败，形成反腐败的正能量；学习借鉴国外成功有效之经验。要建立对权力的弹劾机制，公示公务人员的消费与支出及财产申报制度，规范政府采购、招标投标制度。更值得关注的是，上述反腐法律制度的保障设计，从某一层次上透视了世界范围内形成的反腐败制度架构，应针对我国的具体实践情况科学合理的借鉴并予以运用。

(四)构建立法与制度的廉洁评估机制

立法与制度廉评机制的建立将质量视角引入法治反腐，会激发对法治反腐的创新理念。立法廉洁性评估是树立法治思维和依据法治化路径反对腐败的重要举措，其自身的运行也应该在法治框架内。应当确认立法评估中明确包含法律规范设计前期的廉洁性评估制度,由此专门审视和甄别权力私有的危险性和可能性,进而在权力与权利、权力相互之间、权力与职责和责任、权力的人才要素与其他资源要素等的配置上,基于忠实于人民权益和公共利益强化权力分解、权力制约、参与程序与监督问责。就此应当进一步完善 《立法法》修正案草案,明确立法权力及其行使者的立法伦理，健全对影响公正、民主立法、导致立法偏私的防范制度,规定法律起草、审查和提请审议前的开放式的制度廉洁性评估,并使之具有约束力。

五、结语

在多维反腐模式并举的当下，推进反腐败制度建设的法治化进程尤为重要。用法治思维和法治方法反腐，法治化反腐败的路径是中国唯一的选择，是构建我国法治化反腐的基本制度。因此，如果要从根本上彻底拦截和打击腐败，就应走制度反腐的法治化路径，适时摒弃“运动式”反腐的策略和思路，才能真正把“把权力关进制度的笼子里”。目前反腐已经走进深水区，“运动式”反腐、“权力”反腐等模式只能在一定程度上解决大量的腐败存量和腐败呆账，实践中只有加快推进反腐败制度建设的法治化进程，才能对腐败问题标本兼治，只有坚持法治反腐和制度反腐才是解决腐败问题的必然路径，才能从根本上防范腐败的危险。只有从根本上遏制住腐败，才能巩固党的执政安全。

(责任编辑：张婧)

2017-05-10

耿玉娟，宪法与行政法专业博士，河南财经政法大学法学院副教授，郑州大学俄罗斯法律研究中心研究员，河南财经政法大学诉讼法研究中心研究员。

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1003-4145[2017]07-0180-06