我国农民工就业权利贫困与赋权反贫困策略研究——基于权利贫困理论

宋宝安 刘赛特

(吉林大学 哲学社会学院，吉林 长春 130012)

我国农民工就业权利贫困与赋权反贫困策略研究
——基于权利贫困理论

宋宝安 刘赛特

(吉林大学 哲学社会学院，吉林 长春 130012)

农民工是现代城市建设的主力军，农民工的就业质量和生活水平关系到城镇化与现代化的进程。然而由于身份的差别，农民工在经济、政治、社会、文化等方面均遇到城市生活的排斥，其就业权利基本无法保障，进而生活质量也很难提高。本文从权利贫困视角分析了农民工就业权利贫困的成因，构建了实施赋权反贫困策略，通过赋权和禁止歧视来实现农民工的平等就业权，使农民工获得必要的发展空间，实现就业公平，摆脱贫困状态，实现持久脱贫。

农民工；就业权利贫困；赋权反贫困

随着我国社会经济的快速发展，城市化建设步伐加快的趋势已然来临，越来越多的劳动者从农村流向城市，形成了一支新型的城市就业大军——农民工。由于身份的差别，农民工在经济、政治、社会、文化等方面均遇到城市生活的排斥。权利贫困理论认为，贫困根源的主因并不是资源的匮乏，而是人们权利的缺失。当一个国家或地区的经济进入中高速增长阶段，如果不及时调节分配过程中的权利关系，繁荣发展所带来的贫富两极分化必将造成巨大的社会分裂。回观我国农民工的生存现状不难发现，农民工权利贫困问题十分严重，令本已非常严峻的经济贫困问题继续恶化。这不仅减缓了城镇化与现代化建设的步伐，更给经济健康发展与社会和谐稳定带来不安定因素。对于农民工群体而言，就业是其融入城市社会、分享发展成果、实现自身价值、获得幸福生活的重要手段，就业性收入是其个人及家庭收入的主要来源，是否实现就业以及就业质量的高低，是影响其收入水平和生活质量的重要因素，更是使其摆脱贫困的关键。李克强总理指出：就业是民生之本，就业稳则心定、家宁、国安。*李克强：《全国就业创业工作电视电话会议的批示》，2015年5月19日，中国广播网。笔者认为，就业权利贫困是农民工权利贫困的核心要素，是使其陷入贫困境地的主要根源。本文从就业权利的视角，运用法学、社会学、管理学的理论和方法，分析阻碍农民工就业问题的深层原因，寻求实现农民工平等就业权的途径。这对于缓解城市贫困，改善发展中的不公平现状，贯彻落实国家“十三五”规划中的就业优先战略，促进社会融合与稳定等，都具有重要意义。

一、就业权与就业权利贫困

就业权或称劳动就业权，是劳动者赖以生存的权利，是各国宪法确认和保护公民的一项重要的基本权利。《世界人权宣言》第23条、24条明确将就业权纳入到劳动者的劳动权利和休息权利中*杨燕绥等：《劳动法新论》，中国劳动社会保障出版社2004年版，第44-45页。。对就业权概念进行界定便于进一步研究农民工就业权利贫困问题，有利于实现农民工平等就业，规范和发展城市劳动力市场。关于就业权概念，很多学科领域的学者都有过相关论述，其中比较有代表性的学科有人权法学、宪法学和劳动法学。然而出于不同学科、不同理论视角，学者们对于就业权概念与内涵的理解和阐释有所差异。

在人权法学领域，中国人民大学刘海年教授从劳动权与就业权的关系角度进行了解释。他指出，就业权包括劳动者自由选择与接受工作的权利和享有职业培训的权利，实现就业权是享有劳动权的核心和基础*刘海年：《经济、社会和文化权利国际公约研究》，中国法制出版社2000年版，第25页。。在宪法理论界，对就业权的定义，是有劳动能力的公民有获得劳动并按照劳动的数量和质量取得报酬的权利。在劳动法学领域，中国人民大学关怀教授从权利能力角度给出了劳动就业权的定义，即有劳动权利能力及劳动行为能力的劳动者，依法享有从事可获取劳动报酬或经营收入的劳动的权利*关怀：《劳动法》，中国人民大学出版社2001年版，第60-61页。。武汉大学李运华教授认为，就业权是劳动者向国家或用人单位主张的、以获得和保持职业工作机会为核心利益的、从而实现其生存与发展目的的劳动权利。就业权包括工作自由权、平等就业权、就业服务权和失业保障权等*李运华：《就业权：概念的建构与分析》，《社会保障研究》2011年第4期。。

综合以上对就业权概念的论述，笔者认为就业权是指具有劳动能力和劳动意愿的公民，享有自由选择工作、平等就业的权利。劳动者在就业的各个环节应享受独立自主的权利和公平公正的待遇，不因社会环境和身份地位而有所差别。就业权利贫困是指劳动者的就业权利无法得到应有的保障，不能和其他劳动者一样享有平等就业权和自由择业权。面对同样的就业机会，不能以平等的身份和相同的标准参与到市场竞争中，无法实现其应有的就业权利。

二、农民工就业权利贫困的外在表现

我国《劳动法》规定，劳动者拥有平等就业和选择职业的权利。农民工作为城市中的弱势劳动群体，更应当受到法律的保护，享有与其他城市劳动者同等的就业权利。然而事实却是农民工的就业权利缺乏有效保障，在就业过程中存在严重的受歧视现象。当前，我国农民工就业权利贫困主要体现在就业机会不平等、自由择业权受到限制、工作条件和待遇不公平等方面。

首先，就业机会不平等。权利贫困理论认为，穷人之所以贫困主要由于机会的不足，为了实现社会公平与正义，市场机制必须通过创造基本的社会机会来补充*阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社2002年版，第135页。。然而，我国的户籍制度使城乡间的资源配置失衡，导致城乡劳动力市场分割，就业机会不平等现象严重。农民工在进入一级劳动力市场时会遭遇制度壁垒，出现竞争环境的人为性政策干预和事实上的就业机会不平等。另外，对城镇居民就业和再就业的优惠政策也无法令农民工受益，也造成了农民工就业机会的不平等。一些地方政府为保护本地居民获得良好的就业机会，不惜以各种方式保护本地城市居民，使大批外地农民工无法享受优惠政策，因而造成就业能力和就业机会的不平等，使一些农民工不得不选择工资水平低、工作环境差的行业和岗位就业，而另外一些农民工则丧失就业机会。从2015年农民工就业行业分布情况来看，在简单制造业和以体力劳动为主的建筑业的就业比例，分别为31.1%和21.1%，在批发零售业就业的占11.9%，在社区服务、修理和其他服务业占10.6%，还有6.4%在交通运输、仓储和邮政业工作，5.8%在住宿和餐饮业工作。据2016年统计，农民工从事制造业的所占比重上升，从31.7%上升到39.1%，其次是建筑业占17.3%，服务业占11.8%，住宿餐饮业和批发零售业各占7.8%，交通运输仓储邮政业占5.9%*国家统计局：《2015年农民工监测调查报告》，2016年4月28日。。可见，绝大多数农民工由于缺少平等的就业机会，从事着环境差、风险高、劳动强度大、职业声望低的工作。

其次，基本丧失自由择业权。权利贫困的实质是个人权利不平等，基本丧失自由择业权，包括他们获取社会资源、生存发展机会以及自由选择工作岗位等方面的权利不足，体现出劳动者择业权利的缺失。择业权是劳动者人格独立和意志自由的法律体现，每一位劳动者都依法享有自由选择职业的权利，包括从事何种职业、选择哪家用人单位等。自由择业权的实现，有利于发挥劳动者的聪明才智和劳动热情，提高劳动生产率，建立新型、稳定的劳动关系。但是在求职过程中，农民工自身知识结构和能力水平的局限，导致其择业面窄、选择机会少，自由择业权受到限制，在择业的第一个环节就处于不利地位。另外，由于就业服务不到位、就业信息渠道单一，相当数量的农民工只能依靠亲戚朋友或老乡介绍工作，还有部分农民工消极被动地守在劳务市场，或蹲在马路旁边等待就业机会，致使大多数农民工聚集于收入低、工作累的体力劳动行业。劳动力市场供需信息流通不畅和农民工大量集中在次级劳动力市场的局面，使农民工在合法权益没有得到充分保障的情况下匆匆就业，无暇斟酌就业条件，被动签订劳动协议，这些都损害了农民工的自由择业权。

再次，就业待遇不公平。农民工不仅劳动环境差，而且收入微薄、工作辛苦、甚至缺乏必要的劳动保障，整体就业质量较低。他们即便与他人做着同样的工作，在工资报酬、劳动时间和权利保障方面也有较大差别。从工作环境来看，据中国社会科学院有关农民工劳动环境的调查显示，超过半数的农民工在极差的环境下工作，至少有一项以上符合有毒、有粉尘、有噪声、湿度高或高空作业。长期在这样的环境下工作，使得一些农民工不同程度地患上各种职业疾病。从收入水平来看，2015年农民工人均月收入为3072元，而同期的城镇在岗职工人均月收入为5270元，相比之下农民工的收入还不足在岗职工的六成。如果与IT业、金融业、房地产业等高收入行业相比，收入差距更大。从劳动时间上看，农民工无论日工作时间还是周工作时间，都远远高于城镇在岗职工。其中周工作时间超出劳动法规定的44小时标准的农民工高达85%以上*国家统计局：《2015年农民工监测调查报告》，2016年4月28日。。从劳动者权利保障来看，仅有三成的雇主或用人单位与农民工签订了劳动合同，大部分农民工缺少就业法律保护。此外，企业在奖励、休假、职务升迁等制度规定方面，经常由于农民工的特殊身份而对其区别对待。

三、农民工就业权利贫困的根源

权利贫困理论认为，贫困的产生是由于权利的缺失或生存发展机会的不足所造成的。而政治和经济方面的制度性安排则决定了人们享有自由、运用自由的权利。对于农民工群体而言，就业权利是其实现平等就业、获得持续稳定收入的基础，也是其摆脱贫困的关键。事实一再证明，就业权利的缺失和就业机会的不足导致农民工陷入贫困境地。根据权利贫困理论，笔者认为，农民工户籍权、政治参与权、受教育权和法律权利的缺失是导致其就业权利贫困的根源。

(一)户籍权缺失

目前我国的农民工总数为2.77亿，如此规模庞大的劳动人口跨户籍所在地流动已成为一股势不可挡的浪潮。而户籍制度给农民工带来的权利缺失和就业不平等问题也越发突出。现行的户籍制度与城乡二元结构体制紧密相联，从新中国成立初期开始，我国城乡居民户籍就划分为农业户口和非农业户口。这种人口管理制度上的“二分法”给城乡居民贴上了身份的标签，在市场经济条件下，由于人口的大幅度流动，过去从来没有遇到的问题不断出现，其中最为突出的是流入城市的农民工在社会生活各个方面的待遇与城市居民迥然有别，适合在农村生活的农业户口居民一旦离开了农村，就基本失去了原有农村生活的基本待遇。可以说，户籍权利关系到流入城市的农村居民的就业、生存环境、社会保障、教育条件等，户籍权利的缺失使农民工被隔离在城市发展与城市社会福利之外。由于户籍权利缺失所引发的农民工城市就业歧视现象在各地普遍存在。一方面部分地方政府为了追求当地就业率，制定只有本地户籍人口才可以就业的政策，对农民工就业设置各种障碍；另一方面雇主或用人单位以农民工不具备当地户籍为由，在用工条件、劳动报酬及福利待遇上对其区别对待，甚至在一些特殊岗位和行业以是否具有本地户口作为唯一的门槛要求。这种户籍歧视在劳动力市场形成一种制度性屏障，不仅扰乱了劳动力资源的合理配置，更对农民工的就业权利造成了严重侵害，是导致农民工就业权利贫困的直接原因。

(二)政治参与权缺乏保障

政治参与权是公民依法享有的参与国家公共生活管理与决策的权利。参与政治生活是确立公民社会地位、表达公民真实意愿的重要途径，更是保障农民工平等就业权的基础。在公共生活中，政治参与权主要通过选举权与被选举权来实现。我国的人大代表选举制度规定，外来人口在现居住地参加选举要具备两个条件：一是户籍所在地证明，二是满足一定的居住期限。对于大多数农民工来说，他们没有当地户口，让他们回乡开具户籍证明也是一件比较麻烦甚至很不现实的事情，相当多的农民工既无法在户籍所在地实现选举权利，也不能参加现居住地的选举，农民工政治参与权无法实现，数以百万计的农民工的利益表达渠道基本堵塞，农民工成为被社会忽视的“失语者”群体，加之某些地方保护主义作祟，一些限制性就业政策往往与保障农民工就业的目标相背离。尤其是农民工没有参与所在地制定就业政策与反就业歧视规则的机会和权利，在择业过程中处于无话语权境地，城市中苦、脏、累、差、险的工作几乎被他们全包了，成了他们的“专利”。政治参与权的缺失使农民工处于城市利益表达的最底层，很难通过正当途径来维护自身利益，平等就业权自然也无从谈起。

(三)受教育权不足

劳动者接受优质教育是提高就业质量的基本前提，教育公平是保障人权的基础，是公民实现其自我发展的必要手段。缺乏普通教育、职业教育、继续教育以及子女义务教育的农民工，其受教育权利严重缺失，直接影响到农民工的就业质量及其子女的教育和未来。从当下我国农民工自身情况来看，小学、初中文化程度的超过七成，高中及以上的还不到两成，可见其教育程度较低。有相当一部分农民工尤其是新生代农民工意识到，要在城市获得更好的就业机会和发展机会，必须投入更多的教育培训成本。然而收入低下、职业培训缺乏使农民工受教育权保障不足，就业能力难以提高，平等就业更是无法实现。从农民工下一代来看，他们在城市就学面临一系列问题。由于公共教育和义务教育基本是面向城市人口，农民工子女无权享受，除非缴纳高额的“入校费”或“赞助费”，否则只能进入农民工子弟学校就读。这造成农民工子女在受教育机会和受教育条件上的不平等，从而影响其未来的就业状况。受教育权利的缺失会导致现在和未来的劳动人群在就业质量方面的全面下降，产生就业权利贫困现象。最可怕的是，这会成为一种恶性循环，在农民工群体中产生代际传递，使农民工及其后代难于就业，经济上陷入更加窘迫的境地，障碍农民工的个人发展和社会融合。

(四)法律权利保护不到位

权利贫困理论指出，贫困的根源在于个人缺少获取资源的权利，以及在社会法律体系中缺乏合法支配资源的能力。权利贫困与法律制度紧密相连，当法律体系不健全时，劳动者的合法权益无法得到应有保障，其就业权利也难以实现。具体来讲，劳动就业领域的立法缺失、司法救济不完善，造成农民工法律权保护不到位，成为引发其就业权利贫困的重要原因。首先，《劳动法》适用范围过窄，在维护农民工平等就业权方面显得“先天不足”。《劳动法》是保护劳动者基本权利的重要法律，但有关就业权利保障的法规却严重缺失。当农民工就业权利受到侵害或遭遇就业歧视时，无法运用《劳动法》的有关条款加以解决。由于与平等就业权相关的法规概念不清、涵盖内容不确切，在实际操作中，很少把就业权利侵害或就业歧视案件纳入劳动争议的受案范围。因此，在保障农民工就业权利方面，《劳动法》没有发挥其应有功能。其次，缺少就业歧视的法律定义及行政处罚措施。《就业促进法》规定，农民工与城市职工享有平等的劳动权利，并提出禁止在就业方面“设置歧视性限制”*《中华人民共和国就业促进法》，第31条。。但是关于就业歧视的法律界定、抗辩事由、审查程序及行政责任等皆未作出明确规定，使反就业歧视工作陷入重重困境。再次，缺乏法律救助途径。《就业促进法》规定，一旦发现就业歧视现象，劳动者有权向人民法院申请诉讼*《中华人民共和国就业促进法》，第62条。。然而这种诉讼权利对于农民工来说只能是望梅止渴。因为就业歧视的主体通常是用人单位和企业，当农民工遭遇就业权利剥夺，想要通过诉讼来维护就业权利时，不仅缺少诉讼机制和诉讼程序，而且没有相关的救助途径，其结果就是欲诉无门。法律权利保障不足，使农民工群体无法通过合法手段维护自身利益，平等就业权受到严重侵害。

四、赋权反贫困策略

权利贫困理论揭示了贫困的本质是权利的缺失，并提出解决贫困问题的关键在于保护和实现人们的社会权利。基于此，本文从就业权利角度出发，提出实施赋权反贫困策略。通过对社会资源进行再分配，赋予并维护农民工的户籍权、政治参与权、受教育权和法律权利等，提高农民工的就业能力，提升其社会地位，从根本上消除就业权利贫困。

(一)加快户籍制度改革

户籍管理原本是家庭人口登记制度，其目的是强化个人信息管理，不应存在身份差别，更不该因此而使公民受到不平等待遇。但是在我国，的确程度不同地存在不尽人意之处。在户籍制度改革方面，我国应该借鉴西方发达国家的成功经验，改革和完善我国的户籍制度。美国的人口管理制度重视对“出生”和“死亡”情况进行登记，公民可以自由迁徙，其工作和生活不会受到身份的限制。荷兰、法国和日本等国将“民事登记”作为最基本的社会管理制度，其民事登记制度与就业和社会福利并不相关。相比之下，我国的户籍制度将户口类型与公民权益捆绑在一起，导致农民工就业权利贫困，加剧了社会不公和贫富分化。

借鉴发达国家的户籍管理制度，可以从中获得一些启示：首先，打破户籍屏障，还户籍制度本来功能。消除户籍歧视、解绑福利资源，赋予农民工与城镇职工同等的就业权利，实现公民在全国范围内无户籍区别的平等就业。这不仅可以维护农民工群体的就业权利，更可以惠及其他弱势人群，对于加快新型城镇化建设步伐具有深远意义。其次，加快推进户籍制度改革，解决农民工在城市落户问题。“十三五”规划纲要提出，到2020年我国户籍人口城镇化率要达到45%，比2015年的39.9%提高5.1个百分点，而农民工将成为城市户籍人口增加的关键因素。为实现这一目标，应该在户籍人口落户方面因地制宜，根据实际情况坚持一城一策的原则，保护农民工，与本地劳动者一视同仁。解决在城镇就业居住5年以上举家迁徙的农业转移人口、新生代农民工的落户问题。同时，强化地方政府推动农业转移人口市民化主体责任，优化服务工作，切实解决好农民工就业、子女教育、住房、养老等一系列问题，避免由于户籍制度给农民工就业和生活带来困难。

(二)赋予农民工决策参与权

保障农民工的就业权利，必须努力消除对农民工群体的就业制度方面的歧视，改变社会管理与决策权利在工农之间、城乡之间分配不公平的现状，提高农民工的社会地位，增强其民主决策方面的话语权。首先，改革现行的选举制度，赋予农民工参与国家政治事务的民主权利。实行选举权行使地选择原则和选择地选举补充原则，让农民工可以自由选择在何地行使选举权，充分尊重农民工表达意志的权利。在人大代表的名额分配方面，应根据农民工在劳动者中所占比重的提升而有所调整。其次，赋予农民工参与社会管理的权利，保障农民工利益诉求渠道畅通无阻。长期以来，农民工缺少对公共事务的知情权和参与权，成为被决策部门“遗忘”的特殊群体。如果这种权利的缺失进一步扩大，极易引发农民工对政府和社会的不满情绪。为了更好地实现民主、缓解矛盾，要不断增强民间机构、协会和工会等组织的功能，让农民工有表达自身利益诉求的渠道。成立代表农民工利益的农民工工会，或者在现有工会基础上成立农民工服务协会。使之成为代表农民工利益、表达农民工心声的组织。当农民工遭遇不平等待遇时，可以通过谈判、平等协商等方式来化解利益冲突，保障其平等就业权利不受侵害。

(三)保障农民工及下一代的受教育权

能力从来都是权力的基础，没有能力就不可能有权力，而能力的获得是靠保证农民工及下一代享受足够的受教育权实现的。扶贫助困的核心不仅要“赋权”，还要“增能”。即通过增强贫困者自身的能力，使他们从困境中真正解脱出来。这对于保障农民工就业权利具有重要意义。获得良好教育是农民工重要的能力来源，也是保障其就业权利的基础。笔者认为，为了保障农民工及其下一代的教育权利，提升其就业能力，应从以下三个方面着手：其一，制定相关政策保障农民工接受继续教育及职业教育的权利，帮助农民工提高教育程度和文化素质，以促进其就业权利的实现；其二，与当地政府、企业联合办学，结合用人单位需求和农民工特点制定合理的培训方案，增强农民工的就业能力；其三，对农民工子女实施教育权利救助，将受教育权利由“身份制”转化为“公民制”，取消属地化管理的教育体制，实现教育公平，防止农民工下一代再次遭遇就业权利贫困。为实现以上目标，要积极筹措资金，拓宽培训集资、融资渠道，建立各级财政投入机制。设立农民工教育基金及管理办法，实行用工单位、培训机构和基金管理机构三方联动的培训模式。形成全社会支持支援农民工提高综合素质的氛围，提升农民工城市归属感，消除就业权利贫困。

(四)完善就业法律制度

就业不平等不仅有悖于法治精神和法律价值，也是对社会公平的一种挑战。为了解决农民工就业权利贫困问题，必须在法律上保障农民工平等就业权利，废除阻碍农民工平等就业权利的法律法规，采取专门立法、设置专业机构等措施，维护农民工就业合法权益。第一，制定《反就业歧视法》，将消除农民工就业歧视纳入法治化轨道。对就业歧视进行明确的法律界定，对企业有关就业歧视的抗辩事由、行政责任做出明确规定。第二，确立反就业歧视的法律救助途径。一是建立反就业歧视诉讼程序及机制；二是成立专门处理就业歧视问题的机构，在诉前对就业歧视案件进行相关的调查、组织调解、协商等，为保护农民工就业权益提供更为畅通的救助途径。第三，学习发达国家在赋权与维权方面的成功经验，设立官方与非官方的平等就业机构，保护农民工向政府和企业争取平等就业权益的努力。借鉴美国成立“公平就业委员会”、英国设立“平等机会委员会”、德国建立“反歧视促平等联邦公署”等发达国家的成功做法和先进经验，通过完善相关法律制度，保障农民工的合法权益，使其能以平等的身份参与劳动就业市场的竞争，切实保证实现农民工平等就业权。

综上所述，基于权利贫困理论，秉承赋权、维权的理念，通过赋权反贫困策略的实施，保障农民工群体的户籍权、政治参与权、受教育权和法律权利，从根本上消除农民工就业权利贫困，使更多农民工成为有技能的新型产业工人和平等享受就业权利的新市民，为打好新时期的扶贫攻坚战、促进社会公平正义做出努力。

(责任编辑：陆影)

2017-01-04

宋宝安(1959—)，吉林大学哲学社会学院二级教授、博士生导师，吉林省资深高级专家、国务院特殊贡献专家，主要研究方向为社会保障理论与社会治理。 刘赛特(1984—)，吉林大学哲学社会学院博士研究生，主要研究方向为社会保障理论与社会政策。

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1003-4145[2017]07-0103-05