美国农业保险监管实践及其对我国的启示——基于反作物保险欺诈、浪费与滥用的视角

张囝囡 杨秀萍

(沈阳师范大学 国际商学院，辽宁 沈阳 110034)

美国农业保险监管实践及其对我国的启示
——基于反作物保险欺诈、浪费与滥用的视角

张囝囡 杨秀萍

(沈阳师范大学 国际商学院，辽宁 沈阳 110034)

“联邦作物保险计划”是美国农场安全网最重要的构成部分。由于联邦作物保险规模的扩大和政府补贴力度的持续增强，虽然大多数的投保人是诚实的，但是农险的欺诈、浪费与滥用等仍与“联邦作物保险计划”如影随形。这也是其它形式的保险计划的通病。美国联邦政府是如何监管作物保险中的欺诈、浪费与滥用行为的呢？本文从新技术在作物保险监管中的应用与机构监管两个层面详尽地梳理和分析了美国农业保险监管。一是数据存储与挖掘技术以及遥感与成像技术极大地提升了美国作物保险监管绩效；二是美国政府机构风险管理局专门负责作物保险监管，并与其他机构合作形成强大的作物保险反欺诈联盟。美国作物保险监管实践对我们的启示：把遥感、成像等先进技术尽快应用到农险监管上，为我国农业保险监管插上科技的翅膀；我国的农险监管迫切需要良好的合作协调机制，实现调查、审计、财政、监察等各有关部门的工作协调。

美国农业保险监管；欺诈、浪费、滥用；启示

一、引言

“联邦作物保险计划”是美国农场安全网最重要的构成部分，它为干旱、洪水、冰雹以及其他自然灾害所引发的农业生产者的灾害损失提供了保障。该保险计划于1938年在美国开始运行，由于农业所固有的风险，最初由美国农业部负责作物的承保工作。二十世纪九十年代中期，美国国会对作物保险计划私有化，目前私人保险公司负责作物保险的出售与服务，联邦政府负责作物保险的监管和财政补贴。①大量的文献显示美国政府对作物保险给予高额补贴，包括保费打折、保费补贴、保险公司经营管理费补贴等，以及给予农险业务最大限度的税收优惠和农业再保险支持等。

由于联邦作物保险规模的扩大和政府补贴力度的持续增强，虽然大多数的投保人是诚实的，但是农险的欺诈、浪费与滥用等仍与“联邦作物保险计划”如影随形。这也是其它形式的保险计划的通病。GAO(2012)认为作物保险的欺诈，包括增加或夸大索赔、隐瞒产量、制造虚假索赔等，在美国的农险案件中，比较典型的欺诈涉及到农户、保险代理人和保险损失理赔员的合谋；作物保险的浪费，是指非故意的错误导致了不必要的费用支出，例如，提出保险赔付所依照的数据的错误而引发的不适当的赔款；作物保险的滥用，通常被认为是“联邦作物保险计划”的弱点，具有主观性，虽然参与者的行为没有违反法律、规则或合同条款，但结果却使农业保险计划的目的归于无效，例如，保险人利用了农业保险单的特殊环境、错误与漏洞。②Gao: Savings Would Result from Program Changes and Greater Use of Data Mining, Report to the Ranking Member, Permanent Subcommittee on Investigations, Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, U.S. Senate, March 2012.美国农业部(2007)曾报告，美国2006年约有6200万美元赔偿支付用在了农险浪费上，例如不正确的赔款、或建立在不完全的或缺失的文书基础上的赔付。GAO(2007)的研究也指出，一些美国农民滥用作物保险计划，采取放任或故意行为使其作物不能生长，目的是获取保费。Donald Carr(2013)报道了41名被告从虚假保险索赔获利后已经认罪或达成认罪协议。他们的情况是作物根本没有损失，而农民使用别名出售已经注销的作物以便获取现金。联邦调查员(2013)发现在美国北卡罗来纳州的保险代理人、理赔员、经纪人和农民已经从政府支持的作物保险计划中偷走了至少1亿美元。David J. Lynch(2013)也报道过许多因农险欺诈而被判罚入狱的案例。上述案例说明，在大力发展作物保险计划的同时，防止和根除作物保险中的欺诈、浪费与滥用是极其艰巨的任务。那么美国联邦政府是如何监管作物保险中的欺诈、浪费与滥用行为的呢？本文拟对此展开深入研究，目的是为我国的农业保险监管提供借鉴。

二、新技术在美国作物保险监管中的应用

为了进一步提升作物保险计划的诚信，美国《2000年农业风险保护法案》要求美国农业部风险管理局(USDA-RMA，以下称风险管理局)与“农场服务机构”采用新技术监管作物保险，要求美国农业部开发和制定一个协调计划，目的是：其一，使农场服务机构协助风险管理局进行作物保险监管；*对于这两家机构在后文有详细的介绍。其二，使两大机构都可以采用信息技术，*其目的是为了使两家机构可以协调相关信息。如利用数据存储与挖掘技术、遥感与成像技术等进行数据分析，达到监管的目的。

(一)数据存储与挖掘技术的应用

自《2000年农业风险保护法案》颁布以来，风险管理局开始数据挖掘计划的建设，2001年美国作物保险监管开始采用数据存储与挖掘技术。风险管理局与它的数据挖掘承包商“农业示范中心”创建了单一而集中的数据仓库，*首先数据仓库与数据库在计算机领域是不同的概念。其次“单一而集中的数据仓库”有利于风险管理局做历史性的研究和数据分析，因为在此之前，风险管理局很难甚至不能做历史性的研究和数据分析，原因是不同类型的数据资料放在了有冲突的数据模式的不同的数据库当中。数据仓库里包含了与所有作物保险相关的资料，以及可以发现作物保险不良行为的大量数据与案例。例如，自1990年以来的风险管理局再保险的投保人资料、30年的气象资料、自1950年以来的美国农业部“国家农业统计服务”的年数据、风险管理局的保险精算数据以及风险管理局再保险会计系统数据等。此外，数据仓库每个月都要更新资料。

工作人员利用这个集中的数据仓库搜寻和挖掘所有现存的数据，进行作物保险单的比较，发现具有潜在违约的保险单，分析和公布那些存在欺诈、浪费与滥用的模式特点。具体方法：提出一个可能的假设，以便获取受置疑的作物保险赔付的资料；通过数据仓库查询来检验假设；数据挖掘或者统计分析进一步检验假设；检验数据挖掘的结果；以检验结果为基础修正假设；发现模式特点，继续循环工作。利用这种方法调查人员可以并已经发现了某些显示欺诈、浪费与滥用模式的特点：如在报告上夸大生产的收成；某些生产者多年来提出远远高于他们保费的索赔；生产者、代理人以及理赔人员都提出了大量的令人置疑的索赔；许多保险人误解甚至可能故意错用多重保险单被允许的情况；生产者改变产量为了达到创造或者增加损失的目的；播种期和可能的索赔申请之间有明显的关联表明播种日期或者报告存在问题等。一旦发现这些令人质疑的模式，风险管理局就会快速处理，使问题得以调查和纠正。

风险管理局利用数据挖掘技术开发“抽查清单”。每年，风险管理局都要提交一份农业生产者的清单以便农作物生长期现场检查，主要原因是数据仓库分析显示这些农民以往的保险索赔特征与潜在的欺诈和滥用有很高的相似度。名单中的人通常具有如下特征：农民、代理人以及理陪员以非正规的方式在一起，暗示他们在合谋；可以连续几年从防止种植赔偿金中得到大部分作物保险赔偿的农民；仅在一块田地进行生产，但却显示对多块田地的生产量进行了保险索赔的农民，实际上其它田地的损失是人为创造的；与其他农民相比多年来对损失的作物提出了异常高的索赔等。风险管理局执行办公室首先检验这份清单，然后交给农场服务机构，再由农场服务机构工作人员做现场检查。2001年是抽查清单使用的第一年，当年农民的保险赔偿索赔就从1.45亿美元降到了9700万美元。在抽查清单使用的前6年，农民的保险赔偿索赔共计下降了4.79亿美元，原因是在抽查清单上的农民受到了震慑而不敢再提出过高的保险索赔了，而这正是数据存储与挖掘技术带来的好处。

除了抽查清单，农业示范中心也提供其他几种数据挖掘产品，例如“评分体系”使田间执行办公室可以按照得分顺序对于实体进行调查；对于从事特定代理人索赔的单个保险损失理赔员进行鉴定，以及对这些损失理赔员的索赔和采取的行动与他们的同行进行比较；对于具有过高要求的获得许可的农业保险人和每年赔偿过高的所有账户进行鉴定；发现“失去的生产者”，即这些生产者以前在抽查清单上，但是已经开始在一些其他的社会保险号码或税务识别号码下保险；开发简单易用的用户友好界面，可以使执行用户方便地获取和验证必要的信息；开发精算工具，帮助评估最终的播种期；把地理信息系统与天气信息和数据挖掘方案相结合以便更好地反映生产者遇到的实际生长条件；开发一个界面为风险管理局的工作人员提供查询数据存储库和顾客报告分析的能力。

数据存储与挖掘技术的应用具有如下好处：其一，尽管多年以来作物保险单频繁地变动、取消或更新，但是数据仓库并未覆盖或者去掉系统中原有的旧的保险单。相反，系统不但保存了所有保险单的原始状态，而且记录了变化。因此，风险管理局的工作人员可以检查保险单多年来的变化并在几分钟内查到旧的保险单的信息。其二，能使工作人员快捷而方便地获得供分析的数据，并支持不间断的信息与回顾。快速获取信息意味着调查人员能节省宝贵的时间和及时阻止尚未发生的不合适的保险赔付。其三，数据挖掘技术可以无缝隙扫描全部数据仓库从而发现所有行为模式的表现，然后再识别那些可能表明作物保险违约的模式。

2006年，风险管理局负责人在众议院小组听政会上宣布采用5年的数据挖掘技术通过排除欺诈性索赔为美国联邦作物保险计划节省了4.56亿美元。2011年，风险管理局负责人宣布由于数据挖掘技术和相关行为，2001年至2010年间估计为美国联邦作物保险计划节省了8.4亿美元。

(二)遥感与成像技术的应用

进入21世纪，风险管理局开始利用遥感数据与相关技术支持作物保险计划的执行。

1.数码红外航空摄影技术。数码红外航空摄影技术是风险管理局采取的一项遥感影像技术，它可以帮助风险管理局和保险承保人有效地监测作物的生长、实施土壤分析、确定灌溉的有效性、检测病虫害的发生以及估计作物的收成。下面以实例说明此项技术的应用绩效。

对于加利福尼亚的葡萄干生产者，某一年他们具备了作物保险欺诈的潜在条件。一方面用于生产葡萄干的无核葡萄大丰收，另一方面他们库存的葡萄干存在大量盈余，这表明即将来临的丰收换来的将是市场低价。但是，葡萄干生产者知道葡萄干作物损失的保险赔偿费会比出售葡萄干的市场价格每吨高出几百美元，也就是说，作物损失获得的保险赔偿要比作物丰收更有利。这样的形势将很容易出现生产者人为造成作物损失的可能性，并导致作物保险欺诈。由于保险单承保的是降雨导致的葡萄损失，但本年度是相对干旱的年份，一些种植者很可能长时间不去收获葡萄而等待下雨损害他们的葡萄从而获取保险赔偿。因此，保险人需监管种植者是否把葡萄留在了葡萄树上等待下雨而超过了规定日期，或者他们把葡萄干放在地上等待下雨而超过了收藏的日期。*为了防止作物保险欺诈，对生产者收获葡萄的最后日期和葡萄干收藏的最后日期都有限定。因为，超过了规定日期保险单无效。然而，对数以千英亩的葡萄园进行监管并非易事，于是风险管理局把数码红外航空摄影技术应用在了监管中。

数码红外所拍摄的图像可以捕获到人眼见不到的光波，这些光波在图像上显示的是不同的红色阴影，通过监测地面发射的光的反应，红外图像可以监测作物的健康状况。作物越健康，照片中的图像的红色越亮。更为珍贵的是，红外线感应还可以探测植被生长的土壤条件。在加利福尼亚的葡萄干案例中，由于放在地上的葡萄干所发出的光与在葡萄树上的葡萄发出的光是不一样的，航空红外图像可以显示葡萄是否已经采摘以及葡萄干是否还在地上。风险管理局“西部地区执行办公室”和当地遥感公司共同完成数码红外航空摄影，一次飞行4小时，每次摄影覆盖10万英亩，共进行5次。首次作业在规定的最后葡萄采摘日，最后一次作业在规定的葡萄干收藏日期之后的某一天。此外，风险管理局向当地的“农场服务机构”办公室和报纸等媒体发送拍摄资料，目的是警示种植者不要有保险欺诈行为。而保险人会从风险管理局获取红外图像来判断种植者是否违规。相关的数据显示，当年该项作物保险的赔偿金额很低，表明数码红外航空摄影技术在作物保险监管中发挥了重要作用。

数码红外航空摄影技术的应用，具有如下好处：图像拍摄比常规的空中摄影位置高很多，这可以使拍摄人在较短的时间内用较少的镜头拍摄更广的区域，拍摄到的大的综合性图像减少了失真的机会；图像可以直接上传到计算机，在计算机上用网格系统对图像进行地理对位处理，把图像编入索引和信息添加以便于识别，也可以把图像复制到光盘上或者通过互联网快速传送到任何地方；遥感影像技术比地面人工作业覆盖的区域更广阔，使地面调查人员可以迅速处理图像显示的潜在问题；所拍摄的图片也能拍摄到周围其他农场，使工作人员获取他们希望监测地区的其他作物图像。

2.地球资源卫星技术。美国采取双月地球资源卫星图像采集计划以及强大的地球资源卫星数据存档，其工作人员可在地面的办公室对有质疑的保险索赔进行地球资源卫星图像分析。图像调查工作既可以由风险管理局完成，也可以由私人遥感专家承办。风险管理局对大量的调查人员进行图像分析的培训，被培训人员经过培训学会了从“美国农业部影像档案馆”获取“地球资源卫星5”和“地球资源卫星7”所拍摄的图像，然后通过图像对作物保险的赔付作出初步的判断，或者把图像发送给遥感专家做进一步的调查。根据专家的保守估计，地球资源卫星每年可以为美国联邦作物保险计划节省1亿美元以上。更为重要的是，潜在的保险犯罪人现在知道了他们被监视，所以作物保险索赔的数目、上诉的数目以及欺诈案件的数目都在降低。

3.多频谱影像技术。多频谱影像技术也是一种用于发现作物损失的新技术。该技术利用光谱的非视觉可视部分对作物拍照，可以更加精确地估算作物的损失，精确率远远高出损失理陪人员在地面作出的作物损失估算。在爱荷华州曾经做过这样一个实验，30名损失理陪人员被带到农场，他们对一块田地的平均损失估算是70%，然而，通过多频谱影像技术分析的结果是损失不到35%。

三、风险管理局(USDA-RMA)与其他机构的成功合作

(一)风险管理局专门负责作物保险监管

根据《1996联邦农业完善与改革法案》，1996年美国政府在农业部建立了政府机构风险管理局(USDA-RMA)，由其专门负责管理作物保险计划，包括费用的控制以及监管作物保险的欺诈、浪费与滥用。风险管理局下设三个部门，*三个部门包括保险服务部门、产品管理部门以及风险服从部门。具有高素质农业科技与农险专业人才，定期制定战略计划，其“2015-2018战略计划”中关于反作物保险欺诈、浪费与滥用的监管举措如下：

1.降低不适当的赔付。为每个获得许可的农业保险人和总作物保险计划确立切合实际的不适当赔付的目标比率；每年对每个获得许可的农业保险人和总体作物保险计划的不适当赔付水平进行测定与评估，并需要对不适当赔付的根源加以说明。

2.对农业保险人的监管。对每个获得许可的农业保险人的年运营计划做深入的检查与分析，以便确定其是否符合“标准再保险协议”、“联邦规则”以及法令的要求；对被选定的保险人的作物保险计划进行全国性的计划运营审查，以便确定其是否符合要求并采取纠正措施。必要时，对于保险人的财务信息进行审查与评价，以便确定其财务状况的稳定性和履行职责的能力；与获得许可的农业保险人共同核定作物损失引发的高额赔付，保证这些作物保险单能按照风险管理局的规定和程序得以校正；评估获得许可的农业保险人的运营状况以及风险管理局的规定与程序的有效性。

3.监督保险精算的稳定性。当区域办公室发现根据“精算变化要求”精算有出入时，风险管理局会对“精算变化要求”实施全国性的监督审查，审查的数量至少是过去24个月记录的当前作物年和上一个作物年要求总数的5%。监测与更新保险计划的费率、评定方法以及保险单的条款与条件，实现增量改进并保证作物保险计划的长期保险精算的稳定性。

4.利用先进技术进行监管。加大使用数据存储与数据挖掘技术，远程遥感工具、地理空间分析，以及采用先进的气候与天气工具验证潜在的作物保险欺诈、浪费与滥用的地区。对已知的和潜在的高风险地区做事前和事后的目标评估；利用数据挖掘算法对全国七个持续多年出现农险欺诈与滥用问题的地点(也可称为七个“簇”)进行评估，利用数据挖掘与天气工具来识别与根除每个“簇”内出现不良行为的根本原因。

5.惩罚制度。纠正不适当的保险赔付，对于违反作物保险计划的行为执行刑事、民事和(或)行政的法律程序；执行行政处分，包括停止支付、禁止参与、取消资格、民事罚款，在适当的时候免除某些实体参加联邦作物保险计划；按照“标准再保险协议”，在必要的时候对获得许可的农业保险人施行惩罚；在大额索赔审核过程中，对作物保险计划的滥用行为，执行行政处分，以及对于获得许可的农业保险人按照标准再保险协议实施处罚；为“联邦作物保险法”的条款或任何规定提供及时的最终的机构解释，避免与作物保险单不一致。根据“普通作物保险单基本规定”第20节的规定，在调节、仲裁或者诉讼有争议而要求对程序做解释时，对联邦作物保险公司的程序做出书面解释。

(二)风险管理局与其他机构的合作

为了维护联邦作物保险计划的诚信，风险管理局不仅依赖自己的雇员，而且与“农场服务机构”和获得许可的农业保险人形成了强大的作物保险反欺诈联盟。

1.与农场服务机构的合作。农场服务机构是风险管理局作物保险监管的最强有力的联盟。农场服务机构的工作人员是田间的“耳目”，他们为调查人员提供其管辖地区宝贵的地面分析和耕作状况的反馈。风险管理局向农场服务机构提供帮助和需要监测的农业生产者的最有效信息。他们的合作主要是通过提供抽查、提供4-RM手册以及与农场服务机构州委员会协商。

(1)提供抽查。每年风险管理局都会利用数据挖掘技术开发出具有不正常保单的生产者清单，例如损失率极其高、损失频率高以及严重损失情况等。每年4月风险管理局会把清单提交给相关的农场服务机构的县办公室，办公室人员通过检查或者抽查清单，协助审核这些潜在的欺诈、浪费与滥用的案例，农场服务机构的县办公室再把检查的结果反馈给风险管理局，风险管理局最后把结果提供给相关的获得许可的农业保险人进行操作执行。与此同时，农场服务机构通过信函的方式通知清单上的生产者。

(2)提供4-RM手册。首先是农场服务机构县办公室工作人员做好田间观察，再把观察到的情况提交给风险管理局田间执行办公室。当农场服务机构县办公室工作人员观察到某些问题并认为有欺诈、浪费与滥用的可能性时，他们会把观察到的情况记录下来，再把信息提交给风险管理局区域执行办公室。为了顺利完成这项工作，风险管理局与农场服务机构按照《2000年农业风险保护法案》的要求，共同开发了供其工作人员遵守的程序指南，即4-RM手册。4-RM手册的核心是反欺诈联盟中每个成员必须遵守的特别程序要求，内容主要包括：基本条款、提供与调查、索赔审核、检查与质量控制审查、撤回与修正、数据校正等。

(3)与农场服务机构州委员会协商。风险管理局与农场服务机构州委员会建立了协商机制。风险管理局向农场服务机构州委员会提供联邦作物保险公司法案、作物保险循环、风险管理局政策和计划的最后期限等方面的信息，以及如何使用精算表等。风险管理局也会从农场服务机构州办公室与州委员会获得过渡性产量的改变、保险精算图、特别条款、计划的日期以及扩大作物保险计划等信息。农场服务机构在保单的改变、日期的改变、计划的扩大以及损失理算等方面向风险管理局提出有价值的建议。总之，每年双方都会相互提交问题以供协商处理，风险管理局还建立电子系统记录与跟踪所提出的各种要求。

2.与获得许可的农业保险人的合作。那些获得许可的农业保险人，包括他的代理人、损失理赔员以及其他保险工作人员是反欺诈、浪费与滥用的第一道防线的最有价值的联盟。获得许可的农业保险人在地方层面与保险单和生产者直接打交道，针对有质疑的保险索赔向风险管理局与农场服务机构提供最宝贵的信息。他们也负责检验与调查保险索赔以及管理索赔的评定过程。获得许可的农业保险人提供的信息可以帮助主动出击作物保险的潜在欺诈，因为大多数的信息在支付赔付之前已经进行了调查。

3.与其他机构的合作。为了维护联邦作物保险计划的诚信，风险管理局与多家机构合作，他们共同协作，验证、评估和纠正潜在的以及实际出现的作物保险违约。

“政府问责办公室”是美国国会的审计、评估与调查机构，负责检查公众资金的使用，评估联邦作物保险计划和政策，为风险管理局提供分析和建议，在作物保险监管等方面帮助做出决定。目前政府问责办公室已经撰写了多份关于作物保险欺诈、浪费与滥用方面的报告，指出了风险管理局与农场服务机构在作物保险监管方面存在的不足，在提升联邦作物保险计划诚信方面发挥着重要的作用。

“特别调查科”是风险管理局的执行部门，负责调查重要的、备受瞩目的欺诈、浪费与滥用的作物保险案件，与“总检察长办公室”、风险管理局的“区域执行办公室”以及农场服务机构共同调查，同时也帮助调查与验证作物保险滥用产生的原因。一旦某个欺诈案被证实，特别调查科和区域执行办公室的调查人员就会把该案件提交给总检察长办公室，由其负责进一步调查并向“美国检察官办公室”提起诉讼。特别调查科的调查人员在总检察长办公室的犯罪调查期间提供直接的帮助，例如执行搜查令、提问、法庭证词。特别调查科和区域执行办公室有时也会向州或地方检察官提起保险欺诈诉讼，他们也通过总检察长办公室或“美国农业部总顾问办公室”向美国检察官办公室提出联邦民事诉讼。风险管理局与美国农业部总顾问办公室也可以联合采取行政措施对没有服从联邦作物保险计划的实体进行取消、暂停、禁止，或处以民事罚款或处罚。

风险管理局与总检察长办公室的另一项合作是免费、保密的热线电话。任何人都可以电话反映不良的作物保险行为。总检察长办公室负责最初的电话筛选，然后把情况提交给风险管理局，风险管理局的区域执行办公室再研究、调查以及采取任何纠正措施。一旦区域执行办公室完成检查，检查的结果就会被提交给总检察长办公室并进入它的热线跟踪系统。

四、简要结论与启示

美国政府一直致力于综合应对联邦作物保险计划与生具有的欺诈、浪费与滥用，为作物保险的发展保驾护航。随着新技术登上了作物保险监管的舞台，无论是信息技术中的数据存储与挖掘技术，还是遥感与成像技术中的数码红外航空摄影技术、地球资源卫星技术以及多频谱影像技术，它们都极大地提升了政府监管业绩，节省了大量费用支出。政府机构的风险管理局专门负责作物保险监管，定期制定战略计划，采取更多富有成效的监管举措，它不仅依赖自己的雇员，而且与农场服务机构、获得许可的农业保险人以及其他机构形成强大的作物保险反欺诈联盟。

从美国的作物保险监管实践，我们可以得到以下启示：

其一，新技术的应用极大地提升了作物保险监管绩效。首先，我国的农险业务规模仅次于美国，2014年我国农业保险保费收入325.7亿元，参保农户2.47亿户次，保险机构向3500万户农户支付赔款214.6亿元，近30家保险公司经营农业保险业务。虽然我国农险业务规模庞大，但监管的信息化基础设施落后，而且没有完备的数据仓库。美国的作物保险监管经验告诉我们，农险监管需要信息技术的支持，建立数据仓库、利用数据存储与挖掘技术、向大数据的方向发展是我国农业保险监管必然的发展方向。其次，我国农作物受灾面积大，1978-2014年间全国平均每年受灾面积达4376.4万公顷，成灾面积达2249.92万公顷。这样大面积的农险理赔，仅凭理赔工作人员现场查勘和定损而不借助先进技术，则难以做到定损金额的准确性，发现农险欺诈等违规问题的难度也很大。对此，应借鉴美国作物保险监管的做法，把遥感、成像等先进技术尽快应用到农险监管上，为我国农业保险监管插上科技的翅膀。

其二，专门的监管机构与相关部门的合作可以保证作物保险监管的效果。目前我国对农险的监管是由监管商业性保险的保监会承担。然而，我国的政策性农业保险与商业性保险在经营目标、获利能力、外部性以及涉及的保险主体等方面存在较大的差别。因此，由同一部门监管两类不同性质的保险业务，将有可能引发管理之间的冲突。政策性农险的监管范围远比商业保险的监管范围广，*由于农业保险涉及很多部门的参与，例如财政、税务、农业、林业、渔业、民政、发展改革等部门都有可能参与农业保险活动。如果没有一个专门的政府监管机构，保监会要全面履行农险监管职责是十分困难的。同时，由于农业保险监管的区域广、农户多、专业性强，其监管需要专业性机构，而不是商业性的监管机构。美国的成功经验是在美国农业部成立政府专门机构——风险管理局，并规定由其专门负责农业保险监管，其优势：一是具有专项监管权，以及完备的资源支持，便于履职；二是规避了监管两类不同性质保险的利益摩擦；三是专业化程度较高，具有高素质的农业科技与农险专业人才，可以制定并执行高质量的监管战略。

另外，风险管理局与其他机构合作形成强大的作物保险反欺诈联盟，是美国经验的另一亮点。目前我国的农险监管不但缺乏独立的专业机构，而且其他机构各自为政、全责不明，没有很好的协调机制。因此，我国的农险监管迫切需要良好的合作协调机制，实现调查、审计、财政、监察等各有关部门的工作协调，力求做到：第一，明确财政、税务、农业、林业、渔业、民政、发展改革等部门的具体监管职责；*因为现存的法律只规定了它们负责农业保险的推进、管理的相关工作，具体的监管职责不明确。第二，实现独立的专业监管机构对上述机构的管理机制；第三，实现各机构间的合作与协调机制。

(责任编辑：栾晓平)

2017-03-26

张囝囡，女，经济学博士，沈阳师范大学国际商学院副教授。 杨秀萍，女，经济学博士，沈阳师范大学国际商学院教授。

本文系国家社会科学基金项目“金融资产价值偏离实体经济运行的边界约束与风险调控机制研究”(编号：16BJL026)、辽宁省社科规划基金重点项目“营改增背景下促进辽宁中小企业发展研究”(编号：L16AJL007)、辽宁省社科规划基金项目“辽宁中小企业交易成本问题及对策研究”(编号：L14BJL027)、2016年度沈阳师范大学重大孵化项目“互联网金融对我国商业银行传统业务的影响及对策研究”(编号：ZD201611)的阶段性成果。

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1003-4145[2017]09-0126-06