正本清源对美国退出TPP保持冷静客观

毕吉耀+张哲人

当地时间1月24日，美国新任总统特朗普签署命令，正式宣布退出TPP。TPP从本质上讲是一个高标准的FTA，曾是美国重返亚太和牵制我国发展的重要工具，一度成为各方关注和研究的焦点。

一、TPP是奥巴马政府实施“亚太再平衡”和巩固国际规则制定主导权的战略工具

国际金融危机重创美国经济，为摆脱困境和牵制我快速崛起，奥巴马政府实施所谓“亚太再平衡”战略，一方面加强同其亚太盟国的军事安全合作，对我进行战略围堵，另一方面主导推动TPP谈判，试图用高标准国际经贸规则将我排除在亚太区域合作之外，并借TPP深化对亚太经济体经贸投资合作，服务于其“出口翻番”和“重振制造业”等计划。

长期以来，美国一直主导着全球经济治理规则的制订，试图WTO为平台推动自由贸易，促进自身经济利益最大化。进入新世纪以来，特别是国际金融危机爆发后，各种形式的FTA蓬勃发展，加上多哈回合谈判陷入僵局，WTO的地位与实质作用趋于下降，已无法满足美国自身发展需要。在这种情况下，美国需要新的、内容全面、于自身有利的FTA作为平台，重塑全球经贸规则，从而弱化以中国为代表的新兴国家的竞争力。

二、TPP是标准高、覆盖广、要求严的新型FTA

在货物贸易方面，TPP以最终实现零关税为目标，协定生效后缔约方85%以上产品立即取消关税，98%以上产品将在11年内实现零关税。

在服务贸易方面，TPP以负面清单形式对市场准入、国民待遇、最惠国待遇、当地存在的核心义务做出规定，要求自由化措施不得倒退。

在投资规则方面，TPP以准入前国民待遇加负面清单模式规定高水平的投资保护和市场准入，禁止缔约方对外资企业提出当地成分、技术转让等要求。

在政府采购方面，TPP将电力、石油、电信、铁路等国有企业均包括在内，同时新增政府采购的劳工标准。

在“边境后”议题方面，凡是对美国有利的议题，如电子商务、竞争政策、知识产权保护、劳工、环境、国有企业等，都设置严格约束并适用争端解决机制；而对发展中国家缔约方有利的议题，如能力建设、中小企业发展、发展等，则仅作出无约束力的原则性安排。

三、特朗普退出TPP虽意料之中但却反映了经济全球化的重要趋势

奥巴马时期，美国主流媒体和机构认为，现行的多边贸易体制规则标准太低，导致包括我国在内的广大发展中国家“搭便车”，实现了贸易和经济的快速发展。同时，奥巴马及其所在的民主党主要代表两部分人的利益，一类是低收入的少数族裔，另一类是高收入的大型企业管理层，这两类群体也是民主党的重要票仓。由于高收入群体是经济全球化的受益者，也将成为高标准经贸规则的主要获益方，因此奥巴马推出TPP这个新型FTA可以说既有利于维护美国发展利益，又有利于巩固民主党的政治利益，可谓一箭双雕。对于低收入少数族裔，奥巴马则推出了医改法案，通过让中产阶级多缴税，来保障低收入群体的利益。

特朗普及其所在的共和党主要代表美国中产阶级利益。客观地讲，经济全球化收益在美国主要社会阶层间并未实现公平分配，中产阶级成为主要的受损方，出现了收入下降和就业减少的问题。据美国调查局统计，2007—2015年美国家庭户主年收入中位数由57423美元下降到56516美元，而同期美国GDP总量却扩大了24.6%。这是一个客观的、长期形成的、明显却被忽略的问题，而特朗普就是要致力于解决这个问题，包括退出TPP、废除医改法案、限制穆斯林入境、在墨西哥边境修隔离墙、威胁重新谈判NAFTA等。也就是说，虽然经常被冠以“大嘴”称呼，也不断受到没有执政经验的评判，但特朗普在竞选时的表态及其上任后的行动，思路和目标都是非常清晰的。

从表面看，由于TPP带有鲜明的奥巴马标签，加上本身尚未落地，仍处于“走程序”中，特朗普才会在“第一时间”履行这个难度相对较小竞选承诺，可以大致说TPP是“死于”党争。从更深层次看，这反映了经济全球化在不同国家和同一国家不同社会阶层间利益分配不平衡的问题，且不论这个问题是否合理，但作为全球最大经济体的美国的确正在“转向”，经济全球化进程由此将受到深远影响。

四、美国退出TPP为我国提供了一个时间不长的“窗口期”

一是经济“窗口期”。各方曾运用计量经济模型对TPP影响进行了测算，结论基本一致。即：短期内对我国经济增长、经贸投资、产业发展将产生负面影响，但这种影响不大；而随着TPP不断扩容，中长期TPP对我国经济发展负面影响将逐步增大，特别是一些劳动密集型行业受到冲击较大。美国退出TPP后，由经贸投资转移效应引发的损失将不会出现，这也是一种收益。同时，近年来不少外资企业撤离我国，其中不排除有关企业预计TPP生效，TPP成员内投资环境改善，我国经济贸易将遭受损失的因素。从这个角度讲，TPP胎死腹中对减缓外资企业撤离将产生正面影响。

二是政治“窗口期”。我国是周边国家的重要经贸伙伴，可以大體上讲，目前亚太地区不少经济体“安全上靠美国、经济上靠中国”。美国推动TPP的重要目的在于改变这种状况，推动形成“安全上靠美国、经济上也靠美国”的格局。特朗普废掉TPP，转而寻求构建所谓公平双边经贸关系，这不是一朝一夕就可以完成，我国推动构建亚太自贸区、提升对亚太区域合作的影响力，面临新的窗口期。同时，在全球治理方面，美国的“缺位”和“失位”，也为我国高举经济全球化旗帜、推动构建开放型世界经济体系，主动“补位”和“上位”提供了契机。

但也要注意，“窗口期”不会很长。不应忘记的是，TPP作为美国重返亚太的战略工具，一度导致我国部分周边国家对我“离心力”上升，使得我国推动区域经济一体化和谋求区域合作主导权的环境复杂化，落于“后手”。应当看到的是，美国退出TPP并不意味美国放弃其对全球事务和规则制定的领导权，也不意味美国愿意看到我国主导亚太区域合作和全球经济治理。考虑到亚太地区对美国具有重大的政治经济利益，不宜对我国推进亚太区域合作和全球治理的环境过于乐观。

五、我国依然在高标准经贸规则和中美双边贸易领域面临较大压力

TPP的规则体系虽然主要反映了美国的利益诉求，但也在很大程度上顺应了经济全球化深入发展趋势和国际资本在更深层次上配置资源的需要。虽然TPP基本搁浅，但全球经贸规则标准逐步提高并向“边境后”延伸也是大势所趋。从趋势上看，美国绝不会放弃高标准经贸规则这张既是自身竞争优势所在，又可以牵制我国发展，还能巩固其对全球治理领导权的牌。因此，在可预见的未来，美国还将在双边、多边等领域以这样或那样的形式推行TPP这套规则，这将牵引国际经贸规则标准提升，甚至对WTO主渠道地位构成挑战。从这个角度讲，TPP摇身一变、卷土重来依然存在可能性。

目前，我国国内体制机制与TPP差距还比较大。TPP大体上包括14个边境后议题，除了合作和能力建设、中小企业、发展、透明度和反腐败等4个议题，与我国现行体制机制基本一致外，在环境、政府采购、竞争政策、知识产权、电子商务、监管一致性、金融服务等7个议题，与我国现行体制机制存在显著差异，在国有企业和指定垄断、劳工、电信等3个议题，不但与我国现行体制机制存在较大差异，而且与我国改革方向也不一致。如果特朗普在双边、多边领域推行这套规则，而我国有没能加快构建开放型经济新体制，那么未来将面临参与经济全球化门槛提高和在全球治理中边缘化的风险。

同时，我国在中美双边经贸关系领域恐将面临更大压力。特朗普宣称将奉行“美国优先”的对外经贸政策。他认为现行贸易体系主要存在以下两个方面的“不公平”：一是美国的关税水平远低于其主要贸易伙伴；二是难以制约中国、墨西哥等主要贸易伙伴运用产业、环境、劳工等“不公平”的政策以促进出口。重点构建所谓公平的双边经贸关系，本质是更多采用贸易保护主义措施，吸引产业和就业机会回流美国。特朗普已经废掉了TPP，对墨西哥“下手”，在中美贸易投资方面也不可能一点动作也没有。未来，我国恐将面临规则标准提高和保护主义倾向增强“双重压力”，中美BIT谈判也将面临更大阻力。

六、在“下自己的棋、走自己的路”的同时积极主动处理好中美双边关系

在复杂多边的环境下，既要保持定力，“下自己的棋、走自己的路”，实施好既定重大战略，使自己立于不败之地，又要积极主动，研究好美国政策走向，沟通好美国新一届政府，处理好中美分歧，实现中美新型大国关系在新形势下的不断深化。

（一）加快构建开放型经济新体制

对于这项既定战略任务而言，TPP是一种“对标”的压力、一面外部的“镜子”，虽然压力有所减轻，但“镜子”依然存在，且不可放松警惕、延缓改革。要通过改革创新不断缩小与TPP所代表高标准国际经贸规则的差距，并推动开放型世界经济发展。对于大部分传统议题，以及环境、政府采购、知识产权等分歧不大“边境后”议题，可考虑以TPP高标准为目标和参照推动国内改革。对于国有企业、电信、劳工等存在根本性分歧的议题，基本取向是按照既定步骤推进相关改革。

（二）加强区域和双边自贸区建设

这是增强我国对亚太区域合作影响力，防备TPP以某种形式卷土重来的重要抓手。从经验看，达成低标准FTA的难度比达成高标准FTA要低得多，而谈判各方的矛盾焦点往往集中在关税减让这一传统领域，而不是环保、劳工等新议题，因此，要优先扩大自贸区“覆盖面”。要抓住有利时机，积极推进RCEP和亚太自贸区建设，加快推动中国—海合会、中日韩等在谈FTA，做好与以色列、加拿大等发达经济体FTA谈判准备工作。同时，稳步提高“标准”，在既有和新谈FTA中尝试增加更多新议题。

（三）扎实推进“一带一路”建设

这是“下自己的棋，走自己的路”，从经济和政治对冲美国因素压力的重要手段。要先易后难，合理确定主要经济走廊和重大项目时序，建立健全重大项目推进、融资、风险防控机制。同时，以“一带一路”建设为牵动，以周边地区为重点，配置以我为主导的“平行”分工体系，进一步提升我国产业在全球价值链中的位势。在电子信息、汽车等先进制造业领域，提升对日韩竞争力；拓展与东盟等发展中国家合作，培育我跨国企业生产加工基地；稳定与能源资源出口国合作关系，扩大对其出口规模。

（四）妥善处理中美竞合关系

历史上，守成大国往往采取各种措施压制新兴大国，而不冲突不对抗恰恰是中美新型大国关系的核心要義所在。要开展多层次主动沟通，强调我国十分重视中美贸易投资关系，期望双边经贸关系能沿着平稳健康的轨道发展，中国游客赴美旅游、企业开展对美投资都有利于美国中产阶级的就业和收入增长，同时强调我国将积极应对美国采取的贸易保护措施，通过反制以维护正当利益。要注重对称应对和非对称应对结合，既要对特朗普贸易保护主义措施采取相似力度或力度更大的反制，促其认识到贸易战将导致两败俱伤的后果，更要注重在中美综合国力的差距仍较大的情况下实施非对称应对，对付航空母舰不一定也要用航空母舰，可以扬长避短、扬长克短、扬长补短，比如我国庞大的市场空间和居民日益多样化的消费需求就是“长”，依托这个“长”可以打出很多牌。要树立底线思维做好风险处置预案，密切关注、系统分析美国贸易保护主义政策的动向和趋势。

（毕吉耀，中国宏观经济研究院副院长、研究员。张哲人，中国宏观经济研究院副研究员）