抗战时期国民政府募捐政策研究

付文武

(绵阳师范学院，四川 绵阳 621000)

抗战时期国民政府募捐政策研究

付文武

(绵阳师范学院，四川 绵阳 621000)

抗战全面爆发后，国民政府财政开支巨大。为弥补抗战经费不足，增强抗战力量，动员民众捐输救国，国民政府制定了一系列募捐政策，鼓励开展与规范各类募捐活动，使民众乐于捐输、肯于捐输。

国民政府；政策；捐款；献金

“中华民族能否从持久的抗日战争中，求得自己的独立自由和解放，完全在于能否动员全国一切人力物力”[1]207。蒋介石指出“中国要利用民力和物力以抵抗日本”[2]2041，这是取得抗日胜利最根本、最重要的一个秘诀。《抗战建国纲领》中也提出“发动全国民众，使有钱者出钱，有力者出力，为争取民族生存之抗战而动员”[3]487。抗战初始，国民政府也逐渐认识到民众在抗战中的重要作用，为动员民众捐输救国，弥补抗战经费不足，增强抗战力量，制定了系列募捐政策，指导民众捐输。

一

自古以来人们就有收藏贵金属的习惯[4]108，若能将其收归国有，一则可以充实抗战经费，减轻政府财政压力，二则可以购买急需军火，以资抗战。抗战全面爆发后，全国各界民众激于日军侵略、毁我家园，纷纷捐献款物，以支援国家抗战。各地捐献款物种类繁多，民众主要以金类物品捐献政府。1937年9月28日，国府行政院通过《金类兑换法币办法》，要求集中黄金于国库。然而，各地方政府收到民众捐献金类物品后，一般都交金银楼兑换成现金，再将款项缴付国民政府财政部，这与国府行政院集中金类物品要求不符。鉴于此，国府行政院于1938年4月发布公告，规定民众“以金类物品捐献政府，不得交金肆银楼收买。将原献金类缴中中交农四行，解交财政部。”[5]9

国民政府为有效发挥各地募捐团体的捐输作用，对募捐团体的组织、举办活动以及所得款项处理都作了明确的规定。1938年1月，为统一抗敌工作、增进工作效率，国民政府颁布《统一募捐及慰劳工作纲要》，规定各地募捐工作，“以省市为单位，由抗敌后援团体主持，各省市党部监督指导”[6]243。为加强各募捐团体管理组织工作，国民政府又规定各省市募捐团体组织成立后，“应经抗敌后援团体登记许可，各省市党部核准后方得公开进行”；募捐慰劳活动所收捐款应由“抗敌后援团体指定各该地可靠银行存储”[6]243。上述规定明确了各募捐团体在以后募捐工作中的职责，有力地促进了各地募捐活动的开展。

国民政府军事委员会政治部为更好地动员民众，激发民众爱国心，使民众了解抗战，让民众全方位地支持政府抗战，于1938年6月制定并公布《全国民众宣传大纲及宣传办法》，内容主要有：“一是促进民族觉醒，加强民族自尊心与民族自信心；二是歌颂我国军民的英勇抗战与伟大战绩；三是暴露敌人的残暴行为，暴露敌人的阴谋和欺骗。”[7]12并规定宣传事项应由各地方党政政训机关通知各该地报馆、刊物、书店、戏院、书场、学校及其他文化宣传机关，广为宣传，以达到抗战宣传目的。为进一步鼓励民众支持和参加抗战，1938年7月7日蒋介石发表《告全国军民书》，要求“全国军民坚定胜利的信心，要各尽最大可能的贡献，使一点一滴的力量，从各种部门，各种方向，都汇向一个总目标，合成一个巨大而坚实的力量，来摧毁一切的障碍，克服一切困难，造成抗战的胜利。”[2]2202这为以后各团体机关积极开展救国运动奠定了舆论与政策基础。

现代战争是综合国力的较量，要取得战争最后胜利，必须集中一切人力、物力、财力以应付非常时期的决战，要求全体民众平时切实努力节约，有力出力，有钱出钱，把节约的物力、财力贡献给国家，支持长期抗战。国民政府在指导民众捐输舆论宣传上以“唤起人民乐于输将之情绪”“不违背有钱出钱之原则”“规定不苛不扰之募集方法”“严密规定处理捐款之手续”为原则[8]，并于1938年7月11日，通过《节约运动计划大纲》，希望民众将各种金银物品自动捐献国家。为此，国民政府采取吸收社会资金的办法，特别提倡献金运动，规定“凡向国家呈献金银首饰金银硬块外币及外国债票者，由国家制定各级奖章，按其呈献金银之多少，分别颁给，作为荣誉奖励；呈献金银或外币特多者，由政府明令褒奖。”[9]79国民政府吸收社会资金的方式很多，动员民众献金就是其中的一种。

义卖献金是民众捐输的一种方式，最初是从香港开始，随后在内地普遍展开。各地民众积极举办义卖运动，所得款项捐献国家以补助抗战经费之不足，体现了各地民众在民族危亡之时对国家命运与民族未来的关心、对国家抗战的支持。随着各地义卖献金的推行，各种弊端也随之出现。义卖献金活动最初由民众自发举办、自由推行，没有统一的管理机关，难免会有“不肖之徒”假借义卖之名而谋利。基于此，1938年12月27日，国民党中央社会部要求各地党部对义卖献金运动应“事先领导统一管理”，对于商店或个人举行义卖献金时，应注意指导监督，“难保无不肖之徒，假名招摇意图中饱……尤宜防范制止。”[10]

国民党中央社会部为规范义卖献金运动，以期普遍推行，并杜绝流弊，制定了《推行义卖献金运动办法》，规定各级党部要会同当地政府并召集抗敌后援会、商会推动各该地商店举行义卖献金运动，并规定义卖运动时间为一周，各商业同业公会在义卖运动周中选择一日为义卖运动日，鼓励商店或个人于规定义卖运动周以外时间另外自动举行义卖。义卖活动分为四种：一是由商会举行，二是由同业公会举行，三是由商店举行，四是由个人举行。为了不增加当地居民负担，国民党中央社会部要求各地机关积极参加义卖活动，并根据当地实际情况制定相应办法，采取适当方式进行义卖。对义卖所得捐款应随时缴纳“中中交农”四行及其委托收受机关转交国家。为加强对义卖献金运动的推行和管理，国民党中央社会部于1939年1月17日制定了《各地推行义卖运动准则草案》。为有效地推进义卖献金运动，要求各当地政府同有关机关团体组织义卖运动委员会，各机关团体或个人举行义卖时，应先向义卖运动委员会登记，经过核准许可、制给许可证明后，才能举行义卖献金。为了杜绝义卖献金流弊，要求义卖所得款项应由义卖运动委员会派员监视，送交指定银行或机关并转交国库。

1939年5月10日，国民党中央政治部为普遍推行义卖运动、防止弊端，公布了《关于义卖献金运动办法意见书》，认为“义卖献金运动，各地热烈输将，报效国家，惟我国地方辽阔，自难一致，办法既各不同，弊端在所难免。”[10]后续还拟定了《统一义卖献金运动办法》，认为义卖运动方式应分为四种，即单独义卖、集团义卖、流动义卖、贡献现金，有利于统一各地义卖方式，推动义卖运动；各地义卖献金运动以当地商会为发起主干，组织义卖献金委员会以主持办理，有利于简化义卖献金组织单位，便于管理；同时，要求各级党部及政治部参加义卖献金委员会，负责监督管理；义卖献金所得款项应汇交军事委员会办公厅统收；对于义卖者事先指定用途的捐款，应交军事委员会办公厅，然后由军事委员会办公厅按照事先指定的用途转发指定机关；对于没有指定用途的捐款，应交国库收存。个人或团体义卖献金运动，应分别情形，酌予奖励，以资激励，而利于抗战。

为了“慎用民力，慎取民财”，国民党中央执行委员会于1939年4月24日，指出“查此次抗战纯为求国家民族之独立生存……民众对抗战到底之国策始终热烈拥护，足证抗战之发动实深合于国民公意之要求”，“使民众踊跃输财出力，以为国用，更应尊重民命，慎用民力，慎取民财，以期获取最后胜利”，“尽抗战之胜利与否，全视民力民财之继续支持，时间之久暂及其供给分量之多寡以为断，凡取用民力民财或牺牲民命，必须于不得已之时间，且须减至最小限度不得已而牺牲民命，则民死而不怨，在最小限度内，使用民财民力，则虽用而有余。”[11]283可见，国民政府在取民财为国家所用之时，也注意取财限度，以便能长期从民众中获得财力的支持。

二

1939年7月12日，国民政府在各种捐款献金运动中，发现“各处捐款汇交核收机关极不一致，财政部或已转收或未转收，手续既欠完备，考查即有困难。”[12]38为此，制定公布《统一缴解捐款献金办法》，对捐献献金收缴事项作了详细规定。

抗战以来，各种捐款献金名目繁多，办法分歧，发动征募机关，也不一致。为此，1939年7月行政院颁布了《统一缴解捐款献金办法》，其第三项规定“国内各机关或公私团体向国内外各地募集捐款或献金者，非将其团体组织款项用途及募集方法报由当地政府或主管部会核转行政院核准不得举行”[13]100。同时，有些“向国内募捐者，如系与行政院不相隶属之机关或团体，例如新生活运动促进总会、中国妇女慰劳抗战自卫将士总会、全国慰劳将士总会和全国征募寒衣运动委员会，其发动募捐时，多不先向行政院征求意见，至各地方或某机关团体举行局部募捐如演剧义卖之类，如不报告行政院，行政院亦无法加以裁定”，以至于出现“同时同地发现数种捐目；一种捐目由数机关分募者，被募者应拒两难，常被重捐数次之多；一人而兼数种资格者常被重捐；拦路募捐；各项募献款项间有侵蚀及滥支浮报之案发生”[14]等情况。1940年2月15日，国防最高委员会函中央执行委员会社会部制定《改进募集捐款献金办法》，规定“各机关团体向国内普遍得募集捐款或发动献金时应呈行政院核准，如其机关团体与行政院不相隶属，亦应先征求行政院之同意始可进行。若捐款献金，如仅向局部地域募集，应由主持机关团体呈由主管部会或地方政府核准并转行政院备案”，以加强各地捐款献金运动的管理。由于捐款献金运动种类繁多，国民政府要求各种捐募运动“应按其性质及需要酌予裁并”[14]。1940年2月17日，国民党中央社会部审核国防最高委员会所提出的改进献金办法后，认为若依据募捐性质进行裁并，“颇难做到”，因为捐献运动随时随地举办，况且“捐献之名目有时亦应标新立异，以引起人民之注意，而乐于捐助”[14]。

捐款献金运动发起之后，“一时之内，数种捐输，一地之内，数处征募”，“劝募日多，应捐日少，种类日增，数量日减”[4]。有鉴于此，国民党中央社会部于1940年2月3日颁布《关于改进国内各地捐募办法》，规定“各机关或团体于发动各种捐募运动时先将其团体组织款项用途及募捐方法，报由当地政府或主管机关核转行政院核准”；“各机关或团体举办捐募时应遵守事项，应唤起人民乐于输将之情绪；不违背‘有钱者出钱’之原则，须规定不苛不扰之募集方法”；“同一地区于同一时期内，以募集一种捐款为限”；“各种捐款之募集应视捐款人所得之多寡，以为比例，并须注意所得在某种限度以下者，除捐款人自愿输将外，得免予征募并不得在农村采取按照保甲派捐之方式”；“一种捐募在同时期内，每单位或个人以不重复捐助为标准，如有几重资格均应捐助者，得由该单位或个人自行择定一种资格捐助之”；“某种捐募已由机关或团体直接办理，足资证明者，除资源乐捐外，不得再向各该机关或团体中之个人募捐”；“凡办理捐募之人员，不得免除其捐款”；“进行捐募时不得有妨害交通及公共秩序之行为，否则当地军警机关得斟酌实际情形依法加以劝告或制止”[4]。此项政策的出台有利地促进了政府对捐募运动的管理，避免了此前募捐活动的无序情况。

随着各地捐款献金运动的日益高涨，各地政府机关也积极参加，但往往以官员个人名义捐献。对此，国民政府于1939年3月17日明确以后各地机关参加献金，“不得率用长官个人名义”捐献[15]5。1940年10月26日，国民党中央执行委员会秘书处指出：“群众运动原以民众为对象，而非以机关为对象，中央派驻地方机关对于当地党政机关发动之群众运动，自宜予以赞助，似不必强其参加，又各种捐款献金，多由其上级机关统筹办理，除自动捐献者外，亦不宜强其交纳”[4]。1940年11月8日，国民党中央社会部对中央驻各地机关捐款献金也提出自己意见：“中央派驻地方机关关于捐款献金等事多由其上级机关统筹办理，自不能服从地方之决议。但有关抗战建国之群众大会，仍应踊跃参加。中央派驻地方机关捐款或献金，遵其上级指示办理，应设法于大会或其他场合宣传，供一般民众明了，并于可能范围内，劝导所属人员，自由捐输，以资表率。”[4]

1941年3月24日，国民党五届八中全会通过《积极动员人力物力财力确立战争经济体系案》，指出：“国家在战时，其经济力之能否持久，为最后胜利之关键，要求积极动员全国人力物力财力”[16]11451941年3月，浙江省动员委员会呈请中央，要求征募劳军财物由动员委员会统一办理。财政部审议后，认为劝募捐献运动是一种爱国热忱的体现，重点在于普遍推广捐献，如交由一个机关统一办理，其他机关不得举办，限制过于严格，不利于推广捐献运动，也会使得劝募捐献效能减低。为防止募捐运动各种流弊并确定监督办法，1941年6月行政院根据浙江省动员委会报告，公布了《统一征募劳军财物办法》，规定“以后各地劝募捐献运动，由各省动员委员会切实负责主持发动监督，并得对各经募团体人民所有经募款数、开销费用、缴解数额作严密审查，以昭覆实，举办募捐运动仍先呈行政院核准；对于各地动员委员会不健全的地方，仍由省县政府主持办理”[17]81。国民政府要求“各军事机关未呈报核准之前，不得就地征募款项及物品，但在必要时，可转由当地省市县动员委员会代为征募。”[18]197

三

1941年12月23日，国民党五届九中全会通过《加强国家总动员实施纲领案》。蒋介石认为“全国总动员，是要以全国人力财力物力为对象之增加，使之集中，而加以统制和运用，以加强整个战斗的力量”[19]2718，指出“现代战争，乃国家总力之决斗，必须集中全国任何一人一物……以保持战力之雄厚贯彻战争之胜利”，以达到“全国人民力量充分发挥合理使用”[20]585之目的。1942年3月29日，国民政府公布《国家总动员法》，在行政院内设置国家总动员会议，其职责是“策划国家总动员有关人力、物力、财力之统制，运用并推动其业务”[20]166。此后，国民政府相继制定颁布《国家总动员法实施纲要》和《妨害国家总动员惩罚暂行条例》，以保证国家总动员法的贯彻推行。5月18日，《中央日报》发表《国民精神的检讨》一文，指出：“当国家生死存亡之际，为达到国家对外抗战目的，无论任何个人，皆应将其所有力量贡献国家，这是国民无可逃避的义务；国家为求军事第一，胜利第一，亦有权力征用国民所有一切力量。从国民方面来说，有自动贡献的义务”[21]176。国民政府发布《国家总动员法》目的在于集中全国力量，抗击日本侵略，在强调征用国民力量的同时，也强调国民有责任和义务自动捐献个人所有于国家，以利于抗战。

为推动全国民众总动员，充分利用民众力量，发挥民众在抗战中的作用，国民政府于1942年5月2日公布《统一捐募运动办法》，规定“凡为提倡国防建设慰劳国军举办公益慈善及文化教育事业均得按照本办法之规定捐募财物；凡捐募用途属于全国性者向国内外募集之，属于地方性者只许在各该地区内募集之；凡发起各种募捐运动应先将计划用途及募集方式报告该社会行政机关会商各该事业主管机关核准”[22]210。在捐募方式方面，“应尊重应募人量力捐认之自由，不得以任何方式摊派并不得以认募人之身份为捐募人之比例；不得拦阻交通或利用其他机会强迫捐募；以游艺或义卖等名义发售捐券，应当场或利用其他场合公开竞卖不得派送”。劝募方应遵守“长官不得向属僚劝募；管理人不得向被管理人劝募；学校当局不得向学生劝募”[22]211的规定。各级政府捐献公产，推动各界踊跃捐募，“应由各级政府以命令一次捐助之，各机关概不得以机关名义认捐”[22]212。捐募所得财物收支应依据国家公库法及行政院公布的《统一捐款献金收支处理办法》规定办理。国民政府对社会各界的捐募运动制定了详细的组织及管理办法，使各种捐募运动得以统一办理，有利于捐募运动的推行，便于政府机关对社会运动的管理与稽查。

1943年11月8日，国民政府财政部为激发民众爱国情绪，筹措战费，充实国库，制定公布《关于加强推进国内外捐献计划大纲》，主要内容包括：第一，统一奖励办法，规定“今后关于人民捐款购债及劝募给奖应由财政部会同内政部依照《非常时期捐献款项承购国债及劝募捐款国债奖励条例》统一办理，其他机关不得迳请最高当局题颁匾额或以机关名义发给奖章”[23]34。这样有利于统一奖励办法，使多种奖励办法归于统一，便于政府核奖。第二，加强宣传，实行广播、刊物、宣讲、三种方式进行宣传。广播方面，由中央宣传部邀请党国元老名流及各部长官向国内外广播，唤起同胞爱国热情，使其努力捐赠；刊物方面，由财政部及有关机关编辑出版捐献刊物，登载捐献法规，使国民明了各种现行捐款献金政策，登载捐款授勋授奖名单，以激励各团体民众积极捐献；宣讲方面，由中央宣传部征集有关捐献材料，编印宣传纲要，各地由各级党部进行宣传，并协助当地人民团体劝募捐献。第三，推行月捐，要求各地政府机关工作人员及党员，按照收入比例进行月捐。第四，统一捐献名目。第五，督导考核方面，国内人民团体捐献情况由当地社会行政机关如社会局、处、科以及民政厅考核后，报行政院社会部，汇集财政备案；捐献献金所得按照《统一捐款献金收支处理办法》统由财政部办理，同时财政部有监督各地举行捐募运则之责。加强国内外捐献计划大纲的制定，无论从捐献奖励方面来说，还是从宣传、名目划一方面来说，有利于统一民众捐款献金政策，杜绝纷杂流弊。1943年11月15日，行政院召开由中宣部、中央海外部、内政部、外交部、财政部、社会部、侨务委员会参加的审核会议，认为统一捐献名目中，有个别节日献金不适合于当时环境，应“删除联合国献金及体育节献金两目”[23]42。

1944年11月16日，行政院为筹措专款改善士兵生活，公布《改善士兵待遇献金献粮办法》，规定负责办理机关在省以省政府为主持机关，省党部、省团部、省临时参议会、省动委会暨国民参政会等为协助机关；在县市以县市府为主持机关。在献金方面，全国献金目标为国币200亿元，并制定了详细办法，规定献金以“工商业及其他收益者为对象”[24]48，鼓动各地殷富巨室本着有钱出钱的宗旨，自动捐献。除此之外，由各省市县政府指名捐献，按照“二百户以上之城市乡镇房主，捐献房租金额两个月，其自用之房屋，亦应估定租额捐献两个月；各地工商业，各捐献其一个月营业额5%”[24]48。四川省提高士兵生活献金配额为45.24亿元[24]65，占全国献金总额的22.62%，在全国各省市中占有最高份额。在推行日期方面，规定“各市县献金事务于民国三十三年内准备完竣，三十四年一月开始收集，至二月底结束”[25]1，结束后各县市主办机关将收缴情况呈报各省府并转报财政部备案。

国民政府为动员民众力量、增强国力、抵抗日本而制定的各项募捐政策，使民众捐输运动得到有效管理，推动了民众献金运动的有序发展，也为抗战募集了大量资金，有力地充实了抗战力量。但募捐政策在执行过程中也暴露出诸多缺漏与不足，继而国民政府根据具体情况作了部分修订。总体而言，国民政府出台的系列募捐政策是在非常时期采取的非常手段，利大于弊，对抗击日军侵略起到了重要作用，应给予充分肯定。

[1]彭明.中国现代史资料选辑:第五册(上)[M].北京:中国人民大学出版社,1993.

[2]罗元铮.中华民国实录——抗战烽火(三卷上)[M].沈阳:吉林人民出版社,1997.

[3]荣孟源.中国国民党历次代表大会及中央全会资料(下)[M].北京:光明日报出版社,1985.

[4]中央政治学校研究部[J].政治季刊,1939,2(4).

[5]金类物品捐献政府，行政院通令缴国家银行，不得交金肆银楼收买，违背集金类本旨[N].新新新闻,1938-04-17.

[6]重庆中国银行.四川月报[J].1938,12(1).

[7]四川省政府秘书处编译室.四川省政府公报[J].1938(121).

[8]有关征募运动各项办法[Z].中国第二历史档案馆.全宗11案卷号:445.1940.

[9]新生活运动促进总会导报编辑室[J].新运导报,1938(18).

[10]推行义卖献金运动[Z].中国第二历史档案馆.全宗11.案卷号:3366.1938.12-1939.6

[11]奉委员长代电以际抗战期应尊重民命慎用民力，慎用民财[J].经济部公报，1939(10-11).

[12]中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编:第五辑第二编财政经济(一)[Z].南京：江苏古籍出版社,1997.

[13]省市府关于慰劳抗战将士募捐的办法、呈文、指令[Z].成都市档案馆.全宗38目录2案卷号:915.1938-1948.

[14]募集捐款献金办法[Z].中国第二历史档案馆.全宗11案卷号:3396.1939.5-1944.2

[15]省府关于统一征募办法[Z].成都市档案馆.全宗38目录2.案卷号:2103.1938-1939.

[16]王桧林.抗日战争全书[M].太原:山西人民出版社,1995.

[17]省动员委员会关于出钱劳军的公函、训令[Z].成都市档案馆.全宗38目录2案卷号:1111.1941.

[18]市府、商会关于慰劳前方将士筹募办法、慰劳物品、捐款册的公函、训令[Z].成都市档案馆.全宗104目录1案卷号:899.1942-1949.

[19]罗元铮.中华民国实录——抗战烽火(三卷下)[M].长春:吉林人民出版社,1997.

[20]中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编:第五辑第二编政治(一)[M].南京:江苏古籍出版社,1998.

[21]张明楚，张同新.在历史的漩流中——抗战时期的国民政府[M].桂林:广西师范大学出版社,1996.

[22]省市慰劳前方将士募捐运动的办法、训令[Z].成都市档案馆.全宗38目录2案卷号:917.1942-1949.

[23]国内外各地进行抗日献金献田运动[Z].中国第二历史档案馆.全宗二(2)案卷号:3273.1942-1946.

[24]改善士兵待遇献粮献金办法[Z].中国第二历史档案馆.全宗二案卷号7223.

[25]改善士兵待遇献金案[J].法令周报,1944,2(22).

2016-12-12

四川省绵阳市社科联项目“抗战时期学生内迁四川的借读政策与成效探析”(MYS2014ZC13)。

付文武(1979-)，男，讲师，硕士，从事抗日战争史研究。

K265

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2095-7602(2017)05-0060-05