浅析经济责任审计中的责任界定——以党政主要领导干部经济责任审计为例

■/张文群

浅析经济责任审计中的责任界定
——以党政主要领导干部经济责任审计为例

■/张文群

经济责任审计突出的特点是通过检查被审计对象所在部门或单位的财政、财务收支的真实合法效益性，分清并确定被审计对象对本部门或单位存在问题所承担的责任。在经济新常态下，以党政主要领导干部经济责任审计为例，探讨直接、主管和领导责任的界定原则、内容及表现形式，最终合理界定领导干部的经济责任，对其履职尽责情况做出客观、公正的评价。

经济责任审计 责任界定 党政领导干部

一、我国经济责任审计的发展历程及重要意义

经济责任审计是伴随着我国经济体制改革而产生的，自20世纪80年代起，经过二十多年的探索与实践、发展与深化，逐步走向法制化、制度化、规范化轨道。2000年12月，中央五部委出台了《县以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定实施细则》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定实施细则》（审办发〔2000〕121号），明确了经济责任审计工作的指导思想、管辖范围、实施时间、程序、内容等。2004年11月，在一些省市探索开展地厅级党政领导干部经济责任审计的基础上，五部委又下发了《关于将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级的意见》（审经责发〔2004〕65号），被审计领导干部的层次逐步提高。2007年11月十七大报告指出：“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”，将经济责任审计工作提升到一个新的高度。2010年10月12日，两办印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2010〕32号），对经济责任审计的对象、组织协调、审计评价、结果运用等方面作出了明确规定，对经济责任审计工作发展具有里程碑意义。2014年7月，中央七部委出台《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发〔2014〕102号，以下简称《实施细则》），细化和完善了经济责任审计对象、审计内容、审计评价等内容。随着这些规范性文件的出台，经济责任审计步入规范、深化、发展的阶段。

经济责任审计的发展越来越受到重视，在政府管理中的作用也越来越突出。特别是党的十八大报告对行政权力的运行和监督提出了新的要求：“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。中央对反腐倡廉工作高度重视、持续加力，突出彰显了经济责任审计工作的重要性，创造了前所未有的发展机遇，同时也提出了更高的标准和要求，也只有做好了经济责任审计工作，才能更好地监督、评价和鉴定党政主要领导干部的经济责任，为党委、政府决策和干部选拔任用提供科学准确的依据。

二、当前经济责任界定的主要流程及存在的主要问题

（一）当前我国经济责任界定的主要流程

1.责任认定的审计取证。审计项目实施过程中，审计人员既要对问题事实取证，也要对责任认定取证，以确定被审计领导干部在特定事项中的参与程度或所起的作用。主要取得被审计领导干部职责分工文件，针对发现的问题，进一步查阅与问题产生相关的会议纪要、记录、批示、合同或协议等书面证据，在没有书面证据或书面证据不足的情况下，向本人及其他当事人调查取证，做好问询笔录。

2.界定领导干部是否应当承担责任。根据《实施细则》的规定，领导干部对其职责范围内不履行或者不正确履行经济责任的行为应当承担责任。一般来讲，应纳入定责范围的问题包括以下几种情形：第一，违反有关法律法规、国家有关规定、单位内部管理规定的；第二，造成国家利益损失、公共资金或国有资产（资源）损失浪费、生态环境破坏以及损害公共利益等后果的；第三，所管辖地区、分管部门和单位发生重大违纪违法问题或者造成重大损失浪费等后果的；第四，其他失职、渎职和职责范围内不履行或者不正确履行经济责任行为的。

对于不是领导干部职责范围内的问题、违规情节轻微且没有明显不良后果的问题、下属具体操作中产生的且没有明显不良后果的问题等，一般不纳入定责范围。

3.党政主要领导经济责任审计中的问题定责。应纳入定责范围的问题主要有：一是贯彻落实重大决策部署，执行重大政策措施不力、不作为、慢作为等问题；二是重大经济决策方面，对经济社会发展的重要规划和改革措施、民生领域和环境保护、资源分配等重大政策、事关相关群众利益的重大建设项目等重大行政决策等，以及决策失误带来重大损失、社会影响恶劣、国有资产流失等严重情况；三是财政及政府性债务管理方面，未严格按批准的预算执行、违规审批、出借、截留挪用财政资金，政府债务规模未严格控制、债务风险较大，通过虚假土地证、虚假项目融资等；四是国有资产及自然资源资产管理方面，国有资产未按规定程序处置、资产收购中存在高价收购等利益输送问题，未公开处置或低价处置自然资源资产，生态环境严重破坏等；五是招商引资及政府投资项目管理方面，违规低价出让土地，违规变更规划设计条件，招商引资过程涉及利益输送，项目未公开招投标、投资项目超概算严重，违规建设楼堂馆所，领导干部插手或干预工程项目建设等；六是民生保障和机构编制方面，民生保障资金筹集、使用和管理不到位，超职数配备领导干部、超编进人、违规设置机构等；七是廉洁从政和下属部门存在问题方面，存在违反中央“八项规定”和职务消费的廉政风险，以及管辖地区、分管部门和单位发生重大违纪违法问题或者造成重大损失浪费等后果的。同时，根据《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》相关规定，党委书记及其领导下的地方党委，应对本地区社会经济发展中全局性、普遍性和倾向性的重大问题承担领导责任。即党委书记侧重于宏观经济战略与决策责任，如地区经济发展规划、地区经济发展方式转变战略等；市县长侧重于地区经济发展过程中执行与管理责任，如党委重大经济决策事项的落实和执行情况、任期内当地经济和社会发展各项指标完成情况、地方财政财务收支及其他经济活动的组织管理情况等。

（二）存在的主要问题

1.分工不明确，确定责任承担者难。地方党政领导的职权范围不同，执政方式不一，造成责任难以明确划分。各级党委把主要精力放在政治领导、思想领导和组织领导的同时，又要承担当地经济发展、政治稳定、文化繁荣、社会和谐的责任，这就带来党政不分、以党代政的现象。同时，因执政理念和组织方式不同，在实际任职中，行政首长兼任党委副书记的现象很多，这就使党政领导的职责权限很难划分。

2.决策程序多样，确定责任主体难。一个地区的经济活动和经济决策，有时是党政两个一把手共同决定的；有时是一人提议另一人同意的；有时是按决策程序的；有时是特殊情况下采用非程序性决策的。还有一些重大事项是集体决策，导致责任扩散和追究主体缺失，在没有本人直接签字或详细的会议记录等书面依据的情况下，界定党政领导各自应承担的责任比较困难。

3.标准不明确，审计评价把握难。目前我国对地方党政主要领导经济责任审计的标准和评价体系尚未完全建立，评价标准不明确，要对被审计领导干部应负的经济责任做出准确的评价难度较大。同时，影响经济责任履行的原因多样，如历史现实、主观客观、遗留问题和新情况等，难以用现行的法律法规和评价标准来评判。

4.任职时间不同步，责任阶段划分难。很多党政主要领导任职时间不同步，这样就使其对本地本单位的决策、工作、项目从决策到落实参与时间和参与程度都存在差异，原则上，审计人员根据任职时间就可以界定任期内和任职前的业绩，然而前任领导人决策事项所产生的遗留问题会对后任领导人的经营成果以及任期目标完成情况产生重大影响。

三、案例分析

1.直接责任案例。A县异地搬迁建设项目调整未严格履行决策程序。2013年对易地搬迁工程项目调整等重大事项，未经A县县委常委会或县政府常务会议研究讨论，经由县政协主席任组长的易地搬迁工作领导小组研究同意后，直接将66户安置地点进行了调整，且将已获批的土地整理实施方案中确定的亩均350元的土地开发成本调整为每亩1.5万元，加大了土地开发项目投资，造成相关职能部门自行变更调整项目建设内容，将用于住宅建设及水利设施建设资金改变用于土地开发，并虚报土地整理规模2301亩。

A县县委、县政府未严格执行议事规则，根据《实施细则》第二十五条规定“被审计领导干部对审计发现的问题应当承担直接责任的，具体包括以下情形：“……（三）未经民主决策、相关会议讨论或者文件传签等规定的程序，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，并造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产（资源）严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的”，因此A县县政府主要领导负直接责任。

2.主管责任案例。B县为完成考核指标，虚报固定资产投资。在对B县住建局2014年工程项目抽审过程中发现，B县为完成年度固定资产投资的考核目标，以虚报工程立项的形式虚增当年固定资产投资，工程立项金额与项目实际招投标金额差距达亿余元。

该问题主要是由B县住建局具体操作。根据《实施细则》第二十六条的规定，B县县长应对上述问题承担主管责任。

3.领导责任案例。第一，违规返还土地出让金。根据市长办公会议纪要，2013年C市财政局将收取的D项目土地出让金返还给D公司，用于D公司招商引资项目建设。上述事项是经市长办公会研究决定，因此根据《实施细则》第二十七条的规定，C市市长应负领导责任。第二，决策审核把关不严，虚列项目套取资金。E县市政环卫局未经公开招投标，与未持有城市垃圾经营性清扫、收集及运输服务许可证的某清洁公司法人代表F签定《环卫作业经营承包协议》，截至2014年该公司解除协议后，未履行正常的交接，在未对该公司资产债务及费用支出审计的情况下，直接支付F欠发的环卫人员工资几十万元，以编造维修若干项目的理由，用合同及结算单的形式支付款项。

由于党委和政府分工不同，党委主抓重要经济社会发展事项，政府在职责范围内履行具体经济决策、管理和监督等事项。根据《实施细则》第二十六条和第二十七条的规定，D县县委书记应负领导责任，D县县长应负主管责任。

四、责任界定的对策建议

经济责任审计是国家治理的重要手段，其工作方向、工作目标和工作重点等均应服务于国家治理，随着我国民主法治建设不断推进，经济发展新理念逐步深化，经济责任审计责任界定只有更新观念、不断创新，才能更好地发挥作用。

1.要按照权责对等要求分类设置评价指标体系。如：对党委书记和市县长等不同领导职务审计时，在设置和运用指标体系时，应有不同标准。要在坚持全面性的基础上，突出重点，选择有代表性的定量指标和定性指标作为评价标准，做到既简便易行，又科学合理。如财政收入完成情况、重大事项民主决策情况，以及经济发展、科学决策、时政政策执行情况等，都可以纳入评价指标体系。

2.要科学准确地进行责任界定。在地方党政主要负责人经济责任审计中，经济责任履行情况主要呈现出直接影响当地经济发展和建设情况，直接影响本级财政预算、决算及其他资金的使用和管理情况的特点；在政府部门及事业单位的审计中，由于其收入主要来源于财政拨款、行政事业性收费等，应关注财政财务资金的用途以及使用效益，审查工作绩效的完成情况，重点披露由于体制不顺、职责不清造成的成本高、浪费大、效率低等问题。

3.要客观合理界定责任。三种责任从重到轻依次为直接责任、主管责任、领导责任。确认行为与危害或损害结果之间是否存在因果联系，这是认定经济责任的重要事实依据。如果领导干部的权力运用和义务履行不正确但没有造成危害的后果，则承担较少的责任；如果权力运用和义务履行不正确而且造成了危害或损害的不良后果，则要承担较大的责任。

现阶段的党政领导干部经济责任审计的关注重点是将问题事项与被审计对象的行为结合起来，即在问题事项中的角色定位。在实际工作中，政策界限不清、法规建设滞后等客观原因均会影响领导干部的决策，对某一单位的经济活动产生影响。在评价时，要注意查清是主观故意还是客观原因造成的，与同时期的政策和经济行为对比分析后再进行评价，以避免责任界定不准确。由于党政领导干部同时受到地方政策与上级政策的制约，对于两个政策相悖而导致的问题，领导干部就承担一种连带的责任；如果领导干部自己制定并执行了与国家和上级政策相抵触的政策，则应负直接责任。如果领导干部不正确履行职责，可能存在主观故意，即明知故犯，也可能是疏忽大意或不知情；如果领导干部在不正确履行经济职责时，存在主观恶意，则要承担直接责任。面对较为复杂的情况时，审计人员一是要认真领会《实施细则》的精神实质，准确界定领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的责任；二是要创新审计思维，在实务中不断应用新的审计技术方法，提高计算机审计应用水平和大数据分析能力，在更广的范围内收集信息，拓展思路，从而更加全面、公正的评价领导干部的经济责任，对用权履责过程进行全面的监督和评价，只有把握整个问题事项的发生和发展过程，深入了解被审计领导干部在该问题事项中的角色和表现，才能清楚、客观公正地界定责任，这是解决责任界定不清问题应考虑的最关键因素。

[1]冯望.中央与地方关系中的国家审计监督——以省长经济责任审计为例〔J〕.行政法学研究，2014（02）.

[2]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于完善审计制度若干重大问题的框架意见〔S〕.2015-12-08.

[3]中共中央办公厅，国务院办公厅.党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定〔S〕.2010-10-12.

[4]中央纪委机关，中央组织部，中央编办等.党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则〔S〕.2014-07-27.

[5]姚冬琴.审计长刘家义：责任界定是官员经济责任审计难点〔N〕.中国经济周刊，2014（08）.

[6]2015年全国审计工作会议http：/www.audit.gov.cn/n9/n982/n984/c79860/content.html.

◇作者信息：甘肃省审计厅经济责任审计三处

◇责任编辑：哈明晖

◇责任校对：哈明晖

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1004-6070（2017）07-0054-04