规范地方政府投融资行为任重道远

规范地方政府投融资行为任重道远

7月28日，国务院常务会议部署稳妥化解累计的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量。7月24日，中共中央政治局部署下半年经济工作会议指出，要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐形债务增量。此前的第五次全国金融工作会议则明确表示要严控地方债增量，实行终身问责制。相比以往政策，终身问责更多是加大了政府官员的事后追责。对地方政府来说，举债担责未来将成为常态。

截至2016年末，我国政府债务27.33万亿元，政府债务的负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。但不容忽视的是，一些地方出现了违法违规举债苗头且形式不断翻新，如变相担保举债、政府购买工程、承诺PPP项目固定收益、对PPP项目保底回购、明股实债等，长此以往，将危及当期和远期的财政与金融稳定。因此，规范地方政府融资行为任重道远。

2015年以来，财政部根据《预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）出台相关政策，正是针对这些违法违规融资担保行为，包括严格限定政府购买服务的范围、严格规范政府购买服务预算管理、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，并要求切实做好政府购买服务信息公开等。同时，对PPP、政府投资基金等政府与社会资本方各类合作行为提出明确要求。此外，还通过发行土地储备专项债券，从机制上防范违法违规举债或变相举债等行为。这些措施产生了非常好的效果。

但同时也要注意到，随着中央对债务管理的事后监管加强,地方政府举债冲动受限,但地方的融资需求仍在,在这种背景下，防范地方债务风险不可能一劳永逸。为此，需进一步创新思路，就“基本框架”进行适应性调整，逐步建立规范透明的地方政府融资机制。首先，清晰划分投资权，约束地方政府投融资冲动。这包括转变政府职能，厘清政府与市场关系，明确政府投资边界和投资的有效性，以塑造企业投资主体地位为要务，尽可能让市场发挥资源配置的决定性作用；科学划分各级政府的投资范围和投资领域，使其各负其责。其次，加快政府间财政体制改革，调整税制结构，使地方政府在治理辖区、推动地方发展方面有足够的可持续的收入来源，也可缓解地方债务压力。第三，新预算法授予了地方政府债务融资权，但借债主体只限定在省级政府，应考虑在法律层面有条件地赋予地市级和县级政府举债融资的资格，制定地方政府发债的管理制度，通过开好“前门”，满足地方政府合理融资需求，支持地方稳增长、补短板。最后，努力构建与经济新常态相匹配的地方政府融资体系，创新融资机制，通过适度扩展地方政府债券规模，推进政府和社会资本合作（PPP）的制度供给，尝试“存量资产证券化”，构建政府资本性支出基金化等方式，舒缓地方政府支出压力。

（本刊编辑部）