民政财政专项资金绩效管理研究

■/郑颖妮

民政财政专项资金绩效管理研究

■/郑颖妮

民政社会事务涉及的是社会公众普遍关心的民生问题，本文通过分析民政财政专项资金绩效评价的现状及存在的问题，提出构建民政财政专项资金全过程绩效管理体系的具体建议。

民政 财政专项资金 绩效管理

民政社会事务的蓬勃发展能够更好地保障弱势群体的生活质量，促进社会的和谐，推动国民经济的发展。近年来，随着我国经济社会的快速发展，政府对民政社会事务的资金投入力度不断加大，民政社会事务涉及的范围也在不断扩大。因此，民政财政专项资金的使用效率也受到了社会各界越来越多的关注。为了提高民政财政专项资金的使用效率，有必要将绩效管理的理念与模式引入民政财政专项资金支出管理中，从而构建民政财政专项资金全过程绩效管理体系，更加注重资金投入的效率与效果。

一、民政财政专项资金绩效评价的现状及存在的问题

2011年4月，财政部出台了统一指导全国公共财政支出绩效评价的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，各地、各部门积极响应，认真贯彻落实文件精神。近年来，民政财政专项资金绩效评价管理的范围由原来200万以上的项目扩展到所有财政专项资金，但是由于我国绩效评价管理工作尚在起步阶段，民政财政专项资金在绩效评价过程中仍然存在一些急需解决的问题。

（一）适合民政专项支出特点的绩效评价制度体系尚未建立

各地区根据财政部的《财政支出绩效评价管理暂行办法》出台了相应的绩效评价管理办法，有一些部门也结合自身财政支出的特点，制定了绩效评价工作规章制度（如林业部门），但是符合民政财政支出特点的绩效评价制度体系却尚未建立，通用的绩效评价体系难以真正实现绩效评价的目的，适应民政财政资金特点的个性化绩效评价指标体系缺乏细节的规定，因此民政财政支出绩效评价的可操作性和约束性有待提高。

（二）绩效目标不够具体，缺乏量化的考评指标

部门在填报绩效目标申报表时，绩效目标通常都是一些套话、空话或者是可以量化但缺乏量化指标的绩效目标，项目结束后，专家要对项目进行评定，将项目的实际绩效与绩效目标申报表中的指标进行比较时，感到丈二和尚摸不着头脑，无所适从。

（三）传统资金管理模式根深蒂固，绩效管理思想还未深入人心

传统的资金管理模式注重的是资金使用合规性检查，重视的是对资金投入的监督。虽然民政部门正在积极开展各项绩效评价工作，但绩效管理所倡导的对产出效率、效果的评价思想要完全建立，深入人心还需要一段时间的摸索。如：创建防灾减灾综合示范社区，在填写预期绩效目标时，可能会填写需要投入多少物力、人力，但对于创建防灾减灾综合示范社区将起到什么作用，如何衡量防灾减灾综合示范社区起到提高社区防灾减灾能力以及提高居民防灾减灾意识的效果，这些与产出效果相关的问题在绩效项目申报表中就没有体现。

（四）民政财政支出绩效管理仍偏重于事后评价，忽略事前、事中管理

民政财政支出绩效管理目前仍注重事后评价，在项目完成后简单对其进行事后评价，敷衍了事。有些项目在编制预算时就没有进行事前绩效目标设定，有些项目在立项时虽然设立了绩效目标，但是缺乏对绩效目标按照资金的支出过程进一步详细的量化，导致监督缺乏依据和指标，事中管理很难进行。

（五）专业人员编制不足，绩效管理队伍建设滞后

虽然各部门都会成立绩效管理领导小组，但是小组成员大多身兼数职。民政财政项目众多，资金量大，没有至少2名专职人员是难以胜任全过程绩效管理评价工作的。小组成员身兼数职，精力分散，有时甚至连财政部门的绩效管理评价培训都无法参加，导致人员的专业素质跟不上绩效管理评价发展的速度，再加上缺乏激励机制，最终导致所有项目全方位开展绩效管理十分困难。

二、构建民政财政专项资金全过程绩效管理体系的必要性

对民政财政支出绩效管理进行深入的探讨，构建民政财政专项资金全过程绩效管理体系，有助于规范民政专项财政支出，合理分配有限的民政财政专项资金，提升民政财政资金的使用效率，从而提高民政部门的财务管理水平。

（一）是深化民政财政支出管理改革的必然趋势

构建民政财政专项资金全过程绩效管理体系有助于改善在传统财政专项资金管理方式下项目资金投入效率低下的问题。绩效管理注重的是经济性、效率性、效益性，使用恰当可以帮助政府节约成本，提升财政资金使用效率，达到用最少的成本满足公共需求和经济发展的目的。因此，建立科学规范、支出高效、权责明晰、制度保障的民政财政支出绩效管理体系和运行机制，推动民政财政支出管理向规范化、科学化、精细化的方向发展是今后民政财政支出管理改革的必然趋势。

（二）是规范民政财政支出管理的客观要求

构建民政财政专项资金全过程绩效管理体系有利于优化民政财政专项支出结构，提高资金的使用效率和科学性。实施民政财政专项资金绩效管理，在编制年度预算同时编制项目资金支出绩效目标，将支出资金分解为定量的或定性的绩效目标，从源头上规范资金分配；通过事中的跟踪监督管理，找出预算执行过程中实际绩效目标与预期绩效目标的偏差，及时纠正，避免民政专项资金支出过程中的浪费，减少无效或低效支出；通过事后绩效评价从结果上对资金使用效率进行评价，从而调整下一年度的项目资金预算安排，促进民政财政专项资金使用效率的提高。

（三）是提高防控廉政风险有效性的重要手段

民政财政专项资金大多投入到社会救助、社会福利等领域，这些资金是为了保障困难群众的生活质量，帮助灾区恢复重建，开展灾民的生活救助，保障特殊群体的权益。如果不对民政财政专项资金支出进行全过程的绩效评价管理，没有引入公众、社会团体等第三方监督力量，很可能就会产生不公平、不廉政的风险。在民政部门推行绩效管理，以绩效目标为目的，全过程监督资金投入产出效率，在一定程度上也是防范廉政风险的有效手段。

三、民政财政专项资金全过程绩效管理体系的构建

（一）事前管理

传统形式的财政资金支出管理重视的是对资金支出环节的审核，事实上如果立项把关不严，绩效目标不合理，也会造成财政资金的浪费和无效。因此，事前绩效目标管理就是试图通过建立科学合理的决策机制，保证绩效目标编制合理有效，尽可能的满足政府和公众的利益。

1.新立项民政专项资金事前绩效管理。新立项民政专项资金事前绩效管理是从问题构建、立项决策开始的。民政财政专项资金主要是为了解决社会公众的民生问题。如城乡医疗救助是为了解决特殊困难群众的医疗救助问题；慈善爱心超市经费是为了保障慈善超市工作正常开展。这些关于民生的问题应该不仅仅由政府提出，也应该允许社会公众提出。无论是谁提出的问题，民政部门都应该按照相关的要求摸清问题的本质，整理好材料，做好事前准备工作，列入议事议程，成为财政性资金可能保证的对象。

立项决策是事前绩效管理的关键环节。拥有科学合理决策体制的部门可以提高决策的速度和效率，同时减少决策的失误。民政部门应当充分发挥单位内部财政资金绩效管理领导小组的作用，集体审议所有的民生问题，哪些需要立项，哪些应该舍弃，通过集体审议克服个人专权产生的决策失误，共同承担民政专项立项决策的主要责任。对于发展性项目和200万元以上的部门专项，原则上应该聘请该领域的相关专家和学者进行项目可行性分析，增强决策的科学性。

2.已立项民政专项资金的事前绩效管理。对于已立项民政专项资金的事前绩效管理是不用问题构建和立项决策这两个环节的，但是它需要以以前年度绩效评价的结果为依据，结合当前的新形势和要求重新确定绩效目标，编制预算。因此在对已立项民政专项资金进行事前绩效管理时要以上一年度的绩效评价结果为依据，分析过去的情况，认清现在社会公众的诉求，重新梳理并确定新的绩效目标，编制预算。

确定绩效目标是编制绩效计划的重中之重。绩效目标的编制应尽量是可以量化的目标，民政专项资金运行方面绩效目标，如资金的拨付情况、到位情况等；民政专项产出结果方面绩效目标，如预计医疗救助的人数，新增救灾仓库数及物资数量等；民政专项综合效益方面绩效目标主要以经济效益和社会效益目标为主，如提高了救助对象的生活水平，提高了社区防灾减灾能力，提高居民防灾减灾意识等。

根据确定的绩效目标制定多个绩效计划方案，领导小组集体审议选出最优绩效计划方案，然后再根据绩效计划方案编制年度预算。

（二）事中管理

在项目执行过程中预期绩效目标与实际绩效目标可能会发生不一致的情况，事中绩效管理就是为了对绩效目标、绩效计划执行情况、资金到位情况进行监督，尽量避免实际与计划产生偏差，如果产生偏差及时纠正，确保绩效目标实现的控制管理。

实施事中绩效管理的主体可以是专项管理部门，也可以是相关专家、专项实施对象和社会公众。展开事中绩效管理的第一步是绩效信息的采集。可以通过定期考察、分段验收或是工作汇报的形式，了解民政专项财政资金的投入进度、资金使用情况和项目完成情况的第一手资料，为更好地监督绩效目标的实现打下坚实的基础。第二步是对绩效信息进行分析。根据掌握的绩效目标的完成情况，资金到位情况和资金使用情况，进行数据分析，对比绩效计划方案，找出需要纠偏的地方。第三步是制定纠偏措施，修正偏差。通过对绩效信息进行分析找出的偏差，民政财政专项资金领导小组应通过集体商议方式，制定最优的纠偏措施，纠偏措施实施后，还要对其产生的效果和影响进行评估，以保证修正后的绩效目标能有效的运行。

建议可以将云技术运用到民政财政专项事中绩效管理中，建立民政专项财政资金云监管平台，实施事中绩效管理的主体都可以加入这个平台。资金的拨付、适用范围的信息实现实时共享，解决监督主体信息不对称的问题，专项资金支出过程中产生的各种问题也可以及时在平台上反映，专项实施机构可以及时处理，也可以迅速反馈，优化资金的后续支出，从而提高资金的使用效率。

（三）事后管理

事后绩效管理是对项目实施后产生的经济、社会、生态等效益进行全方位的评价，并且对绩效评价结果进行反馈，运用到新一轮绩效目标的制定、下一年度专项资金的预算安排，甚至还可以作为调整跨年度项目后续资金安排的依据。通过评价，如果发现项目浪费严重并且尚未实现预期目标，就应该暂停向该项目拨付资金；如果发现资金到位不及时会对项目进展产生影响，就应该按时或加快拨付资金的进度；如果发现项目完成预期目标情况良好，就可以按照正常程序拨付项目资金。与此同时要将反馈结果在政府网上公开，作为奖优罚劣的依据，增强领导的绩效责任观，提高绩效管理的有效性。

民政专项资金绩效评价指标体系的构建，首先，考虑共性指标体系的构建，目前学术上对共性指标的设置已经基本明确，本文就不在赘述；其次，考虑个性指标体系的构建。由于民政部门的民政专项数量众多，我们可以考虑运用民政专项的功能属性将众多专项划分类别，按照每一类构建相似的评价指标体系，这样做也可以减少工作量。按照民政专项具有的内在功能，可以将其划分为7大类，分别为行政区划和地名管理类、自然灾害生活救助类、城乡社会救助类、社会福利事业类、基础设施类、退役士兵安置和优抚类、其他民政管理事务类。

1.行政区划和地名管理类专项的个性指标。行政区划和地名管理类专项主要以各级行政区域界线的勘定和管理，楼门牌设置工作为主，设置个性评价指标可以以专项产出指标和社会效益指标为主。主要内容包括：地图制作数量、设置单杠式路名牌数量、界桩维护管理新旧程度、行政区域界线设置准确度、楼门牌设置数量等。

2.自然灾害生活救助类专项的个性指标。自然灾害生活救助类专项主要以开展救灾捐赠、灾后重建、灾民生活救助和政策性自然灾害保险工作为主，设置个性评价指标可以以社会效益为主。主要内容包括：自然灾害保险覆盖范围、救灾物资发放数量、灾民数量、灾民生活救助补贴标准、灾后重建面积、灾民灾后生活水平等。

3.城乡社会救助类专项的个性指标。城乡社会救助类专项主要以开展城乡居民最低生活保障、医疗救助、临时救助、农村五保供养、城市生活无着落人员救助和社会捐助工作为主，设置个性评价指标可以以经济、社会效益为主。主要内容包括：城乡医疗救助人数、五保人员生活改善程度、五保人员人均收入、流浪乞讨人员救助标准及人数、临时救助覆盖率、社会捐助款项物资辐射程度等。

4.社会福利事业类专项的个性指标。社会福利事业类专项主要以保障孤儿、老年人权益，帮助残疾人自理和再就业等慈善爱心工作为主，设置个性评价指标可以以经济、社会效益为主。主要内容包括：保障孤儿的人数、孤儿生活质量改善程度、残疾人就业人均收入、就业残疾人人数、慈善物资发放对象满意度等。

5.基础设施类专项的个性指标。基础设施类民政专项主要以福利中心建设、仙境陵园建设、幸福院建设项目等为主，设置个性指标可以以专项产出指标为主。主要内容包括：基础设施建设完成情况、福利中心接收老人人数、幸福院老人人均占比、仙境陵园容纳骨灰量等。

6.退役士兵安置和优抚类专项的个性指标。退役士兵安置和优抚类专项主要以对退役士兵、转业干部安置、拥军优属工作为主，设置个性指标可以以经济、社会效益指标为主。主要内容包括：自主就业退役士兵人数及补贴标准、干部遗属人均收入、优抚对象人数、参战士兵医疗补助养老保险覆盖比率。

7.其他民政管理事务类专项的个性指标。此专项覆盖不具有以上分类的专项资金，因此，其个性指标要按照资金的具体用途有针对性地设置。

[1]冯斌.财政支出绩效评价制度研究〔J〕.商业会计，2012（21）.

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[4]财政部.财政支出绩效评价管理暂行办法〔S〕.2011-04-02.

[5]王术华.林业财政专项资金绩效管理研究〔D〕.北京：北京林业大学，2014.

◇作者信息：厦门市翔安区财政局下属会计委派中心

◇责任编辑：刘小梅

◇责任校对：刘小梅

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