生态文明建设的政治性困境及破解之道

■沙占华

生态文明建设的政治性困境及破解之道

■沙占华

生态文明建设面临着来自经济、政治、文化、社会等多个领域的困境，其中来自政治领域的困境主要表现为政府的生态环境治理上存在一些问题，如环保部门的权力弱势、不合理的政治激励方式、分权型和分散型的环境管理体制以及政府机制的一支独大等造成的生态文明建设政策的难以落实。解决生态文明建设面临的政治性困境，需要建立健全省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，完善生态环境治理的区域合作机制，建立科学合理的绩效评价机制，构建政府、市场、社会“三位一体”的协同机制。

生态文明建设；政治性困境；政治激励；垂直管理；政绩考核机制

生态文明建设具有总体性和复杂性，中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中的生态文明建设，面临着来自经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、国际社会等多个领域的困境。生态文明建设面临的来自政治领域的困境即政治性困境，主要源于政府的立法、管理体制等方面，研究生态文明建设面临的政治性困境及应对策略，对于推进生态文明建设有重要的理论意义和现实意义。

一、生态文明建设面临的政治性困境

（一）环保部门的权力弱势造成的环境政策执行难

环保部门作为国家和地方环境政策执行者，其政策执行能力和政策执行效果受到部门权力、资金状况、技术水平、人员素质等多种因素的制约，而部门权力的强弱及在权力层级结构中的等级是最为重要的因素，部门权力大、等级高，其政策执行能力就会强，反之就会弱。我国的环保部门无论从横向权力划分，还是从纵向关系来看，都处于一个比较弱势的地位。从横向权力划分看，环保部门同其他同级部门相比，在权力上处于弱势地位，在地方政府将经济增长放在优先位置时，其他同级部门在生态环境问题上可能不配合环保部门的工作，而环保部门的权力弱势使之无法采取有效措施对其他同级部门的不当行为进行有效的制止和处置。从纵向上看，环保部门和地方政府之间是领导和被领导的关系，人员任命由地方决定，财政也来源于地方，地方政府在经济增长的冲动面前可能会违背中央政府关于生态文明建设的政策，地方环保部门的尴尬地位决定了其只能服从地方的“大政方针”，这不仅会影响到环保部门的执行能力，甚至会造成一些地方环保部门政策执行异化，帮助地方政府隐瞒环境问题、篡改环境统计数据或放任环境污染的扩散。

（二）不合理的政治激励方式造成地方政府违背中央的战略意图

政治激励是指政策执行者通过执行上级的政策获得的政治层面上的奖励。对地方政府官员而言，其追求的核心目标是政治权力的最大化。不同的体制，政治激励的形式会有所不同。在我国的政治体制下，地方官员的产生和升迁采取的是上级党委的竞争性选拔和任命的方式，由组织部门主导的自上而下的干部指标考核体系成为监督地方官员落实中央政策和激励官员行为的一种制度性安排。官员考核指标体系包含着经济增长、环境保护在内的多个方面的指标，这些指标在一定程度上存在着冲突，地方政府官员会做出优先性选择。常常完成明确、可量化的，带有“一票否决”性质的“硬指标”，而忽视那些模糊的、无法量化，约束力不强的“软指标”［1］。由于环境保护指标的可测度性差，造成环境保护指标在可以测度的经济增长指标面前就成了“软指标”，这些“软指标”长期以来实际上是游离于政绩考核之外的，被地方政府官员“选择性政策执行”中忽视，这与中央进行生态文明建设战略意图相悖。这种不合理的政治激励方式，使地方政府官员过于强调经济绩效，刺激了竞争性的经济增长，形成了地方政府间的“政治锦标赛”，使部分地方政府官员想尽各种办法开展或引进大规模经济开发项目，力图在与竞争对手的“较量”中占得先机，同时在生态环境治理上不作为、消极抵抗，故意寻找政策上的漏洞，甚至为了政绩明目张胆地违背中央生态文明建设的政策，自主决定辖区内的环境标准及执行程度，和污染企业结成利益联盟，使环保法规和中央的环保政策得不到有效落实。这种生态环境治理上的不作为和违背中央战略意图的行为，加剧了生态环境的破坏程度，特别是那些尚不具备工业化和快速城市化基础条件地区。

（三）分权型与分散型的环境管理体制造成集体行动困境

生态环境具有整体性，生态问题具有综合性和复杂性，这就需要既权责明确又协调统一的高效生态环境管理体制。虽然经过多年探索我国已建立较为健全的生态环境管理体制，但仍然难以满足我国迅速发展的环境形势的需要，环境管理体制是一种分权型和分散型的管理体制，环境管理的碎片化特征依然比较突出。一是同一区域的生态环境保护责任过于分散。中央政府53项生态环境保护职能中，涉及环保部的有21项职能，在这21项职能中，环保部独立承担的占52%，与其他部门交叉的占48%。水污染防治“环保不下水，水利不上岸”，人为割裂了水质与水量的联系［2］。这种分权型和分散型的管理体制，形成“多龙治水”现象，造成了机构和职能重叠与冲突，涉及多个部门管理责任的环境污染问题，会因互相推诿而得不到及时有效的解决，行政效率低下问题比较突出。二是不同行政区划的生态环境保护责任的条块分割。以大气、海洋、江河、森林为基本载体的生态环境拥有不言而喻的整体性或者说系统性，各地方政府均难以通过排他性政策或者说技术性手段完全杜绝自身生态治理所产生的正外部收益的“外溢”，也相应无法杜绝其他行政区生态污染或者说生态治理不作为引发的负外部效应的“流入”，这必然需要生态环境治理的横向政府合作［3］。但我国分权型和分散型的环境管理体制下的不同行政区划的生态环境保护具有明显地域分割性特征，各省只关注自己所属区域的环境保护，在生态环境治理上各自为战，在涉及跨区域的环境污染问题时，不同行政区域在生态环境治理中不仅不会表现为横向合作，甚至会采取各种途径将本区域的环境污染向相邻区域转移，使相邻地区的环境保护的努力失效，挫伤了治理环境污染的积极性。可见，分权型和分散型的环境管理体制，使同一地区的不同部门、不同地方政府间在生态环境治理上难以形成统一的行动，这种集体行动的困境制约了中央政府生态文明建设策略的顺利实施。

（四）市场机制和社会机制作用没有得到充分发挥

无论是从生态环境的公共物品属性、生态环境问题的跨区域性，还是从生态文明建设需要大量的资金投入和规划方案的前瞻性看，政府无疑是生态文明建设的领导力量，政府机制是我国生态文明建设的主导机制，但这并不意味着排斥其他机制的作用。我国生态文明建设在这个方面存在的主要问题是生态文明建设机制过于单一、协同性弱［4］，不仅导致政府囿于财力有限性和政府失灵的可能性，使之在解决复杂的生态环境问题时力不从心，无法有效地将环境污染内部化，损害了政府治理的合法性和公信力，还挤占或排斥了市场机制和社会机制作用的空间。部分地方政府在生态文明建设中“缺位”与“越位”现象并存，使市场机制发挥作用的条件不完备，市场机制未能得到应有的发展，社会机制发挥作用的空间相当有限，社会组织在生态环境治理中的作用得不到充分的发挥，难以形成政府机制、市场机制和社会机制的有效协同，使一些复杂的生态环境问题因未能得到及时有效的解决变得更加严重。

二、破解生态文明建设面临的政治性困境的对策

（一）建立健全环保机构监测监察执法垂直管理制度

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。习近平总书记在作说明时指出，省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。2016年9月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，这一制度旨在解决习近平总书记在十八届五中全会上提出的“4个突出问题”：“一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。”环保机构监测监察执法垂直管理制度的实施是一项复杂的系统工程，需要进行相应的配套改革。一是要推进环境保护的事权改革。进行垂直管理改革，需要处理好人员、编制以及职能问题，在人员上，应该根据县（市）的区域面积、人口数量、污染源监察总量等情况，配备环境监察执法人员；在编制上，应从省级层面合理确定编制总量，根据需要合理安排和调剂各地编制，保障人员编制足额到位；在职能上，应从省级层面明确环保各项监管工作的分工，明确基层环保部门与监察执法部门的职能职责，形成协同合作、共同推进环境监管工作的格局。通过事权划分，上收环境质量监测监察权力，可以减少属地相关部门的不当干预，提高监测数据的真实性和准确性，以便对地方环境质量的变化做出正确的判断，也能及时发现地方生态环境保护中存在的问题，从而有利于对地方环保部门和领导追责，及时纠正一些地方重经济发展轻环保的情况，确保环保责任的落实。二是健全相应的机制体制。在落实环保执法垂直管理制度时，需要健全市场调节机制和社会参与、监督的体制，除涉及国家重大环境质量的由国家专门队伍负责监测外，一些末端的监测可以向社会放开，引入并强化公众问责机制，增强环境监测监察垂直执法效率。

（二）完善生态环境治理的区域合作机制

生态文明建设的整体性决定了无法根据行政区划来划分环境区域的界限，这就决定了环境治理特别是跨区域的环境治理需要地方政府间的合作，从而克服分权型与分散型的环境管理体制造成集体行动困境。一是要完善区域环境污染治理的法律体系。以《中华人民共和国宪法》《环境保护法》为依据，建立跨区域的环境污染治理法律体系，清理或废止与区域生态环境治理合作相冲突的法律法规，以法律形式明确划分地方政府在生态环境治理合作中的权限，减少合作中的交易成本，形成有约束力的合作机制，实现区域环境治理的法制化和规范化。二是要建立区域环境治理合作的联合磋商决策机制。为了更好地增进地方政府在跨区域环境治理上的效率，除完善相应的法律外，还需要建立联合磋商决策机制。通过联合磋商决策机制，解决不同区域在环境治理方案、目标等方面的矛盾和冲突，及时应对突出性跨区域环境事件。三是健全生态补偿机制，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出：“科学界定生态保护者与受益者权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。”也就是要统筹考虑生态环境的保护，坚持利益共享、风险分摊的原则。这需要建立地区间的横向生态补偿机制，改变部分地区和部分人承担更多保护生态环境的成本而较少的享受改革发展成果、部分地区和部分人较少承担保护生态环境的成本而更多地享受了改革发展成果的状况，同时需要弥补纵向补偿数量少的问题，还要对生态脆弱和限制开发的地区要加大补偿力度［5］。四是建立信息协调机制。实现区域环境治理合作，信息共享是前提，在区域内部要通过建立环境管理信息应用系统和环境基础信息数据库，实现环境治理信息资源共享，从而实现有效的沟通、交流与协调，在合作中妥善处理生态环境问题。

（三）建立科学合理的政绩考核机制

建立科学合理的政绩考核机制，才能克服地方政府官员过度看重经济增长而忽视生态环境保护的问题。习近平总书记指出：“科学的考核评价体系犹如‘指挥棒’，在生态文明制度建设中是最重要的。要把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标，纳入经济社会发展评价体系，建立体制生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。”［6］科学合理的政绩考核机制应该是一种绿色考核机制，建立和完善这一机制，一是坚持考核指标的多维性。中央政府对地方政府的政绩考核指标要由单一性向多维性转变，即应由经济增长转变为包括经济发展指标、社会发展指标和生态环境保护指标在内的多维指标体系，既包括体现“显绩”的硬指标，也包括体现“潜绩”的软指标，通过二者的结合实现政绩考核的更加全面和公正。二是增强生态环境保护指标的可测度性。除了把生态环境保护指标纳入到考核范围内，还必须增强生态环境保护指标的可测度性。这就需要建立规范科学、可信度和可操作性强的生态评价指标体系，指标的可测度性越强，激励效果就会越好，约束力也会更强。三是根据主体功能区划实施差异化的考核方法。不同主体功能区的资源环境具有差异性，功能定位的不同决定了考核指标体系中的经济增长、生态环境保护等指标权重应该不同，差异化的考核，不唯GDP论英雄，才能克服地方政府忽视生态环境甚至漠视生态环境、牺牲公众环境权益而片面追求经济增长的冲动，从而使产业布局符合主体功能区的定位，发挥地区优势，避免不当产业布局对环境的破坏。四是实现考核主体多元化。政府环保部门、统计部门、组织部门等是政绩考核的主要主体，但内部评价主体“唱独角戏”可能会造成评价结果的偏差，应引入外部评价，将政府服务的对象纳入考核主体，充分吸纳民意，从而增强考核的真实性，这需要通过制度建设为公众参与政绩考核创造有利条件。五是建立奖惩机制。要将考核结果作为对干部奖惩的依据，考核与奖励脱节，必然会使考核流于形式，也无法真正遏制对生态环境的破坏。为了克服这一问题，需要建立奖惩机制，对做出成绩的干部予以选拔任用，对盲目决策造成资源浪费和生态环境破坏的干部要严格追究责任。这样才能真正克服以GDP论英雄，克服地方政府过分注重经济增长而牺牲生态环境的情况，确保地方政府严格贯彻执行中央生态文明建设的战略决策。

（四）构建政府、市场、社会“三位一体”的协同机制

在生态文明建设的协同体系中，政府、市场和社会各司其职，又相互补充，通过制度建设实现三者的协同是生态文明建设的内在要求。政府是生态文明建设的主导力量，政府机制是最主要的机制，政府要充分发挥公共政策制定和执行者的作用，实现决策、执行的科学化和民主化，发挥生态文明观念的倡导者和培育者的作用，肩负起生态文明的宣传教育职能，发挥生态文明组织者和监管者的职能，遏制和惩处破坏生态环境的行为。市场在资源配置中起决定性作用，市场机制在生态文明建设中的作用是非常重要的。政府要为市场机制作用的发挥提供相应的制度保障，包括健全自然资源产权制度，建立健全自然资源交易制度和交易组织，完善信息披露制度等，为市场机制有效发挥作用提供制度和法治保障，发挥市场机制有效配置生态资源的功能，提高资源利用率，引导企业和消费者实现生产方式和生活方式的绿色化转变，减少污染物的排放。社会机制在生态文明建设起着辅助作用，环保社会组织是解决“政府失灵”和“市场失灵”的重要力量，政府要创造条件鼓励环保社会组织的发展，使环保社会组织积极、合法、有序、深层次地参与到生态文明建设中去。政府失灵的领域，由市场和社会补充，三种机制的相互补充、共同作用，才能克服政府机制一支独大带来的解决生态问题力不从心的困境，提高政府的公信力，提高生态文明建设的水平。

三、结 语

现代化进程中出现某种程度的生态环境的恶化虽有一定的必然性，但在很大程度上与政府的生态治理体制有关，可以说，生态问题从一定意义上讲也是一个政治问题，生态问题的处理也表现出政治化和复杂化。推进生态文明建设就需要一定的政治智慧，除了在全社会树立生态文明的理念、转变经济发展方式外，离不开现代化的生态治理体制和生态治理能力，这就需要立足我国社会主义初级阶段的基本国情和新的阶段性特征，针对我国生态文明建设面临的生态治理体制方面存在的不足，以建设美丽中国为目标，以解决生态环境领域突出问题为导向，健全现代生态治理体系，推进生态治理现代化，实现生态治理的制度化、规范化、标准化和法治化。

［1］冉冉.“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理［J］.经济社会体制比较，2013（3）：111－118.

［2］马妍，董战峰，李红祥.我国环境管理体制改革的思路和重点［J］.世界环境，2016（2）：16－18.

［3］金太军，沈承诚.政府生态治理、地方政府核心行动者和政治锦标赛［J］.南京社会科学，2012（6）：65－70，77.

［4］卢洪友，许文立.中国生态文明建设的“政府－市场－社会”机制探析［J］.财政研究，2015（11）：64－69.

［5］沙占华.生态文明建设：机遇、风险与机制构建［J］.理论月刊，2015（12）：31－35.

［6］中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）［M］.北京：学习出版社，人民出版社，2016：240.

［责任编辑：杨 彧］

The Political Predicament and Countermeasures of Ecological Civilization Construction

Sha Zhanhua

Ecologicalcivilization construction isfacingmanypredicamentssuch asfrom the economic,political,cultural and social fields.The ecological environment governance which is mainly from political predicament has some problems,such as the weak power of environmental protection departments,unreasonable political incentives method,decentralized and distributed environment management system and the single government mechanism.All these mentioned above problems make the policy of ecological civilization construction difficult to implement.To solve the political predicament, we should establish and improve the system whereby environmental protection agencies below the provincial level come directly under the supervision of their respective provincial-level agencies in terms of environmental inspection and monitoring,improve regional cooperation mechanisms ofecological environment governance,establish scientific and reasonable performance evaluation mechanism,and establish a trinity of cooperation mechanism covering government,market and society.

Ecological Civilization Construction;Political Predicament;Political Incentive;Vertical Management;Performance Evaluation Mechanism

D616

A

1673-8616（2017）01-0067-06

2016-11－14

2016年度河北省社会科学基金项目“我国生态文明建设的困境及应对策略研究”（HB16MK002）

沙占华，河北大学马克思主义学院副教授、硕士研究生导师、博士（河北保定，071002）。