信息技术和通讯技术驱动城市治理的动力体系研究

■洪源渤 蒋显荣

信息技术和通讯技术驱动城市治理的动力体系研究

■洪源渤 蒋显荣

城市是ICT发挥作用和作为工具的治理场所，ICT的应用甚至改变了城市治理结构。关于ICT的哪些推动力改变了城市治理流程，西方理论界最先从STS角度研究ICT的单向推动力，后来归因于ICT的社会建制，最后从实证研究初步归纳出动力体系。我国理论界虽然没有从更宏观的角度研究ICT的动力体系，但从经济研究的定量角度已经揭示了ICT的社会建制投资的红利。文化经济的差异基本否决了世界性动力体系的普适性，从国情和文化建立ICT动力体系和组合体系能帮助官员认知这一体系的动力源，以便优化结构。基于中国国情的动力体系包括了ICT元动力、阻碍动力、间接动力等。更为重要的是，对理论框架的运用要结合中国文化境遇。

ICT；城市治理；动力体系；STS；生产力

国内外研究信息技术和通讯技术（ICT，Informatiom Communications Technology）驱动城市治理的动力体系是基于ICT与城市治理因果关系的新变化。信息化时代，ICT取代了工业技术对城市治理的影响地位。城市治理不同程度地采用了电子民主、电子政务、电子参与、电子协商、居民管理、雾霾检测、预警机制、反腐机制、食品药品安全举报检测、大数据实时分析等工具。这些变化说明ICT对城市治理产生了普遍而深远的影响，印证了ICT驱动城市治理（ICT－Enabled city Governance）［1］168。ICT是生产力层面，城市治理是生产关系和上层建筑层面。研究ICT的动力体系可以从科学社会学角度去揭示ICT与城市治理之间的互动规律，从而为城市治理利用ICT驱动提供理论证明。

理论界虽然也曾揭示ICT驱动城市治理的动力体系，但仍有值得深入研究的地方：第一，目前国外ICT驱动城市治理的动力体系基本是基于发达国家的城市与ICT的关系研究，还未从文化、习俗等角度考虑发展中国家ICT与城市治理的特殊性。第二，我国ICT驱动城市治理的动力体系还处于探索期，尚未对国际上较成熟的“硬性”和“软性”体系进行深入比较研究，未能借鉴其成功经验；尚未对ICT驱动城市治理的制度层面、操作层面的复杂性进行深入的研究，以便为更具体的方法研究提供适用目标；尚未形成完善的，具有导向性、科学性和可操作性的ICT对城市治理的驱动体系。本文梳理国内外探索ICT驱动城市治理的历史线索，提出驱动力的理论框架和应用动力体系应注意的问题。

一、探索ICT驱动城市治理的动因的历程

（一）国外发达国家探索ICT驱动城市治理的几大变化

国外学者从科学社会学角度研究ICT的影响，继而具体到ICT驱动城市治理的评价体系。自默顿提出STS（科学、技术与社会）以来，科学、技术的社会建制成为研究的角度，也具体延伸到ICT的社会建制上来。普赖斯的科学计量学已经突破对科学内部的量变分析，扩展到研究科学对社会发展的变量分析，据此，ICT与城市治理的定量研究完全可以通过建构一个指标体系体现出来［1］169－171。

从科学社会学角度看，ICT是引发当下城市治理的理念、制度、程序、习俗变迁的最大动力。评价ICT驱动城市治理，不仅仅只看是否把ICT作为治理的工具，更重要的是从对应关系上量化ICT驱动和社会发展之间的关系，找到技术、制度、习俗有待改变的切入点［1］171－172。基于这一理念，国外发达国家对此的研究呈现四大变化。

第一，研究角度变化，探求城市治理变化的原因从制度动力追溯到科技（ICT）动力上来。在信息社会前，城市治理倚重制度创新，往往局限在政府治理上。在信息社会里，由于ICT的巨大影响，学者们不再把城市治理看作单一的政府治理系统，而是把城市治理看作是一个由空间、经济、文化、社区复杂社会系统组成的治理系统［2］168。在这个治理系统中，信息和通讯技术（ICT）对治理起驱动作用的主线凸现，城市不仅是人口集中区，也是ICT工业占领区，城市成了ICT主导治理的场所［1］179。因此，研究ICT驱动和城市治理之间的关系是抓住了主要矛盾。

第二，评价体系变化，从对电子政务、电子治理、电子参与的ICT单一评价体系过渡到对ICT驱动城市治理程序的综合评价体系。从方法体系上重新设计城市治理驱动力的评价体系，把城市治理看作是一种管理方法的变革，是基于公共行为的合作机制，是基于公共分歧系统的融合［3］。城市治理体现的是社会系统工程，因此城市治理程序的评价体系主要不是考虑经济趋势的影响、生产因素（如资本和劳动力）的空间分配、高附加值的数字经济之间的联系，而是聚焦于机构和社区相互作用的方式以及关联的政府程序［4］。这体现了一种从ICT驱动经济单一性发展向驱动城市社区综合发展的评价方法转换。

第三，分析方法变化，由定性分析转为定性与定量相结合的分析。早期的定性分析主要集中在ICTs影响治理程序的变化上（如规则和法律框架，组织和管理程序，各种利益相关者的作用）。为了找到城市治理和ICT驱动的数字关系，有必要建立一套指标体系［5］。定性的角度影响定量的指标体系，一些研究者或机构用28个指标，有些多达400多个，还没有普遍接受的规则来确定指标［6］。一些指标，如知识密集型部门就业率、创意产业人力分享等等与数字维度联系比较松。还有一些指标，如Anthopoulos and Vakali（2012）模型，把电子民主、电子商务、远程医疗、电子学习、电子安全服务支撑、知识库和基础设施等单列出来进行量化分析，数字维度更具说明力。

第四，动力体系的应用性转变。欧洲、美国等跟踪技术影响的研究机构对ICT的城市驱动能力的定量研究成果已向应用扩散。以欧洲为例，IPTS（欧盟信息前瞻性技术研究所）设计和发动了欧洲城市组织（EUROCITIES）的映像调查，目的是调查关键性的城市治理政策怎样受到ICTs的影响，并挑选出典型案例进行分析，期待对正在兴起的欧洲城市治理模型进行试验性的研究［2］169。IPTS的调查结果显示：约有65%的受访者表示，ICTs对城市治理程序产生了显著的变化。对城市治理影响的优先次序分别是：对社会发展的全面影响（75%权重）、组织和管理程序（14%权重）、市民参与与ICT基础设施（权重6%），排名靠后是社会融入、就业政策。排名次序、影响力和支持率将影响欧盟城市治理的策略，对环境的立法将更为重视，而不是仅仅依赖技术的进步清除有害物质，仍把就业视为市场化行为［1］178－179。美国学者的动力体系更注重学术性，但学术性评测的结论仍可用于指导城市治理的理念。一些学者通过指数的关系说明ICT的应用社会学方法和警惕错误社会思潮［7］1923。日本学者的评价体系考虑绿色经济、城市治理、ICT互动关系，呈现本土化应用特色。

最近，国外学术界在建构衡量ICT驱动力时趋向增加客观的数字标准，并考虑专家之外的市民的看法及ICT对社会发展的贡献等。其他方法如计量方法、对社会发展的贡献率分析、价值判断等有待归于动力体系，并从学理上分析［8］1033－1035。

（二）我国理论界探索ICT驱动城市治理取得的突破

20世纪90年代以来，国内学者开始从科学社会学角度跟踪研究“克林顿政府信息高速公路计划”及信息技术对我国的影响［9］。预测信息技术的主要影响是教育方式、电子社区、ICT产业、城市化新方式和逆城市化、文明渗透等。随着ICT影响社会发展的新特点，国内学者开始研究它对中国社会治理的影响以及ICT影响经济社会发展的评价指标体系。虽然没有直接提及动力体系，但在相关角度的研究已有突破。

第一，从城市治理的社会学角度探讨政府、城市多元利益主体的目标函数及博弈资源对ICT基础设施的影响［10］。赵强等认为ICT驱动治理是一种社会工程，不是一种纯市场行为，因此，完全由市场主体承担ICT基础设施投资无法实现城市治理最优效率水平。ICT基础设施资本市场化会导致私人收益和社会收益之间发生差异，从而损害公共服务，这就需要政府进行干预，依靠最优补贴去投资ICT基础设施，将社会配置效率达到最优。这就是从社会学角度利用政策分析工具探讨城市主体间博弈均衡的实现机制［11］。

第二，认为有必要基于中国国情建立属于中国特色的城市治理评价体系（曹海军，霍伟桦，2013）。基于中国国情，有提出中国城市幸福指数研究、城市宜居指数研究、人类发展指数研究、公众满意度、城市生活质量指数等方面的研究［12］以我国大城市为对象，对各个领域的治理作了一个梳理，提出建立大城市和谐社会评价指标体系、城市法制环境评价指标体系、城市社会稳定评价指标体系、社会风险指标体系。俞可平在更为宏观的角度，对我国治理评价的基本要素进行了初步的归纳，认为应该包括公民参与、法治、合法性、社会稳定、政府责任、公共服务等12方面。这对于城市治理评价体系的建构不无具有很大的启示［13］。

第三，对ICT影响力的评价体系在科技传播、产业成长能力上有新的角度。新的角度体现在试图建立ICT产业成长能力评价指标体系，利用因子分析和聚类分析方法对我国ICT产业成长能力进行实证评价，以期为ICT产业的成长与发展提供科学的评价方法和决策依据［14］。2014国家社科基金立项课题“新媒体环境下我国科技传播生态及评价体系建构研究”也说明了这个新角度。

近年来，我国城市治理评价体系也在试图建立具有数字说服力的定量研究，对ICT社会影响的定量研究落脚点从社会大层面过渡到具体的区域或领域［14］。我国新型城市化过程中，城市治理需要更为务实的数理和新治理模型来引导，ICT驱动城市治理的定量研究是现在和未来科学社会学研究的学术方向之一。

综上所述，国内外对ICT驱动城市治理的研究目前还没有统一的角度和标准。定性研究还是急需解决的问题。ICT驱动城市治理的理论框架有必要研究，以便在治理理念上有战略性思考。

二、ICT驱动城市治理的动力体系（理论框架）

在西方学者已有的动力体系和中国学者评价体系的基础上，提出ICT驱动城市的定性动力体系非常必要，这一理论框架有助于决策者认识到有哪些动力值得研究和开发。这一体系突破了非定量化、非公式化的评价体系，同时也不照抄西方定性动力体系。基于历史唯物主义的基本原理，把ICT看作信息社会生产力的主要组成成分，同样生产关系也会有阻碍ICT驱动的部分，把这些关系一同纳入动力体系，有助于全面了解ICT驱动力。ICT驱动城市治理的理论框架应该包括以下内容。

（一）ICT对城市治理模型的推动力

这一部分是属于ICT驱动城市治理的元动力体系，从治理的效果追索出来的动力体系。包括：

（1）基于ICT的有效的公共服务招标与发放；

（2）提升公共服务质量和推动用户满意度的提升；

（3）制定创新型的民间组织和市民参与程度；

（4）量化和测评公务员绩效评估与激励措施；

（5）再造公共管理程序和规范标准化；

（6）优化公共服务的程序（尤其是民生领域、城市策略、部门合作）；

（7）精简治理流程，减少臃肿机构；

（8）满足居民经济需求和提升休闲质量；

（9）城市内或城市间操作平台数据共享；

（10）推动治理工具的创新，特别是对年轻人和妇女使用ICT［15］42。

（二）阻碍ICT驱动城市治理的因素

ICT的驱动是必然的，但也不是自发的，尤其从生产力和生产关系的双层制约来看，阻碍力量有：

（1）ICT的接入技术限制和管控限制；

（2）用户和公务员的技术能力（软件）；

（3）不同社群的治理能力与知识转化沟通的方式；

（4）官僚推行固化封建流程；

（5）ICT初始成本与居民教育成本；

（6）缺乏与国际接轨的合作机制及面向客户为中心的文化机制；

（7）原有的法律和法规对ICT接入的制约；

（8）ICT接入片面以经济效益来定位；

（9）超前的技术模式，缺乏价值模式的制约；

（10）公共安全与个人隐私的考虑［15］44。

（三）ICT对城市上层建筑变革的动力

不同于历史上的生产力，ICT对上层建筑具有直接的推动力。这些推动力包括：

（1）推动行政体制更新；

（2）重新定位公私伙伴关系；

（3）建立市民组织的参与程序；

（4）安全监督各层次的管理流程；

（5）计划与执行的整合；

（6）公务员作业方式改变；

（7）讨论和引领城市市民愿景；

（8）节约时间和优化治理结构；

（9）透明的问责制；

（10）推动市民的普通教育与核心价值认同。

（四）ICT对城市管理体系的推动

管理是完成经济和政治目标的行为，ICT已经能作为管理的工具。这部分的推动力包括：

（1）信息、数据和服务共享是基于互操作性、安全和开放的平台；

（2）政策制定程序通过市民约定和参与，确保所有的观点纳入考虑；

（3）标准化流程和服务下放（包括公私伙伴、外包给社会组织和其他服务组织）；

（4）程序评价以结果、客户为标准；

（5）灵活的ICT为基础的革新、共同管理的公共服务［15］43。

上述4个方面的动力体系仅仅是个理论框架，从理论上说明ICT驱动城市治理呈现的新模型与评价体系之间具有内在的联系，至于怎么组合这些理论框架，要从实践需要上着手。

是否可以在动力体系的基础之上建立一种世界通用的测评ICT驱动城市治理的模型呢？西方理论界也曾尝试过。例如，在过去20年里，西方城市分析理论把城市治理和ICT联系起来，探究技术动力和城市社会动力机制，并建立治理模型和评价体系。这一模型并没有世界的普适性，尤其涉及上层建筑方面。以中国情况看，中国和西方国家的政治体制不同，民主的内容和形式不同，不能照搬西方模型测评中国的城市治理中应用ICT技术的社会机制水平，要考虑中国的社会文化的诸多因素，才能科学测评和应用评价体系。

在中国体制内有没有建立ICT驱动城市治理的测评体系的必要呢？如果评价体系基于中国国情和文化背景，那么能帮助管理者抓住主要矛盾。建立和完善我国ICT驱动城市治理的评价机制、评价标准和评价体系，就成为一种必须。国外关于ICT驱动城市治理的评价体系值得我国借鉴，但不能成为衡量我国城市治理的标准，应该基于我国国情，考虑民主、社会习俗、文化传承、经济要素等方面重新设定评价体系。评价体系应着重考虑如下因素：居民满意度、经济的可持续性、城市治理的非均一性、ICT驱动城市治理的创新性、新的社会价值判断、居民对雾霾的评测、评价标准的本土化等。本文的ICT对城市治理驱动的理论框架，应该可以作为下一步地方特色评价体系的参照范围。

三、激活和维系ICT驱动城市治理应注意的几个问题

了解动力体系是为了激活和优化动力体系，在组合动力体系、在优先次序组合上、在双向关系上应注意如下问题。

第一，把ICT看作是社会建制意义上的，重视制度的反作用，在互动关系上抓住ICT与城市治理的主要矛盾。在信息社会时代，城市治理与ICT具有内在的互动关系，是城市治理动力体系中的一对主要矛盾。城市治理是基于技术、信息、人口、生产集中的必然产物，在当前形势下，ICT与城市治理有着多重因果关系，ICT是矛盾的主要方面，其驱动力（ICT－driven；ICT－enabled）可以通过城市治理的各个变量体现出来［16］。但是，ICT也受到城市治理的制约，ICT仍受制于社会制度，城市体制创新与ICT作用大小密切相关。

第二，ICT对城市治理的驱动，首先应该从ICT基础设施的嵌入、把ICT作为治理工具入手。能否把ICT作为治理工具的关键在于破除封建阻挠，在收集群众意见、出台绿地治理策略。ICT仍然被闲置，一方面可能因为习俗，另一方面可能因为利益阻碍技术的普及。普及ICT作为城市治理的工具是让城市管理者和居民清晰看到问题所在。

第三，建立我国特色的ICT驱动城市治理的优化结构要基于我国城市治理与ICT关系的新特点。国外发达国家关于ICT驱动城市治理的动力体系是基于工业化、信息化与城市治理的互动发展，其理论可以借鉴，但不能照搬。我国新型城镇化与发达国家已经完成的城镇化不同，对我国新型城镇化与ICT关系的考量还要考虑旧式工业的污染问题、考虑污染加重与ICT治理工具的社会层面的应用问题、考虑雾霾检测的“专家使用工具”与“群众使用工具”的ICT接入问题等。

第四，建立ICT驱动城市治理“激活体系”，在应用上要考虑本土化情况。当前，我国政府在建立简政放权，转变职能的有力推进机制，城市治理迎来了新的机遇。简政放权与应用ICT作为城市治理的工具具有内在的联系，城市治理同样实行创新驱动战略，着力打通科技成果转化的通道，去掉体制机制弊端和结构性矛盾这一拦路虎。因此，驱动体系要考虑我国改革开放过程中上层建筑、经济关系主动性行为。

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［责任编辑：李君安］

The Study of the Power System of ICT Driving the Urban Governance

Hong Yuanbo Jiang Xianrong

The city is the governance place where ICT plays its role and is used as the tool.The application of ICT has even changed the structure of urban governance.Among the theories of ICT's driving force to change the process of urban governance,the western theory firstly studied the one-way driving force of ICT from STS perspective and later attributed to the social system of ICT,and finally concluded the power system from empirical study.Although there is no research on the power system of ICT from a more macro perspective among China's theoretical circles,yet we have a quantitative perspective from the economic research which reveals the bonus of ICT's social construction investment. The differences of culture and economy basically reject the universality of the global power system.The ICT power system and the combination system can help the officials to understand the power source of the system so as to optimize the structure.The power system of China's national conditions include the ICT basic power,hinder power,indirect power,etc.More important is that the use of theoretical framework should be combined with the situation of Chinese culture.

ICT;Urban Governance;Power System;STS;Productivity

N039；C94

A

1673-8616（2017）01-0021-08

2016-10－25

2015年湖南省高校创新平台开放基金项目（15K001）、长沙理工大学研究生教改课题（JG2016YB08）

洪源渤，长沙理工大学常务副校长，博士，教授，（湖南长沙，410114）；蒋显荣，长沙理工大学哲学系副教授，长沙理工大学社会治理创新研究中心研究员，硕士生导师，哲学博士（湖南长沙，410114）。