福利多元主义视角下中国城市社区服务供给主体的检视与思考

■程同顺 魏 莉

福利多元主义视角下中国城市社区服务供给主体的检视与思考

■程同顺 魏 莉

当前，我国社会福利社会化的福利政策与西方福利多元主义主张的社会福利来源多元化主张有诸多契合之处，在此背景下，社区服务作为社会福利社会化的基点与传送终端，也逐渐兴起并初步形成多元供给格局。文章以福利多元主义为视角，检视中国城市社区服务供给主体及存在的问题，借此进一步厘清并明确社区服务多元供给主体的角色定位和职能作用。

福利多元主义；社区服务；供给主体

福利多元主义，作为资本主义社会应对福利国家危机而产生的社会福利理论，逐渐发展成为一种主流的社会政策宏观分析范式。第二次世界大战以后，西方国家逐渐形成了由政府全权主导并负责具体实施的“从摇篮到坟墓”式社会福利制度，并建立起福利国家。20世纪70年代石油危机爆发后，工业化的快速发展导致了经济危机，以及人口老龄化、失业率大幅上升等一系列社会问题，巨额的社会福利支出使政府不堪重负，福利国家陆续陷入危机。自此，西方福利国家开始重新审视现有的福利政策，福利国家理论被福利社会理论所替代，福利多元主义（welfare pluralism）应运而生。所谓福利多元主义，亦称福利多元化（welfarepluralism）、混合福利经济（mixed economy of welfare）或福利组合（welfare mix）［1］，是指福利来源不应仅局限于政府部门，而应加大非政府力量的参与，减少政府在福利提供中的唯一性，提升其他部门的福利供给功能，构建起多方共同提供社会福利的多元体系。最早提出福利提供者多元化观念的是蒂特姆斯（Titmuss R.），他在《福利的社会分工》一文中提出，社会福利由三种提供体系相互配合、维持运作，这三个体系是社会福利（social welfare）、财税福利（fiscal welfare）和职业福利（occupational welfare）［2］13。而首次“对福利多元主义有明确论述的是罗斯（Rose，R.），他在《相同的目标、不同的角色——国家对福利混合的贡献》”［3］43一书中提出社会总福利由家庭、市场、国家提供的论述，用公式表示为：TWS（社会总福利）＝H（家庭提供的福利）＋M（市场提供的福利）＋S（国家提供的福利），也即福利多元主义三分法代表人物德国学者伊瓦斯（Evers）福利三角研究范式的初始分析框架。在福利三分法的基础上，有学者对福利三角研究范式予以修正，提出四分法分析模型。如伊瓦斯对其理论自我修正后，认为社会福利的来源有“市场、国家、社区和民间社会”［3］44。约翰逊（Johnosn.N）在《转变中的社会福利：福利多元主义的理论与实践》一书中指出，提供集体福利的来源，除政府以外，还有非正式部门、志愿部门和商业部门。无论是福利多元主义的三分法还是四分法，均强调福利供给的多元体系，以及国家、社会、市场等多元主体间的角色定位、职能作用与互动协作关系，通过福利供给主体间的不同参与组合，形成政府部门与其他部门力量的叠加，最终实现“福利单源”的福利国家向“福利多源”的福利社会的转型。

一、福利多元主义视角下的社区服务供给格局

在我国计划经济体制时期，城市中绝大多数居民作为“单位人”被吸纳于职业福利体系内，其社会福利主要由“国家—单位”负责具体实施和直接供给，而被排除于“单位”体系之外的“三无”人员①根据民政部对“三无”人员的界定，指由民政部门收养的无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人或法定抚养义务人丧失劳动能力而无力抚养的公民。，其社会福利则由政府民政部门予以补缺、兜底。改革开放以来，在社会主义市场经济体制下，随着“单位制”的弱化，企业剥离社会职能向功能单一的市场主体转变，个体工商户、私营企业等非公有制经济萌生，下岗失业人员激增，从“集体”中剥离的“单位人”转变为“社区人”后，迫切需要多元化的社会福利服务。人口老龄化趋势的加剧，以及城市家庭小型化等社会结构的变化，传统封闭单一的“国家—单位办社会福利”已然无法满足社会发展的需要。于是20世纪80年代，民政部提出了“社会福利社会办”［4］的理念，2000年国务院下发了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，进一步明确了“投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化”②2000年2月国务院办公厅国办发〔2000〕19号文件转发了民政部、国家计委、国家经贸委、教育部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、外经贸部、卫生部、税务总局《关于加快实现社会福利社会化的意见》中，提出推进社会福利社会化的总体要求，即投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化。，提出了引导社会力量参与社会福利事业的政策安排，这与西方福利多元主义理论中阐述的多元化社会福利供给主体有诸多契合之处。在此背景下，社区服务作为社会福利社会化的基点与传送终端，逐渐兴起并初步形成多元供给格局。

（一）核心供给主体——政府部门

放眼世界，无论发达国家抑或发展中国家，社会福利的核心供给主体仍旧是政府，其在社会福利的立法主导、政策实施、项目执行、直接供给中发挥着核心作用。聚焦国内城市社区，市、区两级政府、街道办事处及其所属民政部门等构成了社区服务发展所依赖的横纵双向“官方”组织框架，直接参与并提供社区服务。在社区服务供给体系中，政府通过政策制定、规划设计、法律法规保障等为社区服务提供制度支持，通过财政拨款、资金保障、项目创立等为社区服务提供经济支持，通过资源配置整合、组织协调、监督管理、考核评估、宣传引导等为社区服务提供运行支持，从制度、经济、运行三个层面确保社区服务的有效推进。

（二）直接供给主体——非营利组织

以社区为基点的福利服务是世界主要国家福利服务输送的主流模式。在我国，社区居委会作为基层群众自治组织，是社区服务的终端传送者、协助提供者和资源整合者、协调者。其自诞生至今，不仅协助政府进行基层社会管理，还肩负开展和实施各项社区服务工作。当前城市社区成立的“一站式”服务大厅，涵盖低保救助、计划生育、民政优抚、老龄残疾、劳动保障等服务窗口，老年人日间照料站、残疾人工疗站等都是基于社区居委会这一组织平台开展的。此外，随着我国非营利组织的日益发展，参与到社区服务中的非营利组织数量不断增多、类型不断丰富、介入途径不断延展，诸如社区内的志愿者组织，民办非企业、社会团体、慈善基金会等社会组织，其不仅在文化教育、医疗保健、环境卫生等服务领域内整合福利资源、调动志愿服务力量，助力政府提供公益服务，更能够在助老助残、精准帮扶、家政服务等社区福利服务上弥补政府和市场在满足社会弱势群体和其他群体特殊需求方面的不足。

（三）辅助供给主体——商业部门

福利多元主义理论认为，福利的来源不仅是人道关怀与非营利的宗旨，营利性的商业部门本身也可能是福利提供者之一［2］14。政府、社会、市场是社会福利来源的“三驾马车”，尽管有学者对商业组织供给福利服务存在质疑与非议，但商业组织凭借其市场化运作模式，较强的资源配置和资金聚集能力，较高的服务效率和水平，的确能分担政府在福利服务供给上的负担，提供更为贴合优质的服务。当前，城市社区居民需求的层次和多样性不断提升，社区服务的福利性主要侧重于社区公共需求和对社区残疾人、老年人、儿童等重点弱势群体的服务，对社区居民个体精准化的需求无法一一满足。商业部门在市场机制下，通过提供部分营利性社区服务，可以灵活地满足居民个体性需求，提高社区服务的效率和品质。一些商业组织如家政服务公司、餐饮企业等参与到居家照料、老年食堂等项目中来，进一步增加了社区服务的多样性，拓宽了社区居民的选择范围。

（四）原生供给主体——非正式部门

非正式部门，是相对于正式提供福利服务的部门机构而言的组织网络，按照约翰逊的观点，非正式部门包括亲属、朋友、邻里等，在多元福利体系中也是重要的福利资源［2］14。在中国传统社会中，家庭是社会生活的核心，也是福利的提供者［5］，中国的社会福利制度某种程度上源生于“家庭”，并以家庭为轴心，涵盖亲属、朋友、邻里等维度。从非正式部门参与社区服务的视角来看，其能够充分发挥亲属、朋友的服务能动意识，在“次社区层面”，以家庭、邻里为单元，提供居民间的自助型照顾与互助型服务，使社区服务的载体和效能沉降到原子个体。特别是当前，社区福利服务作为社区服务的发展方向，服务目标逐渐从“扶危济困”向“增进福祉”转变，服务对象逐渐从“弱势群体”向“全体居民”转变，家庭与个人不再单纯是福利服务的接受者，而成为服务的提供者。如在社区残疾人康复、老年人照料中，以个体、家庭、邻里为基础的服务架构不仅能有效回应被照顾者的个性化需求，还能使其在熟悉的家庭环境中增进彼此间的横向交往和情感互动，满足日常生活服务外的精神需求，这是其他福利服务供给主体所无法取代的。

二、社区服务供给主体存在的问题

福利多元主义已成为一种对社会福利的主流认知，其理念被诸多国家接纳。在我国，对“社会福利社会化”的福利政策也基本形成共识，并汲取福利多元主义中社会福利供给主体多元化的观点，指导构建适合于我国国情的社会福利体系。尽管我国已基本形成了由政府部门、商业部门、社会组织、非正式部门等构成的社区服务多元供给体系，但各供给主体在角色定位和作用发挥上仍存在一定的突出问题。

（一）政府部门“越位”与“失位”

福利多元主义的核心观点在于改变政府在提供社会福利服务中的角色定位，其角色逐渐转变为福利服务的规范者和购买者，物品管理者，仲裁者以及促使其他部门从事福利服务供给者的角色［6］。在社区服务发展进程中，政府作为社会福利的供给主体和福利服务的主要提供者，其行政过程中，存在超越应有职能与权限，包揽过多非政府行使职能的问题。政府“越位”表现在社区服务供给体系中，政府部门作为资源配置主体，通过行政命令和行政指标等方式自上而下推进社区福利服务，忽视了社区福利服务“自下而上”的逻辑规律，甚至直接包揽了本应由社会组织、民间福利机构等承担的服务工作或项目，如开展社区志愿服务活动、举办公益性慈善活动等。此外，我国社区福利服务主要靠社区服务中心和福利机构来提供，而背后的主体就是政府，社区行政化依旧严重，政府职能部门与社区居委会等社会组织之间的关系，实际上仍然是领导与被领导、命令与服从的行政隶属关系［7］。政府“失位”表现在对社区福利发展建设的投入还不够大，对民办福利机构的扶植培育力度有欠缺，缺乏“自下而上”服务需求调研，存在“重物资、轻服务”的现象，导致了社区福利资源配置不均衡、居民使用率低等城市社区福利服务弱可获性问题。此外，“政社”分开不够彻底，社会组织的政府依赖性强性，成熟度弱，政府对社会组织缺乏必要的引导、培育和扶持，导致社区内社会组织在社区福利服务供给格局中作用发挥不足。

（二）社区自治组织“错位”与非营利组织“缺位”

社区自治组织“错位”表现在社区居民自治组织——社区居委会的“行政化”色彩和自身“双重属性”上。福利服务良性发展的重要指标是社区主体性发挥作用的程度［8］，社区居委会是承接、传送乃至直接提供社区福利服务的关键主体，然而在当前城市基层社会管理体制下，居委会已成为街道办事处的“腿”，机关化现象严重，其工作重心也时常围绕完成“上级”街道办事处部署交办的行政工作任务，作为服务供给方的主体意识较为淡薄，导致其将为居民提供社区服务视为行政命令与完成行政指标，忽视社区福利服务的居民需求导向。非营利组织“缺位”表现在，当前参与社区服务的非营利组织数量和类型日益增多，但与西方国家在福利多元过程中大量引入非营利性组织不同，中国存在先天环境的不足，现有的社区服务中心（站）、民间福利机构、社区志愿服务团体等社会组织虽然理论、政策上均具有非营利性，但在社会地位、社会功能及所承担的社会责任方面都依托于政府，得不到独立的法人地位。［9］参与并提供社区服务的非营利组织，由于对政府的强依赖性、弱自主性，以及较低的管理水平和专业素养，其整合福利资源筹集资金、调动志愿者开展公益性服务等优势作用未能有效发挥。

（三）商业部门“选择性介入”

当前城市社区服务发展中，虽然商业化服务在满足居民个体需求方面作用明显，但在满足社区公共需求方面的作用偏小［10］。市场机制下，商业部门的社会责任意识还比较薄弱，其“趋利”属性，决定了提供社区服务的选择性，即倾向于提供营利型社区服务项目，较少介入福利型项目，参与的公益性社区服务活动大多是处于企业宣传效应的考虑，短期性明显，缺乏商业组织介入社区服务的长效参与机制。此外，商业部门的“营利”属性，决定了提供社区服务范围的非均衡性，即侧重向具有较高服务购买能力的人群聚集，忽视对低收入群体或丧失购买能力等弱势群体的关注，导致不同社区间，商业组织参与提供社区服务的质量和水平差距较大。加之有关商业组织参与社区服务的相关规范仍不健全，市场领域还没有形成成熟的福利市场和交换规则，对其经营行为进行的监督和管理也尚不完善，导致商业部门在“唯利性”与“逐利性”的利益机制驱动下，产生不规范经营行为。如住宅楼中的家庭式托儿所仍存在着无照经营、缺乏监管等问题，家政服务公司等私营社区服务机构，由于缺乏统一的服务标准和评价机制，其雇佣的家政服务人员素质良莠不齐，严重影响了商业部门提供服务的质量和声誉。

（四）非正式部门及居民个体“低参与度”

家庭、亲朋、邻里等非正式部门，与政府部门、社会组织、商业部门提供的福利服务相比，特别是与专业水平较高的福利服务机构相比，其所提供的服务虽然具有情感支持、需求导向、成本低廉、去机构化等特点，但由于主体参与意识不强、专业服务水平不高，其在助力正式部门提供服务、满足社区居民服务需求、沉降服务效能方面发挥的作用仍不明显。随着社会经济的发展，计划生育政策的实行、人口老龄化趋势、适龄青年婚育延后，传统的“三代同堂”家族式家庭日渐减少，家庭规模逐渐微型化，家庭结构日趋扁平化，失独家庭、单亲家庭、孤老户数量激增。加之商品住宅小区的兴建，个人隐私保护意识的增强，原有紧密的邻里关系开始疏离，“邻里守望 互帮互助”意识淡漠。上述因素均钳制着家庭、亲朋、邻里等非正式部门参与社区服务的程度和质量。就居民个体而言，居民既是服务的授予者、也是服务的施予者，具有双重主体身份。然而，现阶段居民对服务施予方的意识不强、认知度低，对社区公益性服务活动参与度不高，认为自己享用的福利性社区服务项目，是政府部门应有的行政职责，享用到的经营性服务项目是市场等价交换的结果［11］，忽视了居民作为服务提供者是实现社区服务原子化、社区可持续发展的根本推动力。

三、完善社区服务多元供给主体的路径思考

社区服务的“福利性”要求政府扮演关键角色，但社区服务的来源又不仅仅局限于政府部门，而是政府、社会、市场、家庭、个体等多领域、多层次、多方面交互的服务传输系统，系统的良好运转必然需要整合多方资源，发挥不同服务供给主体的角色优势，实现服务资源的社会化。对此，应进一步厘清并明确社区服务多元供给主体的角色定位和职能作用。

（一）政府部门“掌舵”

政府拥有社会资源的分配权，这就要求政府转变角色与职能，在福利服务体系建设中发挥能促作用，扮演起福利的规划、整合和指导的角色，从原来的直接管理者、提供者向服务政策的制定者、服务的规范者和服务的购买者身份转变［12］。

在政策制度层面，政府部门应发挥立法主导作用，制定并完善社区服务的相关政策法规，营造适于社区服务发展的制度环境。各级地方政府及民政部门应加大基层调研力度，结合本地实际，制定或修订有关社区服务的政策法规及实施细则，增强政策的针对性和可操作性。逐步完善社区服务的制度体系，囊括决策、执行、合作、监督、反馈、评价等社区服务运行过程中各个环节的具体规章制度，为非营利组织和商业组织参与社区服务提供更良好的制度平台，确保社区服务有章可循，有规可依。

在资金支持层面，政府应发挥财政支持作用，加大资金投入与资源整合力度，打破对社区服务资源的行政垄断，吸纳市场部门、社会组织、民间力量等共同提供社区福利与服务，实现服务资源与资金支持的多元化。

在协同引导层面，进一步调整政府部门与社区自治组织的角色关系，实现街道行政力量与社区服务中心的分轨错向运行，减少政府对社会组织的直接管控和行政干预，通过向社会力量购买服务，与非营利组织、民间组织等开展合作，激发社区志愿者组织、家庭乃至居民个体积极参与社区服务，拓宽服务的覆盖面，提高服务的效率与质量。

（二）非营利组织“划桨”

福利多元主义的重要概念之一就是参与，既指参与的主体多元，也指参与的过程多元、途径多元。有学者提出参与（participation）意味着福利提供者（社区、非营利组织等）和福利消费者共同参与福利服务的制度决策及服务输送过程［13］。也即除政府部门外，其他非政府组织，如非营利组织、民办福利机构、专业化社工队伍、社区志愿服务团体、居民等不但可以参与福利服务的直接供给，也可以参与社区服务的政策制定与发展规划，服务输送过程中的角色功能并非单轨单向，而是多轨多向的循环回路。对此，作为社区居民自治组织的社区居委会，要通过“居社分离”逐步摆脱“行政化”色彩，真正回归“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自治组织本质，强化社区居民的服务需求导向，将开展社区服务作为基础和核心，充分调动社区资源，有效提供社区服务。同时，积极培育公益性、服务性的社会团体和民办非企业、慈善基金会等非营利性组织，加强非营利组织自身专业化建设，提高其自治独立意识与能力，理顺同政府之间为合作伙伴而非政府附属机构的平等关系，并将其引入到福利服务领域，作为服务的提供者、执行者、直接管理者，通过特许经营、补助运营、委托承包、政府购买等方式，使非营利组织切实承担起福利输送的工作。

（三）商业部门“辅助”

从广义上讲，社区服务对象和服务范围都在不断扩大，但社区服务的福利性从根本上没有改变，在发展社区服务事业时，应始终把握社区服务的福利性目标，坚持以福利性的资源调动方式为基础。在此基础上，可以在某些项目上吸引商业化服务机构参与社区服务活动［14］。如在非营利组织作为社区服务直接供给者方面力量薄弱时，可以借助商业部门这一主体的专业性优势，通过减免税收、财政补贴等优惠利好政策，激励商业组织更积极地参与福利性社区服务项目，通过建立委托承包机制、政府购买服务机制等，引导商业组织主动投入社区服务中来。如天津市河东区与百瑞达商贸有限公司合作，依托百瑞达连锁超市为居家老年人提供各类生活用品上门配送服务。河东区民政局通过与北京易盟集团，建立联通无线网络合作，为老年人提供“数字化”服务。社区老人通过拨打95081服务热线，可享受公共便民、家庭服务预定、家庭信息服务、居家养老服务等［15］。新兴O2O购物平台樱桃阵也入驻全国各大城市社区，通过线上线下一体化的电子商务平台为不同年龄层的社区居民提供医疗、养老、家政、购物、娱乐等集一体的智能化服务，极大地提升了社区服务的效能和水平。

（四）非正式部门“兜底”

社区服务的最终目标，并不局限于为老年人、儿童、残疾人和下岗失业工人等弱势群体提供福利［16］，而是要延展社区服务的对象范围，将社区服务惠及到每位社区成员，不断提升广大社区居民的物质和精神文明生活水平。将社区服务传输到居民、惠及到居民，需要构建多元化、网格化的服务供给体系，而家庭、亲属、朋友、邻里作为最基本、最初始的社区福利供给单元，是多元福利体系中重要的福利资源。对此，要进一步发挥家庭、亲朋、邻里等非正式部门在社区服务中的“兜底”作用，加强家庭式、邻里间互助协作，充分发挥小区内楼门栋长、退休党员等居民个体的优势作用，助力社区服务。同时加大正式部门对非正式部门的支援服务，支援服务可由政府部门、非营利部门和商业部门举办的各类社区服务机构以及志愿者来提供［2］15。如前文中提及的O2O购物平台樱桃阵，其通过入驻社区服务中心设立服务终端机，为社区居民提供邻里厨房、养老、家政、拼车等服务，借助此社区型电子商务平台，可以实现线上和线下资源的整合，打破家庭间壁垒，强化邻里间的沟通互助。此外，社区专业社会工作者和志愿服务队也是形塑非正式部门服务供给的重要角色，其通过直接对社区服务中非正式部门的参与者进行培训，为非正式部门提供必要的人力、专业、技术支持等途径，提高非正式部门参与社区服务的专业化水平。就居民个体而言，社区居民在社区服务中扮演着双重角色，是社区服务持续化发展的潜在动力。对此，要进一步加强对居民群众的宣传引导，增强其参与社区服务的自觉性与自主性，在接受社区服务的过程中，充分发挥能动作用，主动建言献策，介入到社区服务发展的决策中来，并积极参与到社区志愿者组织、公益性服务机构中来，成为社区服务的原子供给者，逐步构建起居民—家庭—邻里—志愿者—专业组织—社区基层组织多维一体的社区服务网络。

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［责任编辑：杨 彧］

Some Thoughts on Main Body of Supply of China's Urban Community Service under Welfare Pluralism Perspective

Cheng Tongshun Wei Li

Currently,China's welfare policy holds the socialization of social welfare and Western welfare pluralism advocates the sources of social welfare should be diversified.These two policies have many similarities.Against this backdrop,the community service,as the,begins to emerge and forms the pattern of diversified supply.From the perspective of welfare pluralism,the paper sheds light on the main body of supply of China's urban community service and its problems so as to make clear the role and function of plural main body of supply of community service.

Welfare Pluralism;Community Service;Main Body of Supply

D669

A

1673-8616（2017）01-0059-08

2016-09－29

程同顺，南开大学周恩来政府管理学院政治系教授、博士生导师、政治学系主任（天津，300350）；魏莉，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生（天津，300350）。