加大精准扶贫力度 实现脱真贫真脱贫——以湖北省南漳县扶贫攻坚工作为例

●李东升 李大全 宋 华

加大精准扶贫力度 实现脱真贫真脱贫
——以湖北省南漳县扶贫攻坚工作为例

●李东升 李大全 宋 华

党的十九大报告提出，“到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”但目前整体脱贫面临的困难有：贫困区域自然条件比较恶劣，农民增收渠道窄，扶贫项目缺少长远性、科学性，短时期内难以形成全社会参与扶贫的势态。要实现脱真贫、真脱贫，贫困村整体出列，就要建立长远的扶贫攻坚目标，对现行的贫困户、贫困人口进行锁定，实行动态管理，在完善贫困地区基础设施、建设增收项目上下工夫，在教育、卫生、科技、自身内在潜力上有突破，增强扶贫单位的责任感，实现能脱贫，不反弹。

精准扶贫 脱真贫 真脱贫

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出：“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”作为湖北省省定扶贫插花地区的南漳县，必须抢抓国家改革发展机遇，正视自身发展的问题，找准扶贫攻坚工作切入点、着眼点，打好精准扶贫攻坚战，努力跨越全省县域经济20强。

一、当前南漳县扶贫攻坚基本情况及问题分析

南漳县是湖北省省定扶贫插花县，全县共有8个镇（肖堰、东巩、巡检、板桥、长坪、薛坪、李庙、清河）和九集、城关、武镇三个镇的30个村纳入全省扶贫攻坚。近几年来，南漳县的扶贫攻坚在县委、县政府的正确领导和湖北省财政厅、省扶贫办的大力支持下，全县扶贫开发工作取得了瞩目的成绩，全县赤贫人口由2012年的8万多人减少到2016年的53346人；农村基层设施不断完善，全县284个行政村全部实现了村村通，99.9%的行政村通了广播电视；农村公共卫生组织健全，实现了村村有卫生室；农村生活水平显著提高，全县通过推行“三改一建”，贫困地区沼气池达到2200多口；通过实行易地扶贫搬迁，有1278户3685人住上了明亮宽敞的房子，实现了“搬得出、能致富、稳得住”；社会保障全覆盖，新型农村合作医疗参与率达到了99.8%，农村低收入、困难户做到了应保尽保；财政扶贫资金管理不断创新，扶贫资金管理实行了县、乡（镇）两级财政报账制；扶贫物资实行了政府采购制，扶贫资金使用效益显著提高。

在上级有关部门的大力支持和南漳县人民的共同努力下，南漳县扶贫工作取得了一定成效，但是由于南漳集山区、老区、苏区于一体，农业基础设施条件还比较差，抗御自然灾害能力仍然弱，加之增收项目缺乏，为此，南漳的扶贫攻坚工作仍然比较艰巨。主要表现在以下五个方面：

（一）由于受自然条件恶劣影响，贫困地区返贫现象时常发生，贫困人口容易出现反弹

南漳县位于荆山山脉以东，70%的镇属于山区，地形复杂，是自然灾害频发区。在贫困地区，受恶劣的自然环境影响，农业抗御自然能力极弱，遇上旱涝灾害和龙卷风袭击，农作物减收甚至绝收的现象时有发生。如2017年入夏以来，南漳县出现历史有记录以来的持续干旱，特大干旱，使该县丘陵镇区近30万亩的水稻生长受到不同程度的影响；西南、西北镇的80%玉米受到干旱影响，十多万人、八万多头牲畜出现困难，直接经济损失在千万元以上。与此同时，由于贫困镇、贫困村经济发展速度慢，农民收入水平低，社会保障有限，在农村因病、因灾返贫的现象比较普遍。农民辛辛苦苦劳动一年或者几年，家庭成员如果得了大病或者受灾，也许将一蹶不振，从此陷入贫困的旋涡。

（二）贫困镇、村农民增收项目较少，脱贫致富空间相对较窄

综观南漳县的农民收入，其收入来源主要是种田、家庭养殖业以及外出劳务收入。比如南漳县2016年农村常住居民人均可支配收入为13394元，但其收入结构主要是靠打工收入、国家种粮补贴，且这部分收入占了50%以上。在贫困镇（区）、村，农民增收的主要项目没有形成，增收潜力短缺；辅助收入的食用菌，猪、牛、羊等牲畜，近年来价格有所上扬，但养（种）殖业的成本也有所上涨，增收被价格成本上扬所抵消。

（三）扶贫攻坚仍然是政府在唱“主角”

从农村来看，实行税费改革后，农村的义务工，只能靠“一事一议”来解决，而且农村的义务工的申报程序比较复杂，同时也有严格的政策上限，对农村的一些“零星”分散项目实施比较难。另一方面，农村金融体制改革后，一些金融机构，如建行、工行、中行等先后从镇（区）撤出，目前只保留了农业银行、农村商业银行，由于国家商业银行不愿意落户到乡镇，导致金融落户乡镇失衡，贫困地区的资金外流，这是面临的又一个比较严峻的现实。另外，随着国有企业民营化，经营机制发生了转换，对口帮扶贫困地区的机制受阻，让以盈利为目的的企业反哺农业、农村，单靠行政方式难以奏效，加之全社会扶贫的大格局在短时间内难以开展，单靠政府对南漳县贫困镇、贫困村进行输血、造血显然力量不足。

（四）扶贫项目安排存在着短期行为，缺乏长远和可持续发展的措施

回头看看当前实施的扶贫项目，大部分是基础设施建设、生产发展项目。不可否认，这些项目固然很重要，在扶贫中可以起到立竿见影的功效；但是一个区域的经济发展是长期的，必须用后续力量来支撑、来巩固，应当加强对农村科教、卫生、农村困难户的投入和生态环境治理。反过来，现实中对这方面的投入却很少给予安排和考虑；而在经济欠发达的镇、村，农民因病致贫、因灾返贫、因子女上大学不能脱贫的事屡见不鲜，原因之一就是在扶贫中缺少一个长远的扶贫机制和根本性措施。

（五）在扶贫对象的确定上，缺乏动态管理机制和进退机制

经过40多年的改革开放，我国经济发展取得了举世瞩目的成效，国家财政收入逐年增长。2016年，我国的财政收入规模达到了15.9万亿元，比2015年增长4.5%，“三农”支出达到3万亿以上，其中扶贫资金比2015年增加210亿元。随着财政收入的不断增加，大量的扶贫资金投入，有效地改善了贫困地区的生产、生活条件，并通过实施更加有效、更加直接的惠农政策，农民享受到我国改革发展的红利，促进了贫困地区脱贫致富的步伐。但由于戴上贫困帽，享受着国家资金和有关优惠政策，戴帽的镇、村不愿摘掉贫困帽子；而有的镇、村却由于多种原因，又享受不到国家财政扶贫政策，得不到更多的资金和政策扶持。与此同时，扶贫措施的针对性还不够。现行的一些扶贫措施主要是通过支持区域发展来减少贫困人口，这在大面积贫困状况下的作用比较明显，现在情况发生了变化，扶贫项目安排也必须作出相应的调整。

（六）扶贫资金利用率不高，难以发挥带动作用

从目前各地的扶贫资金投入来看，由于各级党委、政府把精准扶贫作为党和政府日常工作的重中之重，并从源头整合了扶贫资源，为此，扶贫资金形成了巨大的规模。但从资金的使用效益来看，笔者认为，还有待提高使用效益。一是乡镇决策失误导致扶贫资金的损失和浪费。比如，在现行的易地扶贫搬迁工作中，各级对精准识别的易地搬迁户，要求在规定的时间、规定的质量标准前提下，如期完成扶贫搬迁任务，但有的乡镇政府压力大，急忙决策、急忙选址，结果选址不科学，农民不认可，好心办了坏事，导致扶贫资金损失和浪费。在从扶贫项目来看，各扶贫工作队急于锁定对象脱贫，购买了一些树苗、猪、牛、羊、鸡等发展物资，而有些发展项目并不适合当地的发展，项目建设不对路，出现了“一厢情愿”的状况，导致扶贫资金损失浪费。二是从社会扶贫来看，没能做到扶真贫。比如，有的爱心企业、爱心人士在扶贫当中，有的送书、有的送米，更有的送日常用品。诚然，这些扶贫物资，能够解决贫户一时之急，但不能拔穷根。三是从资金使用的监督来看，各级监督部门只是注重事后监督，对事前监督、事中监督少一些，一个扶贫项目完工，要办理决算，监管部门派出一个工作队，对照图纸、对照规划进行检查验收，而对扶贫资金使用绩效，以及项目建设后产生的经济效益、社会效益、生态效益等评价是少之又少的。四是从项目建设的管护上来看，缺少管护措施。项目建设后，没有落实管护主体、没有落实管护责任人，扶贫项目的长久效益难以得到保障。

二、加强精准扶贫工作的建议

与我国其他山区县、苏区县一样，南漳县自然条件比较恶劣，集老区、苏区、山区于一体，扶贫任务仍重而道远，需要锁定扶贫目标，采取救济式扶贫与开发式扶贫相结合，帮助贫困地区改善生产、生活条件，积极为贫困地区创造各项发展环境，夯实增收基础。

（一）建立健全监测网络，实行动态监控机制

一个地区、一个区域的贫困户是由于多种原因形成的，有的是缺少劳动力，有的是缺少智力，有的是因病，有的是自然条件恶劣，致富没有希望。因此，在新一轮扶贫当中，需要以县为平台，以乡镇为主体，对贫困户、贫困人口进行全方位的摸底、登记，进行锁定，建立台账，录入数据库，实行动态监控，一户一策、一人一个方案，确保精准扶贫不落一人。此外，依据国务院扶贫办制定的《扶贫开发建档立卡工作方案》，明确贫困户、贫困村识别标准、方法和程序，负责相关人员培训、督促检查、考核评估等工作；各级要根据扶贫部门确定的区域和分片区贫困人口规模，按照《扶贫开发建档立卡工作方案》中确定的贫困人口、贫困村规模分解和控制办法，负责将贫困人口、贫困村规模分解到村、到户、到人；要建立扶贫动态机制，做到扶贫对象能进能出，确保扶贫攻坚出效益。

（二）找准精准扶贫重点，突出扶贫环节

当前贫困地区农民脱贫的原因是多种因素造成的，有的是缺少生存环境，有的是缺乏产业支撑，且贫困农户分布零散，可谓星星点点，脱贫比较艰难。针对新时期扶贫攻坚，要瞄准扶贫重点，突出扶贫环节，抓住扶贫重点，确保扶贫攻坚实效。

一是要解决贫困地区的生存环境问题。水、电、路是一个地方生存具备的基本生存条件，要集中财力、物力，整合社会资源，下大气力解决贫困地区的生产、生活环境，消除脱贫致富的“挡路虎”和“绊脚石”。只有路通了，农民走上水泥路、沙石路，才能打通与外界的联系；只有水通了，农民用上安全、卫生水，群众才有生存的希望；只有电通了，才能为群众脱贫致富装上“助推器”。

二是要因户施策制宜，找准贫困户的原因。贫困的原因，有是的缺少劳动力，有的是缺少智力，有的是好吃懒做，有的是缺少致富门路。对贫困户的治理，需要因户（人）制宜，抓住扶贫环节，对缺少劳动力的、缺少智力的低收入者，家庭人均年支配收入达不到2300元的要实行兜底扶贫，解决其基本生活水平；对一方水土养活不了人的，实行易地扶贫搬迁；对好吃懒做的，由村委会或社区组织起来，集中参加一些公益性、收益性项目，逐步增加其生活自信心和脱贫致富决心。

三是采取“开发式”扶贫与“救济式”扶贫相结合，逐步由“输血式”向“活血”“造血”式方向转变。既要帮助贫困村改善落后的生产生活条件，又要帮助贫困地区发展生产、选准增收项目，培植农业增效、农民增收的基础。同时，还要对那些老、弱、病、残，缺劳力、缺智力的采取“输血式”的扶贫，由财政部门、扶贫办、民政部门逐步探索一种资金和物资援助机制，使这些弱势群体享受到党和政府的温暖。

四是突出财政扶贫资金作用。财政扶贫资金重点用于基础设施建设，用于改善公益性、大众性建设，突出公共性，并吸引社会资本参与扶贫攻坚投入，发挥扶贫资金的“引爆”作用和“酵酶”作用。

（三）突出农民健康保障，保障农村医疗环境

要使农民脱贫致富，发挥农民自身作用是脱贫致富的源泉。目前在农村，不管是经济条件好的地方还是贫困地区的乡村，农民的生活质量都比较差，吃不上卫生水、用不上天然气、农民生疮害病等得不到好的治疗。要想农民实现真正意义上的脱贫，过上小康生活，就必须改善农村农民的生活质量和环境。一是要进一步改善农村中农民吃水难、吃卫生水更难的现象。通过挖地窖、建蓄水池、建泵站抽水等集雨水设施，解决农民吃脏水、吃远水和病从口入的问题。二是财政部门要继续加大对农村卫生医疗的投入力度，完善农村卫生室基础设施、充实农村卫生队伍，使农村的群众在得了一般性的疾病能够在当地及时得到治疗。三是要逐步建立农村医疗保障制度。采取政府补贴、户主交纳、村组匹配等渠道，建立农村医疗保险。通过构建农村合作医疗保险机制，为农民建起安全健康网和“减震器”，使农民真正体会到健康就是财富，健康就是资本。

（四）突出科技扶贫，提高科技对脱贫致富的贡献率

一是认真贯彻《义务教育法》，多方筹措教育资金，努力改善办学条件，广泛深入开展助学活动，普及九年义务教育，适龄儿童入学率达到百分之百。二是稳定和加强农村科技服务体系，加强农科教统筹工作。三是大力支持发展农村成人教育，办好乡镇成人文化技术学校，基本扫除青壮年文盲；大力开展实用技术培训和推广，实现每户有一个科技明白人；要按照县（市）、区有科技示范基地，乡（镇）有科技示范样板，村（组）有科技示范户的要求，树立一批科技应用典型，引导贫困地区农民学科技、用科技，加速农业技术进步，提高科技对农业的贡献率。四是要做好贫困地区的劳动力技能培训。以县(市)为单位，以农广校、夜校、党校为阵地，充分发挥“阳光工程”资金杠杆作用，强化对贫困地区农民工的劳动技能培训，提高农民工在建筑、机械修理、汽车驾驶、缝纫、计算机、保育技能等领域方面的业务技能，不断提高农民外出打工就业率。

（五）改变部门帮扶方式，全面推行项目支持

“扶贫济困，一方有难，八方支援”是中华民族的传统美德。目前，各地、各部门按照各级党委、政府的统一安排和部署，都建立了对口帮扶，定点帮扶责任机制，有的捐款捐物，实施爱心活动，帮助贫困地区的群众渡过了一个又一个难关，解决了一些燃眉之急。但笔者认为扶贫攻坚要想标本兼治，必须坚持“授人以鱼不如授人以渔”的思路。各帮扶单位把干部职工捐献的钱物集中起来，集中帮助受援单位发展一个产业，新建一个项目，这样可能从长远解决贫困地区收入后劲不足的问题，解决农民增收路子不宽的问题。与此同时，各有关部门在帮助贫困地区兴建项目时，应以市场为导向，以效益为中心，本着长远性、有市场的原则，选择发展适合当地实情的项目，力求建设一个、成功一个、收益一个。

（六）继续加大扶贫资源整合工作力度

一是要发挥政策导向作用。当前，财政扶贫资金整合工作在全国范围内得到了普遍认同和推广，但从长远来看，只有建立以政府为主导，财政和政府农口部门共同参与的财政扶贫资金整合工作机制，才能使扶贫资金整合工作持续开展。中央和省级应从政府层面出台更为有力的政策，切实发挥上级的政策导向作用，为各级财政开展扶贫资金整合工作提供政策支撑。二是要细化考核制度。整合扶贫资金成效好坏，如何落实奖优罚劣，关键在于考评制度。中央和省级层面应积极开展调查研究，及时掌握扶贫资金整合工作出现的新问题和新情况，并结合实际不断完善考评制度，通过考评制度引导扶贫资金整合工作不断走向正轨。三是要加大奖励投入。中央和省级财政目前均已安排了县级扶贫资金整合奖励资金，为引导各地积极整合财政扶贫资金发挥良好的指导作用。今后，奖励资金的额度和奖励面还可以进一步扩大，吸引更多的县市自主开展财政扶贫资金整合工作。

（七）完善支农资金监管体系

一是建立完善扶贫资金管理制度。修订完善中央和省级新设立的扶贫资金专项管理制度，加强对省级现行扶贫资金管理制度和各项考评办法的修订，确保制度的延续性和完整性；收集和编印《湖北省财政扶贫专项资金管理办法汇编》，为农业财政工作依法按章办事提供依据。二是要建立完善扶贫资金监督体系。首先，财政部门、社会监督部门要参与扶贫项目建设前期规划，与政府的扶贫部门、村委会等共同考察、共同论证，确保项目选择的可行性、科学性；其次，在实施扶贫项目中，财政监督部门、审计部门要参与项目实施的质量和资金的安全，对扶贫资金实行备用金制度，扶贫资金跟着项目建设质量、进度走，项目质量达不到规划要求的，财政部门一律停拨项目资金；再次，建立项目决算制度。扶贫项目建设完工后，先由项目建设所在地的群众代表、村委会查检验收，并签字认可、盖章，报项目主管部门审批后，连同项目建设前后对比照片，一同报财政部门审批、拨款。三是实行扶贫项目投招标制度。对扶贫项目在5万元以上的，一律进行政府招投标，在网上公开、公示不得少于7天，接受社会监督，把有信誉、有资质、有能力、有资金的建设企业引进到扶贫开发中。四是建立扶贫资金拨付国库集中支付制度。扶贫项目完工后，项目资金直接拨付到项目建设单位或个人。五是建立完善扶贫项目绩效责任“倒逼”机制。按照“谁审批、谁建设、谁负责”的原则，明确各级责任单位和责任人，对扶贫项目建设和资金管理出现问题的单位和个人，除工作考核实行一票否决外，在安排扶贫项目和资金时予以控制，切实加强各级财政和扶贫（农口部门）“管钱”、“用钱”的责任意识和风险意识，做到项目建设资金有人管，资金风险有人担。六是建立落实项目管护制度。扶贫项目是三分建，七分管。一个扶贫项目能否发挥长久效益，管护是关键，因此，扶贫项目建设的管护至关重要。对扶贫项目要实行分段管护或产权卖断等办法，要落实项目管护责任和措施，确保扶贫项目发挥效益。

（八）突出以人为本，培植建立一支过硬的村“两委”班子

外因是条件，内因是根本。再好的环境和政策、机遇，如果内因发挥不了关键的催化作用，那么这个地方不可能有变化，也不可能有起色，只能坐以待毙。可以这样说，精准扶贫也好，全面建设小康社会也好，村级党组织是否发挥战斗堡垒作用，是农村脱贫致富成否的关键。因此，做好新时期扶贫攻坚首要的前提是对农村村 “两委”班子建设进行一次全面的“洗牌”或调整。结合各地农村换届选举，将那些事业心强、作风过硬、勤政廉政、能够吃苦耐劳的农村中青年调整到村支书、村长岗位上；对作风不过硬、工作能力差、个人私心大、难以完成任务的要果断予以调整、全面推行有为才有位。只有建立一个团结战斗的堡垒，扶贫攻坚工作才能得以顺利推进。如南漳县肖堰镇观音岩村在2012的换届选举中，把有社会责任感、年轻有为的同志推选到村委重要位置上。该同志不负众望，在该县财政局扶贫工作队的大力支持下，带领广大群众先后修建硬化村级公路5条、13.6公里；修建三级抽水泵站一座，解决该村80%的吃远水、脏水的问题；修建了文化广场1200，建设村“两委”活动室一栋二层，面积520；栽种木瓜350亩、辐射带动贫困19户；带动农户发展山鸡3000只、山羊40只、生猪260头；为村新建一座80KVA的光伏发电站，建设集中安置点2个，有23户、56人实现了易地搬迁。在其带领下，2016年，该村实现村积累7万元，有46户87人实现脱贫、出列。该同志团结拼搏、吃苦耐劳，带领全村人民脱贫致富的做法，先后被《襄阳日报》、《南漳电视台》报道，他本人分别被南漳县委、肖堰镇党委授予优秀共产党员。■

（作者单位：湖北省南漳县财政局）

[1]陈梦龙，尹贻林.PPP模式在精准扶贫工程中的应用研究——基于捆绑式开发的视角[J].建筑经济，2017，（07）.

[2]刘德选，宋斌仁.关于县级脱贫攻坚工作的思考[J].前进，2017，（02）.

[3]田莹莹，翟路萍，程京京.供给侧结构性改革视角下“精准扶贫”的路径选择[J].会计之友，2017，（20）.

[4]袁日进.实施新一轮扶贫开发工作的实践与思考[J].江苏农村经济，2012，（10）.

（本栏目责任编辑：尹情）