关于增强国防预算透明度的思考

●周 捷

关于增强国防预算透明度的思考

●周 捷

近年来，随着我国国防实力的增强，民众关心国防建设的热情不断高涨，军队的建设和发展也日益受到国际社会的关注。民众对军事信息的需求，为增强国防预算透明度创造了有利条件。国防预算是公共预算的重要组成部分，应遵守公共预算的基本原则，可以在区分对象、界定内容的情况下科学地公开。推动国防预算透明度的提升不仅是现代化国家治理的发展要求，也是优化国防资源配置效率的需要，更为增强国际间军事互信提供了良好条件。本文围绕增强国防预算透明度这一主题，结合增强国防预算透明度的必要性，分析了中美国防预算透明的实践与启示，并提出了增强国防预算透明度的一些思考。

预算透明度 国防预算 预算公开

作为公共预算的一个重要组成部分，国防预算是政府对满足国家安全需求的这部分资源进行配置的工具和手段。国防预算透明是指国家为了实现一定的国家战略或军事目标，依据一定的预算编制发布程序，在界定不同对象的情况下，公开国防预算的规模、构成等国防预算信息的行为。国防预算透明度是指对国防预算信息的披露程度，主要可以从国防预算的编制程序、发布内容两方面进行衡量。由于国防预算透明是相对的、有限的，对于国防预算透明度的把握应该把国家核心利益作为根本的出发点，无论国防预算透明度怎样提高，都必须在不损害国家核心利益的前提下进行。

一、增强国防预算透明度的必要性

（一）国家治理的发展要求

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标。增强国防预算透明度，不仅打破了信息的垄断，也疏通了信息渠道，使各方力量在清晰地掌握财政资源利用的情况下，更好地发挥监督作用，这不仅提升了党对国家的治理能力，而且能更有效地防止腐败、浪费、权力寻租等行为发生。2015年起施行的新《预算法》，增加了预算公开透明度等相关内容与要求，更是在总则中明确了“建立全面规范、公开透明的预算制度”。国防预算是公共预算的一个重要组成部分，应遵守公共预算的基本原则，以国家预算法改革为契机，可以在区分对象、界定内容的情况下科学地增加国防预算透明度。

（二）优化国防费配置使用效率的需要

国防资源配置职能是国防预算的基本职能，通过相应制度的改革和创新，对有限的国防资源更加合理高效地利用，以实现国防资源的优化配置。提高国防预算透明度，在宏观上,更加明显地展现了有限的国防资源在其使用方向上的分配比例，从而有利于明晰国家根据所面临的安全形势和军队所承担的历史使命，更加有效地安排国防资源分配；在微观上，通过预算的公开，国防预算资源使用效率的考核考评更加透明规范，对国防资源配置的优化能起到进一步的推动作用。

（三）增强军事互信的需要

全球化的今天增强了世界的整体性，彰显了人类所面临的共同问题和共同利益，在带来发展机遇的同时也使挑战、冲突与矛盾全球化。一个国家要抓住机遇使自己得以发展，离不开世界的支持和合作，而互信是合作的前提。其次，由于当今世界的安全多元化，各个国家在面对恐怖主义、经济安全、核安全、自然灾害等全球性挑战和威胁的情况下，沟通和合作扩大是历史的必然。正处于战略发展机遇期的中国，要实现更好更快的发展，就应当在国际上进一步树立一个更加值得信任的形象，适度的增加国防预算信息的透明，有利于加深理解、减少猜疑和避免误判，更有利于加强合作，实现共赢。

二、中美国防预算透明的实践与启示

（一）中国国防预算透明的实践

从国防预算编制审批程序分析。首先，国防部门在接到国务院和财政部编制国防预算草案的指示后，采取自下而上的方式提出国防费概算，经汇总之后由后勤保障部提出年度国防预算概算，并报中央军委审定后报送财政部。财政部对中央各部门概算进行测算并综合平衡，然后拟定中央各部门的预算限额指标（国防部门也包含其中），报国务院批准后下达。在接到下达的预算限额指标后，在国防部门中，年度国防预算草案由后勤保障部编制，财政部审核后将其纳入中央预算草案，再经国务院审定后就完成了国防预算草案编制工作。最后，国防预算作为中央预算的组成部分，以中央预算草案的形式由国务院提交全国人民代表大会审批，在全国人民代表大会审批中央预算期间，由全国人民代表大会财经委员会向大会作审查预算草案的报告，提请大会讨论审查。全国人民代表大会讨论审查中央预算草案之后，会出现两种情况。一是做出通过中央预算草案的决议，另一种是做出修改中央预算草案的决议。如果做出修改中央预算草案的决议，那么根据全国人大批准的预算决议，国务院对中央预算进行修订，然后再下达中央各部门的预算指标（国防预算指标也包含其中）。

从国防预算发布内容分析。1978年以来，中国逐步建立了比较完备的国防费报告制度,中国政府每年向全国人大提交财政预算报告，并对外公布年度国防预算总额。从1998年开始，以白皮书形式公布国防费构成及主要用途。截止到2015年5月发布的《中国的军事战略》白皮书，已发布的9部国防白皮书中都有关于国防预算的发布和描述。一是公布国防费客观数据并进行相应说明。国防白皮书中利用文字、图标等多种形式，以清晰客观的数据对国防费予以描述。主要描述为国防费总额、占财政支出比例、国防费增长率、国防费主要构成等，例如，在2008年的国防白皮书中对改革开放30年来国防投入进行了描述；在2010年国防白皮书中，以人员生活费、活动维持费、装备费三类为基础，并分别加入了预备役部队、现役部队和民兵这些更加细致的分类，描述更加具体全面。二是详细阐述国防费增长原因。历年的国防白皮书都对中国国防费的增长具体原因进行了详尽说明。例如2004年白皮书提出增加的军费主要用于提高军队人员工资待遇、进一步完善军人社会保险制度、保障军队体制编制调整改革；2010年国防白皮书提出中国近两年增长的军费主要用于改善部队保障条件、完成多样化军事任务以及推进中国特色军事变革。三是参与联合国框架内行动，中国在2007年参与《联合国军费透明制度》，并决定通过联合国关于军费透明的相关决议，定期将本国军费开支详细数据递交给联合国秘书长。四是多样的信息发布平台。首先，每年财政部都会在两会期间发布当年中央和地方预算草案报告，其中对我国的国防预算支出金额以及增长率都有具体描述，并且在国家统计局网站数据查询栏目可以对国防开支按年进行查询；其次，2009年8月1日国防部网站开通试运行。在国防部网站法规文献栏目中的白皮书栏目，可以查阅到我国历年发布的国防白皮书。国防部网站的开通实现了对国防信息实时、权威地发布，并且给公众提供了一个了解查询我国国防预算信息的新渠道，开辟了国防预算透明的新窗口。

（二）美国国防预算透明的实践

美国国防预算透明来源于美国政府预算透明的实践。美国根据1966年制定的《信息自由法》，多次修订后，形成了较为完善的政府信息公开法律体系。随着一系列法律的层层叠加和不断完善，美国政府的信息公开形成了一个细致、全面的体系。

从国防预算编制审批分析。在美国国防预算编制过程中，其主要是通过细化预算项目内容来提高透明度。在预算编制过程中，预算项目列报必须细化到计划单元，从而便于预算的审查、监督和执行。从其审批过程来看，在收到总统国防预算申请后，国会同时向参众两院的预算委员会、拨款委员会和其他对支出有管辖权的委员会提交预算申请以供其审议。参众两院的军事委员会召开国防授权法案听证会和国防拨款法案听证会。听证会结束后，参众两院分别通过国防授权法案，为消除两院在国防预算法案中的分歧，两院协商委员会会进行沟通协调，再由两院负责人签署国防授权法案，呈送总统签署。授权法案通过后国会只是同意立项，钱的拨付还需要通过拨款法案，其中由参众两院拨款委员会的国防拨款委员会主持相应的拨款法案听证会。

从国防预算发布内容分析。美国年度国防拨款法案是外界了解美国国防预算的主要途径。该法案将国防经费分为装备采购经费，研究、发展、试验与鉴定费，军事人员费，军人家庭住房费，军事建筑费等几大类。一是公布国防预算数据。除了发布国防预算总额数据以外，还利用图表等形式对国防预算的历年数额进行描绘。以美国2017财年国防预算（Overview– United States Department of Defense Fiscal Year 2016 Budget Request）为例，其将国防预算分别划分在追求军事能力的投资（Pursue Investments in Military Capabilities）、人员保障（Provide for the People）、支持海外应急行动（Support Overseas Contingency Operations）、军种部门（Military Departments）这几大部分里进行说明，每一部分都对其具体开支计划做了详细阐述，例如在追求军事能力的投资这部分中就列出了主要装备采购项目及其预算。并且该预算提案中还列出了海陆空军各自按具体拨款项目的预算、海陆空军OCO（海外应急作战）预算等。二是公布主要装备采购项目。美国在装备科研费和采购费预算申请情况中，公布了其主要装备采购以及作战系统的研发预算。在美国2017财年国防预算报告中公布了其重点项目投入：飞机及相关系统453亿美元、C4I系统74亿美元、导弹与防御计划85亿美元等。还罗列了主要装备采购数目及预算等，例如2017财年采购F35战斗机63架，100.5亿美元；阿帕奇武装直升机52架，11亿美元等。

（三）比较与启示

以上分别对中国和美国国防预算实践进行了分析，发现都有各自的特点。两个国家根据本国的国家军队发展战略和军事实力在国防预算上都实现了不同程度的透明。中国的国防预算透明度并不像西方国家宣称的那样不透明。一是中国国防费总额、构成等情况都在中国国防白皮书中有全面的介绍；二是中国国防预算纳入国家财政预算草案并提交全国人大审议；三是中国还参加了联合国军费透明制度，这是中国增加军费透明度的又一重要步骤。因此，中国的国防预算总体是透明的，并且处于一个局部稳定的状态。

美国国防预算在某些方面确有较高的透明度，例如美国在公布内容中细化预算公布项目、主要研究和采购项目等，在国防预算审批过程中，主要通过严格预算程序、举行听证会等形式来提高国防预算透明度。但是，美国常常强调国防预算透明的国际标准，认为美国主导以及西方国家长期以来形成的对外披露国防预算信息的制度应该成为衡量其他国家国防预算透明度的通用标准。这实质是突出美国标准，促使其他国家采取有利于美国的国防预算透明政策。其次，美军拥有强大的军事实力，其通过扩大以国防预算透明度为代表的军事透明度范围和程度能获得一般国家不能获得的军事威慑效果。虽然可以借鉴美国国防预算透明中一些有益可取的做法，但不能一味照搬，只有根据我国自身的发展建设需要与国家利益采取与之对应的透明度才是可取的。

通过对两国国防预算透明实践的分析，可以得到一些增强我国国防预算透明度实践的一些启示。首先，我国应该建立一套健全的国防预算公开法规体系，健全的法规制度是规范预算主体行为，确保预算信息公开有法可依、有章可循的前提；其次，国防预算如何透明、哪些内容应该透明、透明到何种程度等都需要完善的制度依据，所以我国应该健全和完善国防预算信息公开的相关制度流程，形成一套较为严谨细致的国防预算信息公开制度体系；最后，随着预算信息公开工作的逐步推进，公开对象不断增多，对象来源更加广泛就需要多元化的信息公开方式，因此我国发布的国防预算信息内容应该根据国家的战略需要更加全面、多元化地公开。

三、我国增强国防预算透明度的思考

（一）妥善处理国防预算透明与保密间的关系

国防领域是一个特殊的领域，对保密的要求很高。正如前面所提到的，必须把国家利益、安全作为国防预算透明的前提，不能以损害军队战斗力为代价。既要防止过度透明而损害国家安全，又要避免过度保密在内部导致腐败，在国际上遭受猜疑、误判从而影响国家在国际上的信誉和威望。要处理好透明与保密的关系，需要改革和完善现行保密制度。随着国家和军队的快速发展，过去一些需要保密的国防预算内容已经失去了保密的意义，特别是在信息化条件下，保密的侧重点已经发生了变化，就需要用新观念、新手段来维护保密信息。明确哪些可以公开，哪些可以逐步地公开，哪些在达到一定建设程度前不能公开，哪些是必须要严格保守的秘密，哪些实际已经被外界所掌握和了解。只有处理好国防预算透明和保密间的关系，才能带来预期的内外部效果和成效，从而主动适应我国综合国力快速上升引发的国际影响，真正树立透明、开放、自信的负责任大国形象。

（二）通过法律规范透明方法内容途径

健全预算法律可以为增强国防预算透明度提供坚实的法律基础，而且增强国防预算透明度也是一项长期性的工作，所以必须要有相应的法律给予其有力的支撑。所以应积极顺应政府预算改革的形势，以新预算法实施为契机，制定《国防预算法》，制定专门的有关增强国防预算透明度的条款，规范执行。一是明确预算信息的公开范围，对哪些信息可以公布进行明确和规定。二是区分预算信息公开的层次，由于国防预算的特殊性，就需要根据不同的信息公开对象区分信息公开的层次。三是确定预算公开的责任主体，由于预算信息中有一些比较敏感的项目，就会造成谁都不想承担责任、都不愿主动公开的情况，这就需要法律来限定责任主体。并且还应颁布与之配套的国防预算信息发布执行规定，结合我国我军预算管理的实际，颁布《国防预算公开实施细则》等，以明确、规范的方式界定国防预算信息发布基本流程。

（三）区分对象界定国防预算发布内容

国防预算透明不是无条件的透明，应该在区分不同对象的情况下确定不同的预算信息公开内容。根据国防预算透明的对象范围，可以分为对内透明和对外透明。

国防预算的对内透明，是指国家根据宪法和法律的要求，以及军队建设与管理的需要，向本国政党和民众提供有关本国国防预算的客观信息，或者在预算管理上实行透明原则以提高公平和效率。一是军委总部对“全国人大”公开的预算信息内容。根据委托代理理论，在国防资源配置的过程中存在着“公民－全国人大－军队”的委托代理关系，本国公民有权使其代议机构“全国人大”了解其所提供的经济资源在国防上的分配使用情况。因而国防预算向全国人大公开的主要内容可包含：国家经济实力增长和防务任务变化情况、军费增长速度及其开支的合理性、国防和军队建设对军费的需求量、国防建设重点项目、武器装备重点采购项目、国防费开支的军事经济社会效益评估等。二是财务部门对审计部门公开的预算内容。审计部门是对预算活动进行外部监督的重要职能部门，审计监督是维护军事经济安全的重要手段。因而对审计部门公开的预算内容应该是翔实的事实材料和数据。

国防预算的对外透明，主要是指向他国、国际组织提供有关本国国防预算情况的客观信息。主要有两种形式，一种是以发表白皮书、召开新闻发布会为主要形式的单边透明，另一种是向国际组织提交相关的国防预算信息，例如联合国的有关军费透明制度。对外透明的目的，既可以是避免误判、增加军事互信，也可以是实施战略威慑，透明到什么程度，都需要以国家安全和国家利益为最高准则。

（四）创新国防预算发布方式流程

国防预算对内透明，首先在国防预算编制审批过程中，由于国防预算随着其他政府预算一同报呈人大审议，且人大代表来自于各个领域，他们在各自的领域是专业人员，但是他们对于预算的编制特别是国防预算却缺少相关专业知识，而且评审工作要在短时间内完成，时间相对仓促，所以难以判断预算的合理性，更无法进行有效的质询和提问，难以实现国防预算对人民群众及其代表的透明。所以可以考虑抽调财政部、解放军审计部门和财务部门的专业人员在该委员会下成立国防预算审核委员分会，专门对国防预算草案结合上财年结算进行审核，期间还可以邀请国内以及军内相关专家参加国防预算草案听证会，保证国防预算对人大的透明度。

国防预算对外透明，对公布的信息进行审查十分必要。对预算信息及其保密性的审查需要一定的专业能力，所以需要设置一个专门的常设机构来对预算信息的发布进行专业的管理。暂将这一机构命名为国防预算信息发布委员会，其构成主要是由国家安全部门、国家财政部门、军队财务部门组成。其主要职责是：确定哪些预算内容需要公开，公开的方式及程度，开展保密审查。因此对外发布国防预算信息主要流程大致为：一是起草《国防预算报告》。以往我国的国防预算信息主要是在国防白皮书中的国防经费、政府工作报告部分得以阐述，而国防白皮书平均两年发布一部。由于国防白皮书篇幅的限制，而且并不是专门阐述国防预算，对整个国防预算的系统性分析、项目的详细程度都是不足的，所以可以将国防预算单独列成一个国防预算报告。二是公开内容审查。主要由国防预算信息发布委员会对报告中的信息进行审查。三是公开程序启动。首先，可以设立新闻发言人对《国防预算报告》的公布接受记者采访与提问；其次，可以发行纸质的《国防预算报告》。由于我国已经在2009年8月1日正式开通了国防部网站，所以应充分利用这一平台，可以在国防部栏目设置上增加国防预算这一专栏，可以将《国防预算报告》和有关国防预算的信息都在此栏目予以整合。■

（作者单位：军事经济学院）

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（本栏目责任编辑：范红玉）