当前扶贫资金监管存在的问题及建议——基于湖南省部分贫困地区扶贫资金专项检查的调研

●杨光平 杨勇军

当前扶贫资金监管存在的问题及建议
——基于湖南省部分贫困地区扶贫资金专项检查的调研

●杨光平 杨勇军

2017年3月至6月，湖南省财政厅对有关县市开展了财政扶贫资金的专项检查。从对该省部分县乡村的实地检查情况看，财政扶贫资金对加强广大贫困地区基础设施建设，改善农村生产生活条件发挥了重要作用，但在扶贫资金管理上仍然存在一些不容忽视的问题。本文简要分析了产生问题的原因，并提出了有针对性的对策与建议。

扶贫资金 监管 问题 对策

为贯彻落实《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）和《财政部 国务院扶贫办关于开展财政扶贫资金专项检查的通知》（财监〔2017〕3号）文件精神，湖南省财政厅和湖南省扶贫开发办公室于2017年3月联合下发通知，决定在全省有关县市开展财政扶贫资金专项检查。此次检查围绕2015年至2016年中央财政专项扶贫资金、中央彩票公益金和贫困县统筹整合财政涉农资金三个专项资金使用管理情况开展检查。从检查的情况看，扶贫专项资金解决了贫困地区一些亟待解决的问题：产业扶贫迈出了坚实的步伐，教育助学力度加大，易地搬迁扶贫工作稳中有进，基础设施建设有序开展。与此同时还存在扶贫资金滞留现象严重、识别对象不精准、项目管理不规范、产业帮扶前瞻性不足等问题，现就湖南省部分贫困地区在财政专项扶贫资金管理中存在的问题及今后应采取的措施进行肤浅地探讨。

一、扶贫资金专项检查中发现的问题

（一）专项资金滞留现象较为严重，项目进度执行缓慢

经检查发现，湖南省有不少县市区2015年至2016年的财政专项资金都存在滞留的现象，滞留主要有三种表现形式：一是滞留在县级财政国库账上的资金较多。一般都有上千万元，最少的也有几百万元，应下拨时间与实际下拨时间间隔最长的长达1年之久，期限较短的也达到了2个月以上；二是滞留在县直有关单位账上的资金也不少。主要集中在项目实施单位，多的有上百万元，少的也有几十万元，时间间隔一般在6个月以上；三是滞留在乡镇政府的项目多，金额大。扶贫资金的最终落脚点在广大的乡村，经检查部分县市发现，超过一半的项目系2015年以前的项目，至检查日止仍然没有竣工，还有大批的项目没有启动。即使已经实施的项目，完工进度也十分缓慢，有的项目已实施完毕，但也未及时办理验收与结算，扶贫资金中的基础设施项目一般都没有办理规范的竣工决算，村到乡、乡到县的报账工作也严重滞后。

（二）挤占挪用扶贫专项资金

从检查的部分县乡来看，几乎都存在挤占和挪用扶贫专项资金的现象。其挤占挪用的主要方式有：一是挪用到村部建设项目上；二是用于村级的公用支出；三是用于乡镇政府的小城镇建设；四是将扶贫专项资金用于单位小车费用支出、办公楼修缮和园林绿化等非扶贫工作。

（三）审核把关不严，支付手续不合规

在扶贫专项资金检查中发现部分地区会计基础工作薄弱，如发现某村2015年危房改造联建点项目，扶贫资金一次性投入30万元，本应支付给建设承包方的25万元却支付到该村支部书记或村干部的个人账户；某乡政府支付给危房改造户的危改资金，也没有直接打卡支付到农户，而是通过村主干的私人账户代为支付；某乡等8个村的贫困户产业扶持资金12万多元，该笔资金由乡财政所开出转账支票预借到相关村的支书或文书个人账户，也没有直接支付到贫困户“一卡通”账户，实际支付8万多元（余额缴回）；某镇“雨露计划”扶贫款，金额2.7万元，后附银行支票单1张，无发放记录等相关资料；某镇预付鸡苗款15万多元，附件中各村上报领鸡苗明细共计9221只，总计14万多元，发票金额与明细汇总金额不符；某镇花卉苗木产业扶贫奖扶资金发放表50.4万元采取由村干部个人从银行提取现金的形式发放；某乡扶贫资金账结转竣工工程投资支出37万元 （其中以工代赈资金—人畜饮水32万元、水毁恢复资金5万），无验收相关证明材料、无结算清单、无公示相片，也无财政投资评审的结算文件等，直接列作支出。

更有甚者，某县支付给一开发有限公司（帮扶龙头企业）新建茶园880亩财政扶贫资金支付439万元，在附件资料中无实施地点、无茶园包含的范围、无贫困户明细清单；支付某茶果开发有限责任公司300万元用于新建茶园700亩，建档立卡贫困农户小额信用贷款无明细清单。种种迹象表明，乡村两委在资金管理方面审核把关不严，照顾了人情关系，没有严格依照财经纪律办事，对此群众反响强烈。

（四）用于非贫困户的扶持资金超过规定的额度

经查证某乡支付某村楠竹开发改造资金48400元通过“一卡通”发放到户，经核实，打入非贫困户的账户资金达35700元，占支付总金额的73.76%。而根据 《关于进一步加强和规范财政专项扶贫资金使用管理的通知》（湘扶办发〔2015〕30号）文件第二条“明确投向比例”之规定“投入到建档立卡贫困人口的比例不得低于60%”。其超过规定比例高达33.76%，执行扶贫政策大打折扣。

（五）对基础设施建设项目缺乏科学规划，没有实行或执行规范的预决算制度

经查证对扶贫资金中的基础设施项目没有按实际需要统筹安排，有资金缺口反映的就安排一点，没有进行深入调查和测算，存在随意性。对基础设施建设项目县及乡镇政府没有制定相关的文件规定执行预决算评审制度。如公路建设项目，由于资金来源渠道多，工程所需资金数额相对较大，项目既没有预算，也没有结（决）算。某村的一个101万元的公路建设项目，扶贫资金一次性投入30万元；某村的危房改造联建点项目，扶贫资金一次投入30万元，不仅没有预算，工程已竣工，也没进行决算，甚至没有打算进行决算；某乡一个工程项目合同签订金额为57万元，而实际支付97万元，也无财政投资预算和财政投资评审结算文件，给财政扶贫资金绩效考核和监督管理增加了难度。

（六）招投标、政府采购制度没有得到有效执行

经查证，某县部分基础设施建设或产业扶贫项目招标或政府采购基本是流于形式，或者事后弥补招投标或政府采购资料，没有实现真正意义上的招投标或政府采购。经核实，一般较大的政府采购或工程招投标项目都没有在网络上发布公告、公示。如某镇一次性购买茶叶苗款项60万元，从事后补充的资料看，并没有进行政府采购，而是在本乡随意指定；又如某县卫生局为每个乡镇组织采购功能心电分析系统45万元，进行的是形式上的询价采购，也没有在网上进行公告、公示。省某机关驻某村帮扶工作队用于该村基础设施扶贫资金106万多元，其中道路硬化等支出77万多元、太阳能路灯安装24万多元；某村太阳能路灯安装16万元,道路建设项目支出资金83万元；某乡102.5万元茶叶种苗采购等，均未进行政府采购，在网上无公告、公示，而是随意指定，事后由县政府采购办补办政府采购手续。

（七）将产业扶持资金按人口平均分配

《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》“关于产业发展脱贫”农林产业扶贫中明确要求优化发展种植业、大力发展林产业。经查证，某村建档立卡一贫困户邓某，其家有5口人，2016年种植楠竹3亩，在《某镇2016年第一批预脱贫户产业扶持资金发放表》中反映 “楠竹种植3亩，补助金额2500元”；某村建档立卡贫困户刘某，家有4口人，2016年种植楠竹4亩，在《某镇2016年第一批预脱贫户产业扶持资金发放表》中反映“楠竹种植4亩，补助金额2000元”；某村建档立卡贫困户郭某某，家有4口人，实际种植黄桃1亩，在《某镇2016年第二批预脱贫户产业扶持资金发放表》中反映“黄桃种植3.6亩，补助金额2000元”。经调查了解，某县绝大部分乡镇在执行产业扶贫政策上不是按照 “打造一批特色示范基地”的路子走，而是简单地平衡关系，一般是按建档立卡户人数与上级拨付的资金额度实行平均分配，而不是按产业扶贫政策的有关规定执行到位。

（八）信息公开不透明，社会监督、群众监督打折扣

湖南省扶贫开发办公室发布的 《关于进一步加强和规范财政专项扶贫资金使用管理的通知》（湘扶办发〔2015〕30号）文件第五条明确规定：财政专项扶贫资金审批权下放到县，资金和项目计划要在当地主要媒体进行公告、公示。所有财政专项扶贫资金到村、到户项目，都要在村务公开栏公告、公示，时间不少于7天，并要留有影像资料备查。经到某县乡镇、村组实地走访核实，几乎没有发现有乡镇、村组将扶贫资金政策文件、管理制度、资金分配等信息及时向社会公开，也没有留存影像资料，没有真正实现扶贫项目公示制度，接受群众和社会的监督。在某县政府网上也没有发现将上述应予公开的信息予以公示、公告。

（九）识别扶贫对象不精准

经到某县村组核实，该乡镇政府和村级组织对扶贫对象的识别进行了“排排坐，分果果”，而不是严格按照上级的识别标准仔细甄别。如到某镇核查一名扶贫对象，年龄51周岁，此家有三口人，其中一人的户口在该镇政府所在地，妻子和儿子的户口在妻子的原居住地，户主本人在该镇墟场有一个50平方米的门面经营百货，儿子在读大学，妻子在本地务工，全家身体健康，却被确认为贫困户；另查某镇一老妇人，只有一个儿子在外打工，并修建了楼房，仅因为其户口分成了两户，老妇人就被确定为贫困户；诸如此类因分户而列入贫困户的情况不在少数。据群众反映，在确定扶贫对象的过程中，有照顾关系的，有按上级分派的任务平均分配的，有“矮子里面拔军”随意指定的，种种现象，不一而足。

（十）产业扶贫前期可行性研究不深不透，发展后劲不足

经调查了解，不少贫困县产业扶贫的前期可行性研究开展得不够深入，特别是对委托帮扶的企业，诸如考察、研究产业的发展前景、预期收益、委托帮扶企业现在的经营情况、管理水平等，没有发现有专业机构作出的评估和预测报告，几乎是 “瞎子过河——摸着过，心里没底”。没有站在全局、长远的高度来通盘考虑扶贫工作的长期性和艰巨性，存在应付差事和短期行为的现象。

（十一）县级报账制度有待完善，财务管理不到位

过去扶贫资金报账一般的做法是扶贫项目实施单位根据批准的财政扶贫项目计划、项目实施计划和项目工程建设进度以及合同等资料，由用款单位提出用款计划，按规定程序报请县级财政部门审核。在项目实施和报账过程中，由于项目实施一般集中在乡镇和村组，由乡镇具体监管，再到乡镇财政所报账，县级财政部门对工程项目难以做到时时监管、过程监管。由于人少事多或专业技术等方面的原因对工程质量、工程总量以及工程成本应涵盖的项目难以把关确认，加之原始单据审核知识缺乏，因此，很难体现项目资金使用的真实性、合理性、合法性。据查证，非生产性支出和白条支付现象较为突出，并由此引发资金安全隐患。

二、扶贫资金监管问题产生的原因及对策建议

（一）项目统筹规划不科学、不实际，针对性不强，进行前期论证和科学预测势在必行

资金滞留现象严重，项目进度缓慢，其主要原因就是对项目的规划不科学，对项目的调整性大，使被执行者无所适从，严重影响了项目的进度。无论是基础设施项目还是产业扶贫项目，缺乏广泛的调查研究和前期可行性论证，特别是资金所需量大的项目，尤其是对委托帮扶的龙头企业，在项目的选择、资金的投放上必须进行科学的、周密的论证。在必要时要可聘请专家团体集体筹划，以便县乡政府科学决策，使有限的扶贫资金投放精准，发挥最大的效益。

（二）项目管理体制机制不健全，资金、项目监管不力，建立健全长效机制时不我待

挤占挪用扶贫资金，预决算制度和政府采购及招投标制度的执行缺位，资金支付审核把关不严、手续不合规是由于没有健全的管理体制机制，领导重视程度不够所致。当前，扶贫资金总量呈现逐年扩大的趋势，加强对扶贫资金的监管要提到各级政府的重要议事日程，对产业扶贫和基础设施建设要形成一套严密的管理制度，并切实得到贯彻执行。对于贫困户产业扶贫项目的选择、技术指导、资金扶持、销售引导，基础设施建设的规划设计、预算、政府采购或招投标、签订协议、组织实施、专业人员的验收与结算、决算，竣工成本的结转等每个环节的监督，首先要引起各级领导的高度重视，实现任务责任的层层分解，责任到人；其次是建立健全一整套规范的制度，坚持“项目跟随规划走，资金跟随项目走”的原则，在法律法规的框架内制定出符合实际的操作办法和程序；再次是加强考核和监督，注重跟踪问效，完善现行的扶贫资金县级报账制，因地制宜，建立健全扶贫资金规范管理的长效机制。

（三）对扶贫攻坚工作的艰巨性、长期性没有引起足够的重视，提高对扶贫攻坚工作的认识，造就一支政治素质过硬、业务娴熟的干部人才队伍是打赢扶贫攻坚战的重要保障

识别扶贫对象不精准、将产业扶持资金按扶贫人口平均分配、信息公开不透明，都是对扶贫攻坚工作的艰巨性、长期性没有引起高度重视的结果。精准识别扶贫对象、发挥产业扶持资金的最大效益、公开相关信息，各环节之间环环相扣，需要做很多很细致的工作，来不得半点马虎，要做到公开、公平、公正，让广大群众满意、放心，来不得半点敷衍。为此，要彻底打赢扶贫攻坚战，需配齐配强一支政治素质过硬、高度负责、业务精湛的干部人才队伍。

（四）自身财力严重不足，财政资金供需矛盾突出，上级财政应加大扶贫资金投放总量

从已发现的某些乡镇挤占扶贫资金的情形分析，都有其客观原因，主要是乡镇政府的建设任务十分繁重，有小城镇建设、有新农村建设等任务，而县级财政对乡镇政府日常办公经费保障不力，还有某些硬性的达标验收，而贫困县的县级财力有限，资金供需矛盾十分突出。在调查走访中发现，交通、水利基础设施瓶颈已经严重阻碍了脱贫攻坚的步伐，如某镇有一个村有近万亩的楠竹，因交通不便没有办法开发利用，产业扶持要发挥出效益，水利、交通没有紧紧跟上，势必会大打折扣。教育扶贫也要加大投入力度，现行的政策对义务教育和职业教育的投入资金明显不足，尤其是农村的职业教育投入上，让贫困户掌握一门生存和致富的技能是扶贫攻坚中的重中之重，要引起各级党委政府的高度重视。在培训技能方面不能仅满足于技术含量不高、培训期短的技术，要在技术含量较高的项目上加大培训教育的力度，投入较大的教育培训资金。另外，产业帮扶资金总量也不能满足扶贫攻坚的资金需求。建议上级财政要因地制宜加大对国家级扶贫工作重点县扶贫资金的投放总量，使扶贫攻坚工作取得长久的成效。

（五）自上而下下达任务指标，政策前后衔接不相扣，制定政策要坚持从群众中来，到群众中去的工作方法

精准识别扶贫对象，是中央对扶贫工作的总体要求之一，扶贫资金是贫困群众的救命钱，必须准确辨别扶贫对象，确保扶贫资金精准拨付、及时拨付，使有限的资金用到刀刃上。但具体到县到乡到村，因扶贫对象的数量由上级制定，乡村两级势必会按上级下达的指标任务层层分解。由于不是按照国家规定的标准来确定扶贫对象，必然存在扶贫对象不精准的问题。关于产业扶贫项目，也存在类似的问题，由于产业扶持资金是按人数分配的，而不是按实际需要确定的，为了息事宁人，就搞平均分配。在扶贫政策的制定上，前后衔接不相扣，如危房改造项目，先出台的政策是每户一万元，后来出台的政策可以易地搬迁，每个人最多可得货币补贴5万元。由于人们都有趋利避害的习性，致使有不少的危房改造资金未能下拨到农户。因此，建议在确定扶贫任务时，要密切联系实际，更多听取广大基层干部的意见和建议，牢固坚持从群体中来到群众中去的工作方法，使扶贫资金发挥出应有的社会效益和经济效益。■

（作者单位：湖南省石门县财政局）

[1]国务院.国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的 通 知 [EB/OL].（2016-11-23）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/02/content_5142197.htm.

[2]湖南省扶贫办.关于进一步加强和规范财政专项扶贫资金使用管理的通知 [EB/OL].（2015-04-27）.http://hnsfpb.hunan.gov.cn/xxgk_71121/zcfg/gfxwj/201504/t20150427_1937782.html.

[3]中共中央，国务院.中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定.（2015-11-29）.http://www.gov.cn/xinwen/2015-12/07/content_5020963.htm.