地方政府环保经济责任审计的实施路径探讨

●张宏翔 于靖立

地方政府环保经济责任审计的实施路径探讨

●张宏翔 于靖立

随着经济的快速增长和城镇化水平的不断提高，资源利用、环境能耗和污染物的排放也在日益增加，人民群众对青山绿水般生活的需求更加凸显出当前环境保护的重要性。本文从环保经济责任审计的内涵出发，分析地方政府在环境保护和环保公共品提供方面有着不可推卸的责任，指出环境绩效嵌入地方政府经济责任审计是由民主政治、经济发展和环境法治决定的必然要求。在此基础上，本文从明确环保经济责任审计的目标、确定环保经济责任审计的重心、建立环保经济责任审计的指标评价体系和落实环保经济责任审计的责任对象四个方面提出了完善地方政府环保经济责任审计实施路径的若干建议。

地方政府 环保经济责任审计 实施路径

一、地方政府环保经济责任审计的必要性

（一）环境保护是一种正外部性的公共产品

现代市场理论根据产品 （或服务）的竞争性和排他性来划分公共产品和私人物品，环境保护因具有较强的非竞争性和非排他性（如：人们对清新的空气、干净的水资源的消费并不会影响其他人对空气、水消费的数量和质量），被普遍认为应该由政府参与供给；空气、水、土壤等环境质量的公共产权属性决定着其难以利用科斯所提出的“产权理论”进行交易，也不适用于市场价格下的公共产权成本和收益分析；同时，由于公共产品的“搭便车”现象，私人一般不会去保护公共产品；环保具有较强的外溢性，一个地区的环境质量直接影响着相邻地区的环境质量，环境保护的外部性更是使得损人利己行为在环保领域显得尤为突出。例如：上游地区的排污情况直接影响着下游地区人们的饮水安全，某地区废气的排放量直接影响相邻地区乃至全国的空气质量。种种理论和现象表明，环境保护应该作为一种公共品由政府参与供给。

（二）地方政府对于环境保护责无旁贷

2003年十六届三中全会提出了全面、协调、可持续的科学发展观；2006年十六届六中全会提出了构建和谐社会、建设资源节约型社会和环境友好型社会的战略主张；2007年十七大首次把建设生态文明写入党的报告；2013年十八届三中全会将生态文明建设纳入 “五位一体”总布局，并对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制；2017年十九大报告中提出人民需求从原来的“物质文化”转化为“美好生活需求”，这也深刻揭示了经济、社会、自然三大系统的协调发展的新关系。人民群众作为良好生态环境的直接受益者，日益重视生态环境问题。生存和生态、温饱和环保，在新时代下必须实现共存，这迫使政府必须在环保领域有所作为，为人民提供更多优质的生态产品。

（三）环境保护对地方政府经济责任审计的要求

国家的环境治理思路已经从基本的环境安全保障转化为满足人民群众更高的环境需求。环保已经成为人们必需的公共品，地方政府对于推进绿色发展、改善生态系统、加强环境监管的责任不可推卸。根据环境保护法和有关规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”地方政府具体的环境管理事务包括：第一，环境质量保证。地方政府对本辖区内的环境质量负责，并且必须参与辖区所在地区域的大气污染、水污染防治工作，环境质量目标的实现程度与地方领导干部的任期直接相关。第二，排污总量控制。根据环保部出台的排污政策，制定严于国家统一污染物排放标准的辖区内年度排污总量上限，明确阶段性排污削减目标，领导干部对本行政区域污染物总量削减目标完成情况负责。第三，环保制度执行事务。地方政府需对各类开发建设规划和项目进行环境影响评价，依据环境影响评价进行科学决策，严格落实环境准入制度；推动辖区内产业升级、结构优化、督促环保部门和下级政府足额征收排污费，按规定用途安排和使用排污费；加大环保财政资金的投入，列支环保财政资金的使用明细；完善环境监察制度，加强环境执法检查，全面负责突发环境事件应急处置工作。

二、环境绩效嵌入地方政府经济责任审计势在必行

（一）实施民主政治的内在要求

环境绩效嵌入地方政府经济责任审计是政府履行其在环保领域公共受托责任的外在表现，是实施现代民主政治治理国家的内在要求。公共受托责任是指政府受托管理并有权使用公共资源，并向公众报告其履行的责任。公共受托责任至少包括两个方面：政府接受公众赋予的职责；政府需要向公众报告责任履行情况。公共受托责任是联系审计和民主政治的重要环节，没有审计便没有受托经济责任、没有控制、没有民主。现代民主国家的政府治理可以被认为是：设计合理有效的民主制度与民主运行机制来保证政府有效的履行和报告其公共受托责任。民主政治的核心是公共权力，而公共权力是属于公众的。政府作为受托人，权力滥用、腐败、升迁心切导致政府环保工作低效，因此需要一定的监督与激励机制来解决政府失灵，提高政府环保意识。环境绩效嵌入地方政府经济责任审计能够确保政府在公共受托环保责任中遵纪守法、保护公共资源与财产。因此，环境绩效嵌入地方政府经济责任审计本身就是民主政治的一种重要的监督机制，是监督与制约政府行为的有效手段。

（二）经济快速增长的必备条件

经济发展与环境保护之间存在着极强的相关关系。环境为经济发展的顺利运行输送所需要的原材料和能量，经济活动通过一系列的生产方式将原材料和能量转化为废料，最终又返回到环境中。在这个过程中，环境本身具有一定的净化作用，可以对一定量的废弃物进行分解，成为土壤、微生物的养分。一旦经济活动产生的污染物和废弃物超出环境容量，环境自身无法对废弃物降解便会带来资产的损耗，一般这种环境资源的损耗是不可逆且难以弥补的，环境资源的损耗又进一步抑制了经济的增长。在过去的三十年里，我国以牺牲环境为代价换来了经济的飞速增长，如今保护环境便是保护生产力。审计是宪法赋予的独立的监督部门，在维护财政安全、促进经济与环境全面协调可持续发展中发挥着重要作用。将环保绩效纳入经济责任审计，加强经济与环境和谐发展的监督，关注环保生态安全是审计发挥“免疫系统”功能的重要一环，有助于使经济责任审计在宏观层面发挥建设性的作用。

（三）加强环境法治的具体体现

截至2017年，我国在环境保护方面已经制定了41部法律，106篇行政法规 ，6362项部门规章。虽然法律规范作为衡量环保经济责任审计对象行为规范的准则，但由于长期以来地方保护主义色彩鲜明，《环境保护法》的相关规定并没有得到很好的贯彻和落实，重经济、轻环境的理念在地方干部领导脑海里根深蒂固；在进行重大经济发展规划和项目建设之前不进行环境影响评价；为了引进外资带动辖区内经济发展，对企业违反环保法规、造成严重环境后果的行为睁一只眼闭一只眼；甚至有些政府单位执法犯法，帮助违反环境法律规范的企业逃避法律责任等等。将环保绩效纳入地方政府经济责任审计有利于加强对党政领导干部的监督，提高领导对经济决策科学、可持续发展的重视，是对环保政策法律法规切实执行的监督和专项调查。

三、地方政府环保经济责任审计的实施路径

（一）明确环保经济责任审计的目标

随着人们对良好生态环境需求的日益增长，空气清新、水源干净、食物安全等成为了环境治理的重要目标。在坚持人与自然和谐相处的绿色发展理念下，环保经济责任审计的目标设置应当遵循前瞻性原则、可操作性原则和明确性原则。前瞻性原则是指通过统筹全局和未来预测来设置环保经济责任审计目标。环保经济责任审计的目标设置需要对未来一定时期的生态环境进行整体的预测和把控，确保目标的设立既适应当前不同的环境类型，又可以在可预见的未来进行适当调整，不会引起环保经济责任审计目标大规模的频繁波动。可操作性原则是指要结合理论与实际来设置环保经济责任审计目标。根据我国具体的环境状况、地理特点、环保法规等实际情况来设置环境经济责任审计的目标，切不可一味地空谈理论和照搬国外经验，确保目标切实可行。明确性原则是指环境经济责任审计目标内容、衡量指标需要明确具体。在明确各级政府所承担的环境保护事权下，列举出环境经济责任审计的具体目标，确保地方政府在环境治理工作中不会出现因审计目标含糊不清、衡量标准无法定性或者定量而相互推诿责任的情况。

在遵循上述三个原则，并参考地方政府环保具体事务的基础上，地方政府环保经济责任审计的总目标可确定为：以满足公众对环境的需求为出发点，通过相关政策法规，提高节能环保、污染防治的工作效率，加大环境监管，着力解决突出环境问题，促进国家绿色发展，实现绿水青山的美好生活。具体目标细分为：监督国家各项环境保护政策、法律法规落实情况；评价地方政府制定的环境保护政策、法规是否满足公众需求；检查财政环保资金使用效益；审查环境影响评价报告的真实合法性。

（二）确定环保经济责任审计的重心

把社会关注度高、影响力大的环境项目和环境管理活动作为环保经济责任审计的重点审计对象，不仅要切实关注环保财政资金的投入使用情况和地方政府环境保护工作的效果，还要重视地方环保政策的制定和执行效率、地方政府的环境管理实施方式。具体审计的重心可归纳为：审计地方政府环保政策的制定和执行情况、审计财政环保资金使用效益、审计环境监督管理的具体实施方式、审计地方政府环境管理事后效果。

（三）建立环保经济责任审计的指标评价体系

在明确经济责任审计的具体目标和审计重心之后，便需要构建指标体系来对审计内容予以量化，提高环保经济责任审计的效率。本文从环保经济责任审计的四个重心出发，根据AHP（层次分析法）构建环保经济责任审计指标体系，将二级指标确定为：环保政策制定审计、环保资金效益审计、环境监督管理审计、环保效果评价审计，具体见表1。

1、环保政策制定审计。科学制定出符合客观事物发展规律的政策，并贯彻落实政策，发挥政策的有效作用是保证经济持续发展的重要途径。因此，环保政策制定审计需要审查地方政府是否落实中央所制定的环保政策；是否制定出本辖区特定的环境保护政策；在制定地方环保政策中是否出现严重的错误，具体设置指标：地方环境政策覆盖率、建设项目环评执行率、环保法律法规执行率、环境管理政策失误问责率。

2、环保资金效益审计。近年来，国家财政不断加大对环保专项资金的投入，污染防治财政支出从2010年的720.24亿元增加到2015年的1314.16亿元，大量的环保财政资金是否落到实处？环保财政资金的使用效益情况如何？是否在一定程度上改善了地区环境质量？这些都应该是环保经济责任审计关注的问题。基于此，环保资金效益审计评价指标体系应包含环保资金的实际投入使用情况、资金的使用效益以及相关排污费的收缴情况三个方面，具体设置指标：环保资金到位率、环保专项资金增长率、财政环保资金专款专用率、排污费征收率、环保项目效益费用比。

3、环境部门管理审计。基于受托责任观的思想，对政府职能部门环境保护工作责任履行情况的审计是提高政府工作效率、加强公众参与民主政治的重要体现。为了对政府职能部门环境管理工作进行量化评价，可以通过人员素质水平、内部控制水平和经费使用情况三个方面具体设置指标：领导干部参加环境保护培训的比例、环保部门内部控制的执行率、项目经费使用是否符合规律。

4、环保效果评价审计。环保效果评价审计的主旨在于运用控制、监督和审查等手段为达到预期环境目标而进行评价活动，主要体现在两个方面：一是切实达到了改善环境的目的，让社会公众感受到蓝天白云、青山绿水；二是通过环境监督管理和环保效果评价审计使得在开发利用环境资源的同时还能享有环境带来的收益，实现经济和环境共同协调可持续发展。根据此考虑，设置指标：森林覆盖率、水质达标率、重大环境污染事件数和环境资源循环使用效益比。(见表1)

除了通过上述定量指标来进行环保经济责任审计，还需要建立一系列定性指标对地方政府环保责任履行情况加以衡量和评价，如：各项环境保护目标是否按时完成；是否根据不同部门的职责要求，采取合适的管理措施；是否在环保工作中协调好各部门的关系和职责；地方政府主要领导班子的环保意识是否已经根植于心；各项政府工作中是否切实推动环保工作、落实环保制度；是否存在决策不当造成重大环境事故的情况；重大环境事故是否处理得当；环境保护等相关部门及下级政府是否严格执行环境保护法律、政策，是否存在重大问题等等。

（四）落实环保经济责任审计的责任对象

从我国环境立法中可以发现，对于环保行政主管部门的责任规定的比较详细，对于政府主要负责人（如省长、市长、市委书记）的环保职责的规定就显得很粗泛，缺乏对政府负责人环保职责履行的监督和环境政绩的考核问责。我国的政府部门可以被视为在政府首长统一领导、有限监督下，下级服从上级的各部门分工合作的有机整体。政府负责人可以通过表扬、批评、处分、职务升降等各种行政手段和方式改变其所辖部门内部人员的行为。因此，在环境保护管理工作中，政府负责人的重要性远胜于行政主管部门，政府负责人的环保意识在一定程度上决定着辖区内环境保护效果。理顺和协调政府负责人和环保行政主管部门之间的关系，充分发挥政府负责人在环境保护方面的自觉性和积极性，促进二者共同承担辖区内环境保护重任显得尤为重要。

建立政府负责人环保目标管理责任制和干部环保绩效考核制是强化政府负责人环保意识和自觉性的不二选择。第一，在干部升迁中纳入环保绩效考核制度。将地方政府的环保目标和效果纳入经济社会发展评价范围，并将环保指标纳入到干部考核之中，要求地方政府负责人对辖区内环境质量负总责，这迫使地方政府负责人把环境保护摆上重要议事日程，不敢忽视环境保护。对于包庇、纵容环境违法的地方政府官员给予警告、处分、不得升迁等处罚措施，让漠视环保的干部领导付出代价。第二，实施区域污染责任追溯制度。对于区域环境的保护，上游地区（或重工业地区）所排放的污染对下游地区（或相邻省份）造成了危害性的污染事故，上游省级人民政府（或重工业地区人民政府）应当承担赔付补偿

表1 环保经济责任审计评价指标体系

责任，并依法追究政府负责人的责任；同时，对于上游地区（或重工业地区）因保护环境而牺牲经济利益，国家财政和下游地区（或相邻省份）应该给予纵向转移支付和横向转移支付的财政资金补助。第三，建立有效的环境问责机制，监督政府负责人环境责任履行情况。由中央政府统一建立完备的政府负责人环境责任监督体系，明确政府及环境行政主管部门的环境保护、严格执法的职责，由中央政府实施统一监督，依法追究政府相关人员的环境违法责任,特别是地、市以上政府负责人的责任。■

（作者单位：武汉大学经济与管理学院）

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