呼伦贝尔市铅锌矿采选业发展和税收问题分析

●郭海燕

呼伦贝尔市铅锌矿采选业发展和税收问题分析

●郭海燕

随着中国经济的迅猛发展，国民经济对于铅锌等有色金属资源的工业需求逐渐增大，铅锌矿的开采也随之兴旺起来。2007年呼伦贝尔地区被国土资源部确定为全国三大重点采矿带之一,有色金属企业尤其是铅锌矿企业规模不断扩大。如何利用税收政策更好地服务于呼伦贝尔铅锌矿企业，减轻其税务负担，成为税务机关需要面对和解决的问题。本文针对呼伦贝尔市铅锌矿企业现有发展中存在的问题，从税收角度对其进行研究，并提出适合铅锌矿企业应对变化和发展的设计建议。

呼伦贝尔 铅锌矿 税收分析

随着全球经济趋于一体化，有色金属的开发和利用受到了越来越多的重视和关注，其中铅锌开采业竞争日益加剧,从其需求走势和价格趋势来看，铅锌矿资源的开采正处于一个繁荣时期。2013年内蒙古自治区政府提出 “8337发展思路”，明确指出“要把内蒙古建成全国重要的现代煤化工生产示范基地、有色金属生产加工和现代装备制造等新型产业基地、清洁能源输出基地”，这无疑是促进有色金属矿业经济发展和产业升级、实现矿产资源合理开发利用的重要机遇期。

作为国民经济建设的“粮草”，铅锌产品因其主要应用在汽车、房地产、电子产品、国防等领域的特性，国民经济对于铅锌等有色金属资源的工业需求逐渐增大，铅锌矿的开采和挖掘也随之兴旺起来。2007年，国土资源部将呼伦贝尔市所属地域确定为全国三大重点采矿带之一。2013年，国家发展改革委制定的《黑龙江和内蒙古东北部地区沿边开发开放规划》中提出：“在大兴安岭、伊春、黑河、呼伦贝尔发展铜、钼、铅、锌、铁、金、铝等金属矿产开采加工。”

随着相关政策的出台，呼伦贝尔有色金属企业尤其是铅锌矿企业的规模不断扩大。用好税收政策服务于呼伦贝尔铅锌矿企业，促进其发展的良性循环，成为税务机关需要面对的问题。

一、呼伦贝尔市铅锌矿采选业发展现状

（一）呼伦贝尔市铅锌矿资源储量及分布

呼伦贝尔市位于内蒙古自治区东北部，总面积26.3万平方公里，相当于山东省与江苏省两省之和，是世界上面积最大的地级城市，也是全国面积最大的一个地级城市。管辖范围涵盖1个区7个旗5个市，总人口近280万，有42个民族在此生活。目前初步统计，在呼伦贝尔市所属区域已发现9大类65种矿产，矿床（点）700多处，这些资源主要集中在海拉尔盆地、大兴安岭北段成矿带、得尔布干成矿带等，占内蒙古自治区已发现矿产总数的49%，资源储备十分丰富。另外，据核工业部门2010年提供的相关数据，呼伦贝尔市西北侧长约800多千米的得尔布干成矿带,其平均宽度也达到100多千米。该矿带贯通四个主要旗市，分别为：新巴尔虎旗、陈巴尔虎旗、额尔古纳市、根河市。得尔布干成矿带按照其保有储量计算，属于国际性成矿带,其中铅的保有储量为70.47万吨，锌的保有储量为112.35万吨，此矿带储备的铅锌矿资源量可观。值得一提的是，其新近发现了开发利用价值极大的扎兰屯市二道河铅锌银矿床，金属资源储备量相当丰富，预计铅和锌的储量分别达到19万吨和47万吨，开发空间广大。

（二）呼伦贝尔市铅锌矿采选企业经营现状

2016年呼伦贝尔市政府工作报告明确指出：“呼伦贝尔市加快传统优势产业技术改造,延伸链条,推进新兴产业做大规模,绿色农畜产品加工、有色金属、制药产业和玉米深加工等产业产值分别达到342.4亿元、98.6亿元、73.9亿元和146.8亿元,分别增长6.6%、46.6%、47.6%和29.1%”。从以上数据可以看出，呼伦贝尔市工业经济发展新的增长点中有色金属行业异军突起，而其中铅锌矿企业更占有色金属企业产值的大半。

2014年至2016年期间，呼伦贝尔市铅锌矿企业分别实现税收收入991.71万元11026.07万元、25450.24万元。2014年以前，呼伦贝尔市铅锌矿采选企业的数量为14家。在经济快速增长的拉动下,铅锌矿产业不断完善,规模较大的企业迅速发展,铅锌矿企业规模化程度有所提高。截止2017年，呼伦贝尔市铅锌矿企业共有29家，经营范围均是铅锌矿采选。

表1 有色金属和铅锌矿产业实现税收及所占比例（单位：万元）

（三）呼伦贝尔市铅锌矿采选业存在的问题

1、共伴生矿多，技术含量低。呼伦贝尔市境内的铅锌矿多是共伴生矿，且品位相对较低。据统计，80%以上的铅锌矿伴生有铁、金、银等，选矿回收难度较大，且铅锌矿的平均品位为4%，低于国内平均品位。目前，呼伦贝尔市铅锌矿采选业目前仍采用能耗较高的高硫铅锌采选，较之富氧底（顶）吹强化技术存在差距。根据国家颁布实施的《企业会计准则》和《企业财务通则》，采选业企业的成本核算一般分为以下几个子项：原材料、辅助材料、燃料及动力、直接工资和制造费用。通过表2可见，铅锌矿产品的成本构成，涵盖制造费用和直接工资两个重要因素，两项成本合计占总成本的七成以上，共计为72%。采选科技含量低加之受到出矿品位变化等因素影响，铅锌矿产品的成本缺乏弹性，下降空间有限，市场竞争受到一定影响。

表2 铅锌矿采选产品的成本构成

2、粗放增长,税收贡献率不高。目前呼伦贝尔市29家铅锌矿采选企业中，仅有10家实现税收收入。铅锌矿产业发展主要还是集中在开采和初级原料生产加工方面。受到利益驱使，很多铅锌矿企业在建立之初，没有充分将环保和安全等社会成本涵盖在内,最直接的后果便是后续开发代价过高,企业发展处于下滑困境。相比较发达地区的经济增长方式，呼伦贝尔受到经济发展滞后等历史因素制约,铅锌采选业仍属于粗放增长。禁锢在采矿－选矿－冶炼的产业闭环中，产业链条短，深加工产品少，综合回收率低，一定程度拉低了呼伦贝尔地区的经济增长力。

3、税负存在差异，总体不高。通过表3的数据可以看出，从2014年到2016年呼伦贝尔市有代表性的铅锌矿企业的税收负担率，在总体上基本呈现出逐渐减轻的趋势，但不同铅锌矿企业增值税负担率和企业所得税负担率存在较大差别。呼伦贝尔市一部分铅锌矿企业税负偏低的原因是企业进行了设备改造和维修，造成当年进项税较大，加之生产时间短，体现出税负偏低，进项增幅较高的特点。根据2015年《中国统计年鉴》中提供的相关数据来看，2014年全国采矿业的增值税负担率和企业所得税负担率分别为13.03%和14.66%，从表3显示出的呼伦贝尔市各锌矿企业的税收负担率变化情况来看，个别企业除2015年税负达到13.9%以外，其他年度各税负都在13%以下，税收负担率总体不高。(见表3)

4、税源结构不合理。呼伦贝尔市是典型的原生态地区，也是经济欠发达地区，虽具有资源丰富、地广人稀等先天优势，但也受到发展粗放、基础薄弱等因素制约。呼伦贝尔市增值税税源主要集中在采矿业、制造业、批发零售和电力燃气的生产供应上，但在采矿业中，铅锌采选业与煤炭等资源开采状况相比税收贡献率低。2015年全国开采业对增值税的贡献率达到三分之一以上，由此可见，呼伦贝尔市铅锌矿采选企业仍处在起

步阶段，原材料的深加工和转化的技术含量低，与全国相比存在很大悬殊，铅锌采选还存在很大盈余空间，这也会成为增值税的潜在税源。

表3 呼伦贝尔市不同铅锌矿企业税收收入和负担率 单位：万元

二、呼伦贝尔市铅锌矿采选业税收相关问题分析

（一）现行税收政策存在的问题

1、税收优惠政策发挥其经济职能作用不充分。虽然国家出台了一系列涵盖西部大开发、东北老工业基地振兴和扶持少数民族地区发展的利好政策，但目前针对矿业企业的税收优惠准入标准高、限制条件多且优惠的税种范围不广。如按照国家 《产业结构调整指导目录 （2011年本）》（发展改革委令2011年第9号）中第一类（鼓励类）第九项“有色金属”中的第一条规定：“有色金属现有矿山接替资源勘探开发，紧缺资源的深部及难采矿床开采”的规定，符合规定可以享受减按15%征收企业所得税的优惠政策。目前呼伦贝尔市享受此类优惠的铅锌矿企业只有新巴尔虎右旗荣达矿业一家。税收优惠政策在执行过程中出现了与经济发展趋势相冲突的问题,没有形成投入和需求的双向拉动效益。另外，2015年5月1日起资源税税率下调了40%，但矿企的税费负担与国外企业相比仍较重。

2、资源税级差调节未推行,企业税负高低不一。2006年国家资源税改革推行后,呼伦贝尔市资源税收入都有了较大提高。但成绩的背后也出现了一些问题,矿产资源并未根据资源品位、采掘条件等不同因素，确定不同的征收标准，即现行的资源税的单位计税额仍旧推行一个征收标准，未较好地体现出税收的公平原则和资源税级差调节原则。例如铅锌矿产企业开发的虽是相同的矿产资源,但是受到高品位矿和低品位矿等不同矿藏品位影响，相应的会出现矿上开采和矿下开采等一系列不同，相同单位提取的矿资源数量也存在很大差异，而单位资源税额标准却相同，直接造成企业税负不均。

3、税收政策在执行中存在一定不合理性。增值税并不完全适用于资源行业，尤其在矿业产业中，原料按17%税率抵扣进项税额，而进项税额抵扣占销售收入的90%，进项税额抵扣存在一定漏洞。另外，在部分混合经营业务的矿业中，因为企业的特殊经营性质不能分开核算，免税产品进项税转出后，按照增值税计算方法，使得部分企业多交了税款，一定程度增加了企业的负担。所得税在一定程度上并不具备保护环境，调节经济健康发展的作用。纳税人对于开采而未出售或自用的资源不交税，易导致企业过度开采，形成大量资源的积压和浪费。

4、部分税收政策缺乏相应体系。铅锌采选业涉及到的很多税收政策的发布都是在不同文件中以补充的形式发布的，例如国家税务总局关于调整相关政策等公告，缺乏稳健性，很多税收政策的法律效应还很低。一些税收优惠政策的执行，也存在时间短、侧重税负而忽略技术更新等问题。在一些优惠政策的落实方面，很多文件也是财政部或者国家税务总局在紧急情况下以通知的形式发布，这些都会导致企业采取短期策略，对长远发展不利。

（二）相关现行税收征管存在的问题

1、信息共享程度较低。2016年10月1日起，内蒙古自治区在“三证合一”的基础上全面推行“五证合一”（营业执照、税务登记证、组织机构代码证、社会保险登记证、统计登记证）。但由于信息化技术整体相对滞后，存在信息平台和软件接口不一致等很多问题，很多信息仍处于简单的数据交流中，未实现全面共享。另外，税务部门与银行、政府、统计、电业、房管、城建等部门的信息共享不足，税务机关处于信息劣势地位，进而无法全面准确地掌握铅锌矿企业的生产销售情况、资金流动情况、占用土地情况等。信息共享的不对称性，不利于实现组织税收的应收尽收。

2、受地理环境制约大。由于呼伦贝尔地域广阔，地理位置偏远且交通不便,使得呼伦贝尔地区的矿业市场分布存在不合理性。受到经济发展和生产链条所限，开采出来的原矿产品的主要市场均在呼伦贝尔市以外的地区。加上交通不便等因素影响，矿企运输成本明显增高,铅锌矿业采选企业的发展空间也更为狭小。呼伦贝尔铅锌矿开采企业属于季节性经营，绝大部分处于偏远的山区，交通极不方便。例如扎兰屯市蘑菇气税务分局，距离所管辖的国森矿业150多公里，税务工作者往返两地至少需要六个小时以上的时间，这种情况对提高税收征管效率造成一定的制约。

3、征管力量薄弱。呼伦贝尔市全市国税系统在职职工1170人，而纳税人总户数达到13.15万户，征管人员在一定程度上存在缺口。加之呼伦贝尔铅锌矿开采企业的行业特殊性所限，很多企业属于乡镇税务分局管辖。基层税务分局的税收管理员一般只有几个人，而一个中等规模的乡镇就有上千户个体工商户，税务机关征管力量薄弱。在实际征管工作中，乡镇驻地税源的多样性和隐蔽性，也导致税务机关对矿产企业的管理面临更大挑战。

4、现有的税源信息利用率低。2017年8月，呼伦贝尔市开始进行纳税人实名认证信息采集。过去以来，在信息采集方面很多第三方涉税信息尚存在游离状态。在内蒙古国税局税收征管系统中，相比纳税人的申报表、税款入库、税务登记等信息，纳税人经营情况、财务报表、银行存款等信息不够详实。很多申报数据和财务数据都是纳税人自己报送的，而手工采集导致税务人员无法及时对数据进行比对，纳税人可利用的基础信息资料较为单一,其准确性还有待于提高。

5、原材料及生产量不易把握。呼伦贝尔市大部分铅锌矿企业属地下开采，一方面其与产量相关的生产工人数量难以监控；另一方面因地质条件以及矿井、地下挖掘矿石深度不一，材料耗用量与其产量之间存在诸多不可比因素。如铅锌矿采选业产品的产量受原矿石品位影响较大，而品位的变化直接影响矿粉中铅、锌、金、银的产量，税务机关对企业产品产量的测算难度较大。且目前没有一套严密的管理办法进行监控，税务机关不能准确掌握生产量。

三、政策建议

（一）加快产业转型升级

借助供给侧结构性改革，积极清理无效供给,采取市场的、政策的、法治的手段，加快淘汰铅锌矿企业中的“僵尸企业”，有效化解过剩产能。加快实施创新驱动,加大采选冶技术攻关和新材料、新工艺的研发力度，充分利用伴生矿，开展矿产资源综合利用，推动生产技术改造升级和提能降耗。给予节能减排专项资金，支持矿企继续加大解决因历史欠账和矿产资源特性存在的环境污染问题。加大“产销研用”的融合，贴近市场需求扩展矿产品品种，催生出附加值更高的新产品，实现由产品输出向产业输出转变，最终实现矿企的转型升级。

（二）鼓励和引导企业利用新技术

依托“互联网+”的大数据技术，改变矿产企业的现有发展业态。鼓励企业借助云计算等信息手段，不断引进先进工艺设备，提升生产效率，降低各项成本的支出。可以对矿产企业第一年新增的所得税，实行一定程度的减免。同时，进一步增加企业所得税法中对新技术、新产品、新工艺的扣除比例，适时引入以污染物的排放浓度和数量为标准的排污税，提高企业节能节水、安全生产、环境保护意识的同时，全面实行相关方面的税收优惠政策，引导企业用好新技术。

（三）改革现有的资源税

鉴于资源税的征收原则为 “普遍征收、级差调节”，在税收政策上可适当调整资源税，按照资源是否可再生进行划分：可再生或者可替代性资源的资源税应适当降低，而不可再生资源的资源税应提高,达到既减轻选矿企业的负担，又引导企业达到提高资源利用率的目的，进而鼓励中低品位铅锌矿企业技术的研发、创新及应用。可以按照铅锌矿产资源品位高低、开采方式是否简易、冶炼提取方式不同等进行等级划分，同时结合全国各地，特别是其他自治区的划分方法，确定不同等级之间不同的税额标准。另外，可充分考虑市场价格等因素，尝试进行从价和从量累计复合的征收方式。

（四）开征环境保护税

2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过中华人民共和国环境保护税法，自2018年1月1日起实施。环境保护税的适时开征,意味着资源开发和环境保护并重。呼伦贝尔地区自然环境优美,但随着经济的发展和各类资源的不断开采，生态渐为脆弱。为避免重走先污染后治理的老路,实现资源的合理开发，达到人和自然和谐相处的目的，应积极实施开征环境保护税。

山西省人民政府曾经出台相关环境保护税收政策:“按企业年销售收入的1%-5%征收环境补偿基金,”该项政策出台后，资源开发地区的环境恢复水平得到很大提高。

（五）全面提高征管水平

加强纳税评估，根据铅锌矿企业发展特点，把以电核产、以电控税作为突破口，设置产销量、原辅材料消耗、利润水平等主要监控指标，测定行业税负预警值，对留抵税额明显偏低以及税负异常的企业核查投入产出各生产要素变化情况，增强风险评估的针对性和有效性。加大对无账、假账、账外账以及账证资料残缺不全企业的查处力度，运用智慧稽查等信息手段，强化国地税联合稽查力度，切实堵塞征管漏洞。建立健全与相关部门的税收信息交流机制，加大与矿管、电力、安监、国土等部门的信息交换力度，注重掌握铅锌采选企业的供产销、用电、用药以及矿山使用权转让等信息，从源头上有效预防税款流失。

（六）加强税收风险防控

实施税源专业化管理，不断完善税收法律法规，防范税收法律层面上的风险因素，探索强化管理的新办法，具体防范税收执法过程中的风险环节，提高纳税人风险防控意识。在日常管理过程中对矿企的税收风险行为进行警告，不断提高纳税人自身对防范税收风险的意识，完善税收风险的日常管理防范体系。强化信用管理职能，实行“黑名单”制度。与相关管理部门开展信息交换，对违规纳税人进行惩戒，提高税务管理力度，维护税法尊严，形成“一处违法，处处受限”的大环境。

呼伦贝尔市边境线长达700多千米,作为中国的北疆，它是我国欧亚大陆桥的必经之地,也是天然的生态屏障。独特的地理位置，优越的自然条件，丰富的矿产资源以及宽松的政策环境，也为呼伦贝尔市的发展提供了诸多有利条件。呼伦贝尔市要在以绿色化为引领,全面加强生态建设的基础上，以供给侧结构性改革为主线，大力实施“走出去,引进来”战略及利用振兴东北老工业基地的优惠政策，达到发展经济、开发资源和扩大市场的同时，又能守住最后的生态底线的“双赢”目的。

当前,呼伦贝尔正面临着难得的综合机遇期,国家在基础设施建设、优势产业发展等方面为呼伦贝尔提供了诸多扶持政策和更为广阔而可靠的市场空间,加之优越的成矿条件、巨大的矿藏潜力、难得的区位优势、宽松的政策环境，也使得呼伦贝尔铅锌矿企业的发展空间更为宽广。■

（作者单位：内蒙古扎兰屯市国税局）

[1]冯进城．中国金属矿产资源安全战略研究［D］.北京：中国地质大学，2010.

[2]黄桦，蔡昌．纳税筹划[M]．北京：北京大学出版社，2010.

[3]洪水峰，杨昌明.中国矿业税费改革方向初探[J].中国国土资源经济，2004，（17）.

[4]刘永俊．内蒙古扎兰屯市二道河铅锌银矿地质特征及外围预测［D］.长春：吉林大学，2014.