供给侧结构性改革下的财政政策选择

●刘成奎

供给侧结构性改革下的财政政策选择

●刘成奎

在中国经济与财政收入增速趋缓、产业结构升级受阻、居民追求高质量生活水平受限的情况下，推进供给侧改革是现实选择。西方供给理论有古典供给理论、均衡供给理论、要素创新理论、新自由学派的供给理论等，西方需求理论有边际需求理论、均衡需求理论与凯恩斯需求理论，这些经济学理论都是对当时经济社会发展状况做出的理论回应。供给侧改革中的去产能、去库存、去杠杆、降成本与补短板在现实中都存在诸多困难，而推进供给侧改革有助于发挥市场机制的基础性作用、提高产品质量、促进产业结构升级并会深刻影响政府政策选择等。推进供给侧结构性改革需要明确政府的发展目标、明晰市场与政府的关系、完善一系列的财政政策。

供给侧结构性改革 财政政策 供给 需求

中国经济在高速发展了30多年后，受到国内外因素的双重影响，经济增长进入了中低速的新常态，由此而来的就是中国经济需求结构与供给结构的失衡。在此背景下，2015年10月中央财经领导小组办公室主任刘鹤在广东调研时明确提出，要重视 “供给侧”调整，加快淘汰僵尸企业，有效化解过剩产能。同年11月习近平在中央财经工作会议第11次会议上指出，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革；之后国务院常务会议强调部署要以消费升级促进产业升级，培育形成新供给新动力扩大内需模式，在十三五规划纲要座谈会上李克强提出要在供给侧、需求侧两端发力促进产业迈向中高端。2015年12月习近平、李克强再次强调，稳定经济增长，要更加注重供给侧结构性改革，明年及今后一个时期，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，实施相互配合的五大政策支柱。至此，供给侧改革正式成为政府的政策重点，也引起了学术界的高度关注。

一、供给侧改革的文献综述

供给侧结构性改革的提出，引起了学界与政界的高度关注，对其的研究主要是围绕着概念辨析、政策选择等展开的。

（一）供给侧改革概念辨析

对供给侧改革的概念已有众多研究从不同角度进行了解读。中国供给侧改革与西方供给学派的政策实践虽然有些类似之处，但是二者并不能等同（贾康，2016；孙亮、石建勋，2016）①。因为中国供给侧改革是为了提高我国经济的长期增长率、释放技术创新的潜力（姚洋，2016）②，其主要关注长期与动态的经济结构的调整和经济的转型从而改善供给（胡希宁，2016）③；而改革的关键是消除价格扭曲、矫正要素配置扭曲、消除体制性与机制性障碍以形成政府和市场的良性互动 （崔军、张雅璇，2016）④。但是，必须明确的是供给侧改革并非意味着放弃需求侧改革，而是应该在以供给侧改革为主的同时，还需要两者相互配合（任保平，2016；刘亮、李洁、李明月，2016）⑤。

近年来中国经济发展遇到了一些困难，如财政收入增速明显下滑、财政支出面临刚性需求、地方政府债务问题严峻（邓晓兰、陈宝东，2017）⑥，而中国经济长期向好的基本面没有变 （楼继伟，2016）⑦。但是中国经济中存在的杠杆率高（任泽平、冯赟，2016；高惺惟，2016；魏鹏，2016）⑧、库存高（曾宪奎，2016；刘慧，2016）⑨、产能过剩（任泽平、张庆昌，2016）、企业成本高（张杰、宋志刚，2016；吴群、侯祥鹏，2016）、短板制约 （周学东、戴国海，2016；殷醒民，2016）等问题直接影响了经济社会的可持续发展，由此必须依赖供给侧改革政策去解决中长期经济增长的“新动力”问题，强化以企业为中心的资源配置机制（付敏杰、张平，2016）；同时要实现产业结构由传统产业向现代产业的转变、要素驱动向创新驱动的转变、政府管制向市场机制的转变（冯志峰，2016）。当然，在供给侧改革中不宜采用过于激进的改革方式，因为激进改革成本较高（娄成武、董鹏，2016）。

（二）供给侧改革中财政的作用

在供给侧改革中，财政政策选择基本上都是围绕着调整财政支出结构、减税、提供社会保障等而展开，且多以组合拳方式运用多种政策工具（闫坤、于树一，2017）。

在中国当前经济增幅与财政收入增幅下滑的背景下，应着重提高财政宏观调控能力，尤其是注重结构性调控与跨周期调控，将短期经济波动和中长期经济发展有效地兼顾起来（闫坤、刘陈杰，2016），并将财政调控模式转向市场决定机制下的供给端的结构优化模式，而非行政主导机制下的需求端的总量治理模式（袁红英、张念明，2016）。

在财政支出上应该压缩政府开支（王秋波、魏联合，2016），优化财政支出结构与优化公共产品供给结构（刘晔，2016），创新公共服务供给机制以提高供给质量和效率（连太平，2016）。在税制优化上要以结构性减税为主要途径（石寅，2016），减轻企业与个人税负（李枢川，2016；曾康华、陈雪莲、王春鹰，2016），发挥减税对供给结构的优化作用 （刘晔，2016），并推进税制从间接税的以单一主体税种为主的结构转向直接税、间接税的双主体税种并重的结构（马海涛、段琦，2016）。在社会保障上应该加快推进社会保障制度改革，如多途径补充社保基金缺口、加快社保制度的顶层设计（刘再杰、李艳，2016），为结构性改革托底（连太平，2016）。

二、供给侧改革的背景

如同任何一种重大改革或者理论创新都有着其深刻社会经济背景一样，中国提出供给侧改革也是在中国经济社会发展进入到新阶段后而引发的必然诉求。

（一）经济增长进入中低速

在2013年之前，中国经济增长速度基本上都保持了两位数的增长（2009年例外），但是2014年仅为8.14%，2015年为6.9%，2016年为6.7%。中国经济增速趋缓，除了与中国经济体量很大有关而增速放缓外，也与国际市场的萎缩、国内有效需求下滑等有关。特别是传统的依靠投资、出口的经济增长模式，已经遭遇了产能过剩而消费不足、环境承载力趋于饱和等因素的制约，经济的中低速增长应该是未来的常态。

表1 中国2006-2016年GDP增速

（二）财政收入进入困难期

与GDP增速趋缓一致，中国的财政收入也进入中低速增长时期，2012-2016年财政收入的增速分别为12.9%、10.2%、8.6%、8.4%与4.5%，同期的财政支出的增速分别为 15.3%、11.3%、8.3%、15.8%与6.4%，除了2014年收入增速快于支出增速0.3%外，其他年份都存在财政收支缺口，尤其是民生支出的刚性很强，财政收支缺口短期内难以消除，由此可以认为中国财政收入的增长进入了困难期。

表2 中国2006-2016年财政收支增速

（三）产业结构升级受阻

一个国家经济的发展必然会引致其产业结构的升级，第三产业的占比会逐步增加。而且世界经济发展经验显示，在人均GDP超过4000美元时，其第三产业的占比一般在68.56%，即使是世界平均水平也已经达到了67.7%。2015年底中国人均GDP已经达到了7800美元，而中国2015年第三产业GDP却只有50.6%，2016年为51.6%，与国际平均水平相差16.1%。中国第三产业占比被拉低的原因很多，第二产业中的僵尸企业与高耗能企业的存在是其中一个重要原因。

表3 世界产业结构对照表

表4 中国主要年份三次产业结构占比

（四）无法满足居民对高质量生活水平的追求

随着中国经济发展与居民收入的增加，居民对高质量生活产品品牌的追求逐渐提高，而国内产品虽然很丰富，但是不少产品在品牌与质量上与发达国家依旧存在不小的差距，中国产品在国际市场上实际上更多处于低端市场。正是国内优质生活产品品牌的缺乏，导致很多中国人在国外旅行或者访学时爆买国际高端品牌产品，尤其是部分国内生活产品出现问题（如问题奶粉）时更加推高了中国人在国外的爆买现象。此外，中国传统的依靠投资与进出口的经济发展模式，在GDP快速增加的同时也导致了中国的资源消耗严重（而且很多是浪费式的消耗），导致我国的环境污染日渐严重。由此可知，中国高质量国产产品的不足、环境污染日益严重等问题已经影响了居民追求高质量的生活方式，供给侧改革势在必行。

三、供给与需求理论的演变

综观世界近300年来的西方经济思想发展的脉络，在不同的经济社会背景下，经济学研究的展开相应地或者重视供给或者重视需求。

（一）供给理论的演变

在资本主义经济萌芽与发展过程中，古典经济学、庸俗经济学、新古典经济学、熊彼特的创新理论、新自由学派等都关注如何经由资本、劳动、土地三大生产要素的组合与调节实现经济增长。

1、古典供给要素理论。工业革命的形成与发展引发了资本主义生产力的极大发展，而当时在生产技术方面领先的新兴资产阶级要求放弃重商主义的贸易保护政策，转而推行自由贸易政策。古典经济学与庸俗经济学主要关注资本、劳动与土地三大要素的配置，即如何提高资源配置效率。古典经济学的代表性人物配第认为人口数量、技艺水平和勤劳程度是经济发展的关键；斯密认为分工、资本积累能够增进国民财富，且在看不见的手的调节下实现经济增长；李嘉图则强调技术进步、对外贸易对经济发展的重要影响。庸俗经济学的代表性人物萨伊提出了资本-利润、劳动-工资、土地-地租的三分法，提出了萨伊定律，即供给会主动创造需求的思想。在当时需求尚未得到有效满足、金本位制的条件下，供给自动创造需求应该说有一定合理性。

2、均衡供给理论。马歇尔将古典经济学的供给理论与边际学派的需求理论综合起来构建了新古典经济学，并将生产要素扩展为土地、资本、劳动、组织或管理（指分工与机器的改良、产业的相对集中、大规模生产和企业管理等）四大要素，认为劳动的供给取决于劳动的“负效用”，资本的供给取决于资本家对未来享受的“期待”，土地没有生产费用故没有供给价格，组织供给取决于教育培训成本。

3、要素创新理论。熊彼特认为“创新”对企业与经济发展极为重要，创新就是企业家对生产要素的组合，包括新产品或新用途、新生产方式、新市场、新原材料或半成品、新企业组织方式等，其条件依赖于企业家精神、资本信贷的支持，经济发展过程包括创新-模仿-适应三个阶段。

4、新自由学派供给理论。凯恩斯经济学到了20世纪70年代已经无法解释当时的 “滞胀”问题，反凯恩斯的新自由学派都认为要减少政府干预，应按市场规律配置资源。货币主义认为通胀的根源在于货币发行量过大，而货币政策在短期内会影响产量、在长期内只会影响价格，应实行单一货币政策；理性预期学派认为未被预期到的政策在短期内有效，而能够被预期的政策无效，政府所做的不应干预经济，而应取信于民；供给学派根据拉弗曲线理论主张结构性减税，促进经济增长。

（二）需求理论的演变

相对于供给理论，需求理论的形成相对较晚，也是在物质产品供给出现过剩后才出现的，主要有边际学派、新古典经济学与凯恩斯经济学等。

1、边际需求理论。到19世纪70年代随着经济的发展以及垄断的出现，导致当时出现的企业规模越来越大，供求结构失衡的矛盾已经出现，并引发思考：企业规模是否越大越好？企业规模边界在哪里？边际学派迎合了这种需求，将传统经济学的研究从重视生产、供给与价值转向了重视消费、需求与效用，从宏观的生产者分析转向微观的消费者心理分析，正式构建了从人的行为心理分析出发的需求理论。

2、均衡需求理论。新古典经济学的需求理论基本上是沿用了边际学派的需求理论，即企业对劳动、资本、土地、组织的需求取决于各自边际生产力。

对各种地理水纹记号进行汇总、划分、归类后，引入视觉传达艺术的设计方法，并融入我国传统水文化中的创意元素，进行图形设计，填补地理水纹记号的空缺；然后依据我国水利信息化的要求，进行数字化处理；最后再对整理后的结果进行处理，向水利信息化靠拢，最终形成一套完整的系统。

3、凯恩斯需求理论。20世纪30年代发生的世界经济大危机引致了凯恩斯的需求理论，在边际消费倾向递减、资本边际效率递减、流动偏好三大心理规律作用下，有效需求变得不足，而提升有效需求的政策重点就是实行积极的国家干预政策。

四、中国供给侧改革及其对经济发展的影响

中国的供给侧改革就是通过矫正生产要素的配置、扩大有效供给、灵活应对居民需求来更好地满足居民需要并促进经济社会持续健康发展的。西方的供给学派强调的是在资本主义私有制基础上的生产要素的配置从而追求生产效率的提高。

（一）供给侧改革的内容

供给侧改革是一次经济发展模式的重大变革，具体包括五个方面内容即去产能、去库存、去杠杆、降成本与补短板。

1、去产能。去产能是为了解决产品供过于求而引起的恶性竞争问题，进而进行产业转型与升级。去产能的行业主要包括钢铁、煤炭、水泥、有色金属、油气、玻璃等，其中最主要的就是钢铁业与煤炭业。就钢铁业而言，2015年底钢铁业的实际产能约11亿吨，利用率为71.5%；据估计2015年大中型钢企亏损约为645.34亿元，亏损面达50.5%；2016年去产能目标为4500万吨，需要安置职工18万人。就煤炭业而言，2015年底煤炭业的实际产能约57亿吨，利用率不足70%；2015年前11个月，规模以上煤企利润额为425.5亿元，同比下降61.2%，亏损面超过90%；2016年去产能目标为2.8亿吨，需安置职工70万人。

去产能中最关键的问题在于：如何衡量既有产能停工与开工的成本与收益，即如何衡量开工与停工的边界停损点？以及如何避免地方政府在去产能中因自身利益影响而消极怠工？进而要思考在新增加的其他行业产能中如何避免可能在未来形成的产能过剩？

2、去库存。去库存包括两层含义，一是指降低产品库存水平，这是企业能较快做到的，二是消化过剩产能，这是比较长期的过程，对企业与社会经济发展来说是一个较为痛苦的漫长过程。去库存的行业主要包括房地产、家电、汽车行业等，尤其是房地产行业。数据显示，2015年底中国库存规模约为66.72亿平方米，约需要5.19年的消化周期；累计占用资金规模约为40万亿元，其中，约有1/3为房地产开发商的自有资金，另外超过2/3部分为“债务”，一旦房地产行业的资金链断裂，很有可能引发类似美国2008年发生的金融危机。而房地产行业去库存面临的最大困难在于非住宅去库存难、三四线城市去库存难、降低购房首付率与去杠杆存在矛盾、房产税会阻碍去库存以及土地供应量的限制等。

图1 各部门负债占GDP比重变化趋势

图2 部分行业资产负债率

图3 部分企业资产负债率

4、降成本。降成本主要包括降低制度性交易成本、用工成本、社保缴费、企业融资成本、税费负担等，尤其要降低企业负担的各类隐性成本，为企业发展提供宽松的税费环境与制度环境。企业税费类别较多，但大体上可以分为显性的税费成本以及隐性的各类收费与制度性管理成本。降低企业的显性成本主要是通过税制调整、收费制度调整等来降低企业的税费水平，如通过营改增、降低企业的社保缴费率 （目前已经有16个省通过了有条件的降低社保费率的办法）来降低企业的显性成本，而且效果明显。降低企业隐性成本的范围较为广泛，如通过规范行政管理行为降低审批环节的成本，尤其是要降低各类制度性隐性成本，为企业发展提供真正宽松的各类收费与制度性管理环境。

5、补短板。补短板理论源于西方管理学中的“木桶理论”，即木桶的盛水量取决于木桶最短的那一块木板。在中国经济社会的诸多短板中，贫困短板、三农短板、技术设备短板、人才短板等等是关键，尤其是中国关键技术短板与关键人才短板是重中之重。而这些短板主要集中于具有高流动性的人才身上，因此如何培养、留住、用好这些关键人才是补短板的核心。

（二）供给侧改革对经济社会发展的影响

供给侧改革是我国经济社会领域的重大变革，其对政府治理、市场供给与居民生活等诸方面都有深刻影响。

1、有助于发挥市场的基础性作用。供给侧改革中涉及很多运行制度与机制的调整、企业的合并与破产等，政府肯定无法完全置身事外，但是政府切不可包揽一切，而是除了做好社会保障外，其他的一切事务都交给市场来完成。这也是构建发挥市场的基础性作用的重大机遇。

2、提高产品供给质量。传统的依赖大量投资的经济发展模式一方面引致商品生产极大丰富，另一方面也引致部分行业未能有效对接需求，尤其是居民收入提高后的高端产品需求，从而出现了部分行业的产能过剩或者无效供给。供给侧改革通过减除过剩产能、减少无效供给、提高产品供给质量来满足居民收入水平提高后对高质量产品的追求。

3、促进产业结构升级。现有产业结构是在传统经济发展模式下形成的，第二产业中的很多过剩产能或者高能耗产能占用了大量的物质资本与人力资本，但是未能形成有效供给，而且在某种程度上也影响了第三产业的发展。通过供给侧改革消化过剩产能或者高能耗产能，实现第二产业中部分物质资本与人力资本的流动，有助于增加第三产业的占比，从而促进产业结构升级。

4、深刻影响政府政策的选择。供给侧改革是一项系统性改革，很多制度都需要进行调整以适应改革后的现实经济社会发展需要。今后政府政策的选择应该更多地注意：经济政策要从传统的总量性政策（大水漫灌式）转向结构性的政策（如宽财政、稳货币）；从单纯的经济政策转向经济、社会并重的政策，关注提升居民的获得感与满意度；更加注重财政资金的使用绩效；更加注重通过政府资金来撬动民间资本（如BOT、PPP）；更加重视促进产业结构优化；应注重发挥财政政策的诱导作用。

五、应对供给侧改革的财政政策选择建议

供给侧改革牵涉的范围非常广泛，制定相关的政策需要思考供给侧改革的可行目标与可行政策之间的关联性，并采取针对性的政策措施。

（一）以居民幸福而非经济发展目的为政府目标

提高居民的福利是政府的终极目标，经济发展只是实现这一目标的手段与中间过程。而事实上我们经常混淆了提高居民福利与经济发展，将经济发展当做了社会经济活动的目标本身。由此，导致了中国GDP在高速增长的同时，居民的幸福感却没有同步提高，甚至有的感到了不幸福度的提高。今后政府决策目标不能仅仅盯着GDP，而是应该在抓好GDP增长的同时，一定要关注居民的获得感、幸福感与满意度，并将其作为政府决策与财政政策选择的重要目标。

（二）准确界定政府与市场关系

在供给侧改革中，涉及到很多企业的破产与重组、人员的分流与失业、地方GDP增速的减缓、财政收入增长的趋缓等诸多社会经济问题。在地方政府地方利益保护与政府官员自身利益最大化下，中央或地方政府很容易陷入主动干预市场的行为，导致企业的破产与重组、人员的分流与失业未能遵循市场规律来完成，导致政府干预的越位与缺位的同时存在。

在供给侧改革中政府的唯一也是最重要的职责就是提供可靠的、可信赖的社会保障，确保所有分流与失业人员能安心，为供给侧改革提供和谐的社会环境。除此之外，所有的一切经济活动应该全部交由市场来完成。如美国钢铁业曾经也出现了产能过剩，但是在去产能的过程中，完全依赖于钢铁企业自主的兼并重组与破产，效果良好。

（三）应对供给侧改革的财政政策选择

1、切实做好社会保障。社会保障是经济社会发展的稳定器，尤其是供给侧改革中会出现企业破产、兼并重组、人员分流与失业等，财政必须做好充分的社会保障计划，而且要有较长期的规划，以便保证供给侧改革的顺利推进。德国鲁尔工业区、美国东北部锈带的转型中都出现了类似中国供给侧改革中出现的企业破产与人员失业问题，但是通过可靠的社会保障确保了转型的顺利推进。

2、完善税制，进行结构性税收调整。具体而言应该包括：第一，降低制造业的增值税税率，如将现有的主税率17%降为10%，并且将四档税率合并为一档。第二，完善税收激励政策，如对创业、创新企业的激励，重化工业等的抑制；取消地区性优惠政策。第三，降低企业税负，尤其是小微企业、高新企业的税负。

3、提高财政投资效率。财政投资效率的提高应该做到：第一，建立财政支出项目库。第二，严格落实财政绩效评价制度。第三，加大对中小城镇、中西部地区和农村地区的基础设施投资。第四，加快重大科技创新投入。第五，加大民生支出。

4、重视撬动社会资本的作用。通过BOT、PPP等多种途径将社会资本引入政府计划的项目，以弥补政府投资不足、效率不高、管理不够优化等问题。■

（作者单位：武汉大学经济与管理学院/武汉大学财政金融研究中心）

注释：

①贾康、苏京春：《论供给侧改革》，《管理世界》，2016(3)；孙亮、石建勋：《中国供给侧改革的相关理论探析》，《新疆师范大学学报 (哲学社会科学版)》，2016(5)。

②姚洋：《供给侧改革与中国经济赶超》，《经济导刊》，2016(3)。

③胡希宁：《供给经济学与我国的 “供给侧”改革》，《理论视野》，2016(1)。

④崔军、张雅璇：《供给侧改革的内涵、动因及助力的财政政策探析》，《财政监督》，2016(9)。

⑤任保平：《供给侧改革与需求管理相结合的经济增长路径》，《甘肃社会科学》，2016(4)；刘亮、李洁、李明月：《供给侧改革应与需求侧管理相配合》，《贵州社会科学》，2016(7)。

⑥邓晓兰、陈宝东：《经济新常态下财政可持续发展问题与对策》，《中央财经大学学报》，2017(1)。

⑦楼继伟：《中国经济最大潜力在于改革》，《现代企业》，2016(1)。

⑧任泽平、冯赟：《供给侧改革去杠杆的现状、应对、风险与投资机会》，《发展研究》，2016(3)；高惺惟：《供给侧结构性改革突破须先 “去杠杆”》，《理论视野》，2016(1)；魏鹏：《供给侧改革中“去杠杆”的困境、风险及对策》，《湖北社会科学》，2016(12)。

⑨曾宪奎：《我国房地产去库存战略研究》，《改革与战略》，2016；刘慧：《关于供给侧改革去库存的认识》，《赤峰学院学报（自然科学版）》，2016(9)。

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[1]冯志峰.供给侧结构性改革的理论逻辑与实践路径[J].经济问题，2016,(02).

[2]任保平.供给侧改革与需求管理相结合的经济增长路径[J].甘肃社会科学，2016,(04).

[3]谭崇台.西方经济发展思想史[M].武汉：武汉大学出版社，1993.

[4]闫坤，于树一.当前宏观经济形势、供给侧结构性改革与财政政策[J].财经问题研究，2017，(02).

[5]姚洋.供给侧改革与中国经济赶超[J].经济导刊，2016，(03).

[6]殷醒民.供给侧结构性改革中“补短板”的供需平衡效应[J].学习与实践，2016,(04).

[7]张馨，杨志勇，郝联峰，袁东.当代财政与财政学主流[M].大连：东北财经大学出版社，2000.

（本栏目责任编辑：郑洁）