当前政府投融资领域政策风险及发展机遇浅析

■/杜亚强

当前政府投融资领域政策风险及发展机遇浅析

■/杜亚强

本文以酒泉市为例，旨在通过对当前政府投融资领域出台政策的梳理，分析地方政府投融资工作可能面临的政策风险和机遇，提出发挥政府引导作用和市场基础作用的对策建议，以期为政府尤其是财政部门推动投融资机制创新提供一些有益参考。

政府投融资 政策风险 投入方式创新

一、当前投融资领域出台的主要政策及影响

（一）政府债务管理政策趋紧，风险防控措施更加严格

2014年8月31日，第十二届全人大会常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》并自2015年1月1日起施行。新修订的《预算法》从法律层面首次作出了严格的禁止性规定，标志着地方政府通过融资平台进行银行贷款、发行企业债券、发行信托产品等融资渠道被堵死，其合法融资渠道只有通过省级政府发行政府债券和争取外贷两种途径。另外，根据新《预算法》和《担保法》的规定，除使用外国政府或者国际经济组织贷款外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

2014年9月21日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）提出，建立规范的地方政府举债融资机制，明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。要求剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，进一步厘清了政府债务和企业债务关系。

2015年12月21日，财政部印发《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》财预〔2015〕225号；2016年10月27日，《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）；2016年11月3日，《财政部关于印发地方政府性债务风险分类处置指南的通知》（财预〔2016〕152号）。以上文件立足债务风险防控、应急处置和存量债务化解，是政府性债务风险防控和处置的纲领性文件，“地方政府债务限额”、“政府债务率”和“一般（专项）债务付息支出占一般公共（政府基金）预算支出不超过10%”三项指标，成为政府债务管理中不可逾越的“三条红线”。

2016年10月14日，财政部印发《关于科学合理使用专项建设基金加强地方政府债务管理的函》（财预函〔2016〕123号），对国开行、农发行等政策性金融机构在投放专项建设基金过程中要求政府提供担保的做法进行了明确禁止。这一规定再次说明，除使用外国政府或者国际经济组织贷款外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

2017年2月13日，甘肃省财政厅印发《关于进一步规范政府举债行为的通知》（甘财预〔2017〕11号）；2017年4月26日，财政部印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）；2017年4月27日，财政部驻甘肃省专员办印发《关于开展地方政府违规举债行为自查整改的通知》（财驻甘监〔2017〕51号）；2017年5月28日，财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）。这些文件的出台，是对《预算法》、国发〔2014〕43号文的补充强化和对前期违法违规融资的纠错整改。文件要求，地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

2017年1月以来，财政部先后向内蒙古、山东、河南、重庆、四川、湖北、江苏等省区市人民政府印发《关于请核实处理个别违法违规问题的函》（财预函〔2017〕1-7号），剑指具体违法违规举债行为，体现了严格问责的政策导向。

此外，习近平总书记在全国金融工作会议强调，各级地方党委和政府要树立正确的政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。强化属地风险处置责任，形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围。国务院总理李克强7月28日主持召开国务院常务会议，专门部署积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，要求坚决遏制隐性债务增量。

（二）PPP模式推广力度不断加大，规范措施逐步跟进

PPP领域出台的政策文件从国发〔2014〕43号文当中首次提出，至2015年国务院办公厅印发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42），提出了全面系统指导性意见。之后财政部、国家发改委密集发文，同时也联合其他部委对行业PPP下发指导意见，创下了单一领域政策文件之最。去今两年继续在各行业领域深入推广的同时，逐步开始发文规范。

2016年10月11日，财政部印发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）；2017年7月1日，财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部联合印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》财建〔2017〕455号。以上文件均提出，在垃圾处理、污水处理等公共服务领域和其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，探索开展“两个强制”试点，并在后期财政部联合住建部、农业部、环保部印发的其他文件中再次强化，体现了中央推广运用PPP模式的力度和决心。

2017年4月25日，国家发改委办公厅印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》（发改办财金〔2017〕730号）；2017年6月7日，财政部、人民银行、证监会联合印发《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金〔2017〕55号），要求通过发行专项债券、开展资产证券化等市场化手段解决PPP项目融资问题，鼓励创新PPP融资模式。

2016年9月24日财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）;2017年3月3日，甘肃省政府办公厅印发《甘肃省政府和社会资本合作（PPP）项目工作导则》（甘政办发〔2017〕37号）;2017年7月21日，国务院法制办印发《关于〈基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）〉公开征求意见的通知》。PPP模式的推广已经逐步由部门规范上升到了立法层面。

（三）政府投资基金立足创新投入方式，政策较为稳健

2014年12月27日，《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）印发，提出逐步改变行政性分配方式，对竞争性领域主要采取基金管理等市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，发挥撬动社会资本的杠杆作用。财政资金由“补贴投入”改为“股权投入”，实现了财政资金的资本化和可循环性。

2015年6月19日，甘肃省发改委、甘肃省财政厅印发《甘肃省产业引导股权投资基金管理暂行办法》（甘发改高技〔2015〕678号）;2015年12月10日，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）;2015年12月25日，财政部印发《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（财建〔2015〕1062号）。这些文件均强调政府投资基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则，政府以出资额为限承担有限责任，可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。

2016年12月30日，国家发展改革委出台《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号），要求政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%，强化了对产业基金本身的投资风险考量。

（四）政府购买服务政策鼓励与规范并行

2013年9月26日国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）;2014年12月15日，财政部、民政部、工商总局联合印发《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）。明确规定了政府购买服务改革的总体方向、基本原则、实施领域和工作程序等内容。要求将可以向社会购买的“基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项、其他适宜由社会力量承担的服务事项”等六个方面的“服务”纳入指导性目录，向社会力量购买相应服务。

2016年2月22日财政部、交通运输部印发《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》（财建〔2016〕34号）；2017年2月6日，国务院办公厅印发的《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号）。开始对政府购买服务进行行业个别规范。

2017年5月28，《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），提出了“四个严禁”（即严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资；严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目；严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目；严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围），紧急叫停了地方以政府购买服务名义违法违规融资行为。同时要求财政部门会同相关部门组织全面摸底排查，督促限期整改发现的违法违规问题。

（五）其他投融资领域呈现全面放开趋势，激励民间资本政策密集出台

2014年11月16日，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）；2015年2月16日，甘肃省人民政府印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（甘政发〔2015〕23号）；2016年7月5日，《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号），2017年2月6日，国务院办公厅印发《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号），2017年3月7日，国务院办公厅印发《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号）。这些文件的出台，体现了党中央、国务院及地方政府对投融资改革的高度重视。同时也突出了政府引导，强化政府和社会资本合作。文件要求改进政府投资方式，同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目。进一步鼓励社会投资特别是民间资本投资运营生态环保、农业和水利工程、市政基础设施、交通运输、能源设施、信息和民用空间基础设施、社会事业等各个领域。

二、地方政府投融资工作面临的主要问题和政策风险

近几年，酒泉市在投融资改革创新领域开展了一些有益的尝试和积极探索，尤其是在加强组织领导、完善制度机制、推动项目实施等方面取得了初步成效。但总体来讲，与西部其他地区一样，也还存在思想解放不够、创新机制不活、工作措施不新等问题。在促进发展的压力驱使下，很可能出现“透支”建设、超负荷融资甚至是变相违规融资的政策风险：

（一）地方政府促进发展的压力可能加剧政府债务风险

凭借政府信用和财政兜底举债融资的闸门从法律和政策层面堵死后，行业主管部门和各县（市、区）政府还没有构建起新型市场化融资的思维方式，单纯依靠财政资金推动项目建设、促进经济发展的传统思维定势短期内较难改变，普遍存在旧手段不让用，新方式不会用的尴尬局面。在促进发展的压力驱使下，很可能出现“透支”建设、超负荷融资甚至是变相违规融资的情况，防控财政金融风险的压力加大。截止2016年底，酒泉市市本级债务余额21.82亿元，财政部测算认定的一般债务率60.6%，专项债务率137.4%，专项债务率超预警线37.4个百分点，被财政部列入债务风险提示地区名单。酒泉市政府防控财政金融风险的压力徒然上升，化解存量债务、缓释金融风险的压力非常之大。即使如此，弥补城市基础设施欠账、开展农村环境综合整治、扶持产业发展和壮大县域经济仍是所辖县（市、区）政府面临的共同压力，加剧财政金融风险的驱动因素依然较大。

（二）规避政府和社会资本合作可能带来的违规举债风险

从国发〔2014〕43号文提出“开明渠、堵暗道”的政府举债原则以来，国家在基础设施建设和公共服务投资领域大力提倡政府和社会资本合作（PPP模式），但地方政府及其部门推动政府和社会资本合作的意愿不高、措施不力，主要根源和表现：一是与政府直接投资相比，PPP模式涉及政策多、专业性强，项目的筛选和论证较为复杂，且操作周期长、难度大，县（市、区）政府和市直各部门急于上项目、见成效，不愿意开展PPP模式的识别论证，以政府直接融资、政府购买服务等方式规避PPP项目论证的冲动较为明显。二是筛选项目质量不高，论证不充分，项目停留在策划概念阶段，既影响洽谈合作，也无法向上级部门筛选入库，在自身专业能力有限有情况下，也不愿意聘请专业机构开展实施方案的编制和相关的评估论证，在相关文件表述、合同协议的签署方面有可能形成提前锁定政府支出责任、承诺社会资本最低收益或通过保底回购等方式变相融资的风险。三是对社会资本方主动上门洽谈对接存在敷衍应付的现象，项目推介手册上的联系人长期“不在服务区”，联系政府安排给部门，部门又安排给一般工作人员，未安排专门人员联系对接，简单应付后草草收场，使社会资本丧失投资信心。上述问题，都会将基础设施建设和公共服务投资推向政府直接投资的老路，在自身财力不足的情况下，就有可能发生超限额举债、变相违规举债的风险。

（三）不熟悉政府投资基金运作可能带来的财政投入风险

为积极推进政府投资基金的设立和运行，2017年2月10日，酒泉市委办、市政府办印发了《关于稳步推进政府投资基金设立的指导意见》，从设立政府投资基金的基本原则、投资范围、基金的设立、基金类型的选择、基金的运行、基金的管理、基金的退出、保障措施等方面提供了政策指导和保障。但政策落实难度较大，推行效果不明显，主要原因：一是对政策把握不准，竞争性专项资金的分配仍以传统的行政性分配方式为主；二是行业主管部门对需要扶持的产业项目缺乏系统的策划和包装，资金需求底数不清、产业项目吸引力不强；三是银行业金融资本出于风险考虑，对完全按照市场化运作的股权投资基金心存芥蒂，信心不足。运用市场化手段筛选项目、撬动社会资本和金融资本的机制没有得到有效发挥，专项领域资金分配不仅面临着“投资失效”的风险，更有可能出现“分配不公”的问题。

（四）背离政府向社会力量购买服务政策宗旨可能带来的财政风险

从推进政府购买服务的实践来看，个别县（市、区）和部门并没有领会国家推行该项措施的初衷和宗旨，对应该向社会力量购买的服务不愿购买，反而将基础设施建设项目纳入购买范围，其实质就是通过拉长版的建设—回购（BT模式）变相融资。究其原因：一是政府购买服务政策的公众知晓度不高，各部门推动改革的意愿较低，还没有形成借助社会力量提高公共服务质量和水平的氛围。二是突破“服务”本质、扩大购买服务范围、变相融资的冲动比较强烈。目前，除棚户区改造、异地扶贫搬迁、农村公路建设三个领域外，国家严禁将建设工程纳入政府购买服务范围，而实际操作中，随意扩大实施范围，尤其是在基础设施建设领域以政府购买服务规避PPP论证现象时有发生。三是对费随事转、在既有预算中安排政府购买服务资金的规定坚持不到位，缺乏科学的承受能力评估论证，形成超负荷政府支出责任，很可能造成“透支建设”风险。

（五）金融机构施加压力可能带来的财政兜底风险

尽管从2014以来，党中央国务院高度重视投融资领域创新改革，省、市党委、政府都专门研究下发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，并对各领域改革任务进行了分解下达，但地方政府和各部门配套措施跟进不力，落实效果不明显。面对近年来高规格、高频率的投融资体制改革政策，尤其是近期全国金融工作会议所传导的深化金融改革信号，各金融机构反应冷淡，裹足不前，投资业务只会债权不会股权，只会机构融资不会项目融资，政府和机构业务仍寄希望于政府承诺和财政担保，不符合市场化的总体方向和去杠杆的具体要求，也成为地方政府违规融资的一个重要根源。

三、对下一步推动投融资工作的对策建议

坚持稳字当头，稳中求进，在有效防范和化解债务风险的同时，抓住创新投入方式的“牛鼻子”，通过财政资金“四两拨千斤”的引导带动作用，统筹推动PPP模式、政府投资基金、政府购买服务和投融资改革创新各项工作。

（一）进一步规范政府融资行为，防范财政金融风险

一是通过剥离平台公司政府融资职能、理顺政府和企业关系等措施，将符合条件的存量系统外债务列入中长期政府支出责任规划，全力予以化解。二是按照习近平总书记“严控地方政府债务增量”和李克强总理“坚决遏制隐性债务增量”的讲话要求，进一步强化“量入为出”的预算原则，严格控制政府直接投资项目数量和规模，切实控制和压减政府债务增量。三是按照“开明渠、堵暗道”的要求，坚决堵死在推行PPP模式、设立政府投资基金、实施政府购买服务等过程中通过明股实债、固定收益承诺、回购安排违规举债的阀门。四是积极争取省政府置换债券额度，将外国政府和国际金融组织贷款以外的所有系统内债务实现全面置换，达到债务展期和降低利息的目标，缓释金融风险。

（二）进一步加大PPP模式推进力度，促进政府和社会资本有效合作

在全面落实“两个强制”试点的基础上，结合实际扩大推广范围，通过政府投资项目预算管理改革，建立和完善行业主管部门、发改部门、财政部门协调联系的项目筛选识别机制，凡政策不排除社会资本进入的领域，一律向社会资本开放，优先考虑按PPP模式投资建设。对政府以货币、实物、权益等各类资产参与，或以公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制，且财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目，全面实施PPP模式。其他需要财政支持的具有现金流且具备运营条件的公共服务项目，也要进行PPP模式识别论证，鼓励运用PPP模式。通过系统化的识别论证和财政投入方式创新，不断充实和完善PPP项目库，改财政直接投资为股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等多元化投资，使政府和社会资本合作成为城市基础建设和公共服务供给的主要方式。

（三）引进股权投资基金，促进产业经济健康协调发展

切实改革专项资金的行政性分配方式，除政策要求必须拨付指定项目或单位的外，加快以基金模式投资产业和项目的改革步伐。积极学习借鉴以“基金小镇”、“梦想小镇”为代表的杭州融资模式和珠三角、长三角、重庆、成都等地的成功经验。引导本地金融机构积极向股权化融资方向改革，锻造善于识别投资机遇、把控市场风险的能力，以新型市场化模式参与政府产业培育和项目建设，实现经济效益与社会效益的双赢。

（四）回归改善公共服务供给本源，规范推进政府购买服务

充分认识推进政府购买服务对加快转变政府职能、改善公共服务供给、推进财政支出方式改革等方面的重要意义和根本宗旨，坚持“立足需求、量力而为，政府主导、突出公益，鼓励创新、注重实效”的基本原则，突出“服务”的本质属性，准确界定购买服务范围，严禁将棚户区改造、异地扶贫搬迁、农村公路以外的其他基础设施建设项目纳入政府购买服务范围，防止通过规避PPP项目论证扩大政府支出责任。严格预算管理和实施程序，强化绩效评价和信息公开制度，建立基于绩效导向的动态补助方式，杜绝固定回报等违规约定，防止形成隐性政府债务。

（五）完善工作机制，全面激发民间资本投资活力

建立政府统一领导、部门分工协调的投融资体制创新工作机制。投融资管理部门要统筹开展投融资政策研究、投融资规划、工作机制建立、融资平台转型和部门协调联系等日常工作；发改部门加快项目审批和行业准入制度改革，做好产业规划和重点项目筛选，牵头做好推动民间资本投资基础设施建设和公共服务各项工作；财政部门积极推进财政资金投入方式改革，加强政府债务管理和风险防控；政府金融办加快资本市场培育步伐，积极引进股权投资基金，引导推动本地金融机构积极向股权投资转型改革，以市场化方式参与基础设施建设和公共服务投资，实现社会效益和经济效益共赢。

[1]吕志昌.浅析地方政府投融资平台筹资风险及其防范措施〔J〕.财经界，2012（12）.

[2]魏加宁，孙彬.地方政府融资平台蕴藏巨大风险〔J〕.中国经济报告，2010（02）.

F812.45

A

1004-6070（2017）11-0014-06

◇作者信息：酒泉市财政局

◇责任编辑：刘小梅

◇责任校对：刘小梅