慈善组织改革与发展研究综述

万 玲

（中共广州市委党校，广东广州510070）

一、问题的提出

随着全面深化改革的稳步推进以及社会结构的不断转型，近年来我国的慈善事业得到了快速发展。特别是在一些大型自然灾害事件的推动和影响下，更是掀起了一阵全民慈善的热潮，慈善组织作为一支独立的力量逐渐进入公众的视野。与之相适应，政府对慈善事业以及慈善组织的关注和重视也不断增加，相关政策的调整以及体制改革也紧锣密鼓地推进。如从2005年《政府工作报告》首次提出要支持和发展慈善事业之后，慈善工作的重要性及其社会定位越来越明晰。2011年，国家民政部发布《中国慈善事业发展指导纲要2011—2015年》，其中对十二五时期如何发展慈善事业进行了详尽指导和规划，为我国慈善事业的深入发展指明了方向。党的十八届三中全会更是明确提出，要激发社会组织活力。2016年9月1日起开始施行的《中华人民共和国慈善法》，更是从法律规范的角度对慈善组织和慈善事业的发展作了系统的阐释和指引，标志着我国的慈善事业即将进入一个崭新的时代。而十九大报告当中又赋予了社会组织更多崭新的功能，诸如政治协商功能等等，这无疑意味着未来社会组织将扮演越来越重要甚至是不可替代的角色。

正是在这种环境的鼓舞与推动下，我国的慈善事业迎来了其发展的春天。一大批慈善组织如雨后春笋般发展起来。但是，快速成长绝不意味着成熟。处于起步状态的现代慈善事业在后媒体时代，正逐渐面临一系列不确定的危机。特别是2011年6月底发生的“郭美美事件”，就像慈善领域的“多骨诺米牌”一样，引发了一系列负面的连锁反应。1据相关资料显示，当年6-8月接收的慈善捐赠数额降幅曾一度达到86.6%。而更为重要的是，在这个过程中，慈善组织作为“第三部门”的重要组成部分，受到了前所未有的关注。其中，以官办慈善为主的中国传统慈善业更是遭遇了空前的质疑和打击。官办慈善组织行政化色彩浓厚、公信力不足、慈善监督机制缺失等一系列问题的涌现，都使得官办慈善机构到底应该何去何从成为了街头巷议的热点。

事实上，在全面改革成为我国改革发展主旋律的今天，慈善改革也势在必行。众所周知，自十八大以来，我国开始全面推动了社会层面的治理与变革，这一变革的一个重要环节就是转变政府职能，即从微观的直接管理走向宏观的间接治理。在这一过程中，大量微观的直接的管理工作开始被赋予或委托给合格的社会主体来完成，这无疑为我国慈善组织的发展提供了更为广阔的政治生长空间。但同时，伴随着人们慈善意识的不断提高和自我权利意识的不断增强，也使我国的慈善组织开始面临更加复杂和多元的生存环境。新时代，慈善组织该如何回应社会不断增长的慈善需求？如何找到政府与社会之间的平衡点？如何有效发挥其应有的政治和社会功能？这些都值得我们去研究和思考。

二、国内外关于慈善组织的研究综述

（一）关于慈善组织的研究

国外对于慈善组织的研究起步较早，虽然不同的理论派别有不同的观点，但大都认同慈善组织的存在是为了服务人群的需要或本质上是“适应”环境的结果。1970年以后，西方国家开始了对慈善组织的大规模研究，其中尤以罗伯特·H·布莱纳撰写的《美国慈善事业》和劳伦斯·J·弗里德曼与马克·D·迈克加夫主编的《美国历史中的慈善、慈善事业和文明》最有影响。此外，美国约翰·霍普金斯大学的萨拉蒙教授在对40多个国家的非营利组织进行比较和系统研究之后，归纳出了“非营利组织”的六个基本属性，包括公益性、志愿性、民间性、组织性、自治性和非营利性等。2此后，非营利组织在各国迅速地发展了起来。

我国对慈善组织的关注是从20世纪80年代以后才慢慢开始的，但早期的研究主要集中在近代慈善史，直到90年代以后，学者们对慈善组织的研究才有了更多的视角，其中最典型的要数慈善组织的功能性质与分类研究。具有代表性的学者有杨团、郑功成、王振耀等。其中杨团是我国对慈善组织进行分类研究比较有代表性的学者。她以慈善组织的服务对象为依据，将慈善机构划分为基层社区的慈善组织、中介类慈善组织和服务型慈善组织三种类型。3郑功成则分别从动态和静态两个角度对慈善组织进行了区分。他认为，从动态的角度来看，慈善组织可划分为募捐机构、实施机构和协调机构三种；而从静态的角度来看，则可以划分为混合型公益组织、综合型慈善组织、专一型慈善组织、协调型慈善组织、附属型慈善组织等多种形式。4北京师范大学公益研究院院长王振耀则将我国的慈善组织分为基金会系统、红十字会系统和慈善会系统三大类。总之，关于慈善组织的分类，按照不同的划分标准，虽有不同的类型，但这些研究无不为我们更好地认识慈善组织奠定了坚实的理论基础。

（二）关于慈善组织与政府的关系研究

慈善组织与政府的关系一直是学者们研究的焦点。国外大多是将这一问题置于第三部门或非营利组织与政府的关系视角中来进行研究。其中最有代表性的要数萨拉蒙教授。萨拉蒙(Lester Salamon)与其他两位学者一起提出了政府与第三部门关系的四种模式，即政府主导模式、双重模式、合作模式和第三部门支配模式。他还指出，“无论是志愿部门代替政府，还是政府取代志愿部门，都没有二者之间的合作有意义。”5。因此合作伙伴关系在这四种模式中最重要。丹尼斯·杨(Dennis·Young)则运用非营利组织行为的经济学理论来分析，将非营利组织与政府的互动模式归纳为三种，即补充性、互补性与抗衡性。6Najam·A则提出了政府与非营利组织关系的4C模式，分别是合作型、冲突型、互补性与吸收型。7并且认为，二者之间不可能存在纯粹的关系类型，它们必然是四种模式中一定程度的混合。考斯顿·J·M(Coston·J·M)则发展出了政府与非营利组织的八种互动关系类型，包括压制、敌对、竞争、合约、第三方治理、协作、互补和合作等等，并认为合作是最佳状态。8此外，在美国乔尔·J·奥罗兹的著作《基金会工作权威指南》、贝希·布查尔特·艾德勒的著作《美国慈善法指南》以及里贾纳·E·赫茨琳杰、威廉·G·鲍恩等编写的《非营利组织管理》中，也均有对美国慈善组织与其政府关系的论述。

相较于国外而言，我国学者对于慈善组织与政府间的关系研究则更多地是放置于国家和社会的关系框架下来进行的，而且对官办与民办两种类型的划分，更是分析我国慈善组织与政府关系的起点和终点。虽然学者们的研究视角各有不同，如有从我国慈善组织的特殊性来认识与政府关系的、有从慈善组织的发展阶段来认识与政府关系的、也有从慈善组织的积极意义来认识与政府关系的，但无不肯定了政府与非营利组织之间的合作互补关系。如俞可平教授从治理与善治的分析模式和国家———公民社会的分析模式出发，论证了民间组织存在的价值就在于推动政府与公民的合作。9徐永光对非营利组织与政府的关系也提出了自己的见解，他认为，在今后的一段时间里，政府与非营利组织的关系格局是“合作”而非“对抗”。10刘继同则构建了政府与慈善组织关系的四种模型，即父子、主仆、朋友和合作伙伴关系，并认为中国慈善组织的发展必将经历这样一个依附关系逐渐减弱的过程。11贺立平则是通过对准官方社团的研究，指出目前我国政府与社团之间的关系应是一种权力让渡下的拓展关系。12总之，无论是哪种观点，无不反映了在我国现阶段，政府与慈善组织之间将长期体现为一种建立在附从基础上的合作关系，而慈善组织也无疑将会发挥越来越大的作用。

（三）关于慈善组织改革与发展问题的研究

与国外不同，我国的慈善组织有着特殊的起源，即我国的慈善组织最早不是基于环境需求而独立自主成长起来的，因此，从组织的建构、运行到日常活动的开展，无不展现出了强烈的政治色彩。随着经济社会的不断发展，这种弊端不断暴露出来，于是，关于慈善组织尤其是官办慈善组织未来的发展走向和转型的问题就成为了我国学术界研究的焦点。

（1）慈善组织“去行政化”研究

对相关问题的研究主要集中在四个方面：一是关于行政化表现的研究，一般从其外在的表征或运行特点等角度分析。二是关于行政化成因的研究。如贾西津和王名认为，慈善组织的行政化是由于“社会转型中基本价值与制度构建的双重缺陷”造成的。13三是关于去行政化的必要性研究。四是关于去行政化的方式研究。如罗文恩认为，要去行政化，便需要走向市场化。不管怎样，总的来说，大家都认为慈善组织“去行政化”是一个系统工程，应该从多方面着手才能取得成效。

（2）慈善组织转型研究

在“去行政化”的基础上，关于慈善组织转型问题的研究成果也开始层出不穷地涌现出来。如王名教授的《中国社团改革:从政府选择到社会选择》；邓国胜教授的《官办慈善组织会阻碍中国慈善事业发展》；王振耀的《2012，慈善事业大转型》；舒圣祥的《官办慈善需要向民办慈善过渡》等理论成果都从宏观和微观的角度重点探讨了我国慈善组织改革的政策选择方向和组织变革机制，为中国NGO理论体系提供了强大的理论支撑。14此外，徐家良则在基于多案例对比研究的基础上，提出了官办慈善组织转型的三重路径，即社会化、企业化和市场化。谢志平的《关系、限度、制度：转型中国的政府与慈善组织》，则从宏观的角度，专门对政府与慈善组织的关系演变及制度发展进行了梳理与分析。

三、文献述评

综上，随着我国社会转型的不断深入，慈善组织的转型发展已然成为一种必然的趋势。无论是从理论还是从现实层面来看，对其开展研究都有着极其重要的理论意义和实践价值。首先，从理论层面来看，慈善现象相较于政治、经济与文化现象而言有其特殊性，有可能会成为社会科学领域新的研究点；其次，从现实层面来看，转型期我国的慈善组织发展仍面临诸多实践困境和难题，揭示和解释这种实践困境和原因并寻求破解之路，必然有助于促进我国慈善事业及慈善组织的健康发展。而纵览国内外的研究文献，其中，不仅有对慈善组织功能、特性以及类型的研究，也有对慈善组织与政府关系的探讨，更有对慈善组织改革转型及未来发展之走向的预期与设想，这些内容不可谓不系统、详尽，且由于经济学、政治学、心理学以及社会学等主要学科的交叉介入，已形成了诸多的研究范式和研究脉络，无不为我们今天的研究奠定了坚实的理论基础。

但是，笔者以为，尽管已有的研究成果作用显著，但仍存不足，主要表现在三个方面：第一，国外的研究成果虽形成了比较成熟的研究范式和框架，给我们研究中国的慈善组织提供了一定的参考和借鉴，但因为中西方社会土壤的差异，西方的理论并不能与我国独特的政治经济环境相匹配，因此仍不足以解释中国慈善组织产生和运作的独特性。对我国慈善组织的研究应立足于对本土机构实际运营情况及我国体制机制特点的结合与把握。第二，国内的研究成果大多属于舶来品，而且多以宏观的对比研究或一般性解释为主，针对地方慈善组织发展问题的研究尚少，更缺乏对研究对象内部实践的解释，因此难以产生指导实践的影响力。第三，虽然我国已有一些学者对官办慈善组织去行政化问题进行了关注和研究，但相关的文献仍非常缺乏，而且其中大多是对行政化问题的泛泛之谈，很少有具体的个案研究。如此，若能寻求到一些典型案例，通过对其进行观察，从其产生、发展与改革的过程中去感知我国慈善组织独特的生存环境和政治生态，并提炼出其不断发展与成熟的轨迹和动因，进而为我国慈善组织的良性发展与持续变革提供可资参考的路径，则无疑会成为今后研究的一个新的亮点。

注释：

[1]侯利文.被困的慈善:慈善组织公信力缺失及其重建[J].天府新论，2015,（1）.

[2]许姝.中国官办慈善组织转型研究[D].上海交通大学，2012.

[3]杨团.中国慈善机构一瞥[J].中国社会工作，1998,（1）.

[4]郑功成.关于慈善事业的组织与运作[J].学海，2005,（2）：37-38.

[5]莱斯特·M·萨拉蒙,何增科译.非营利部门的兴起[A].何增科.公民社会与第三部门[C].北京：社会科学文献出版社，2000.

[6]Young·Dennis R.Alternative Models of Government-Nonprofit Sector Relations:Theoretical and International Perspectives[J].Nonprofit and VoluntarySector Quarterly,2000,29(1):pp149-172.

[7]Najam·A,The Four-C’s of Third Sector-Government Relations:Cooperation,Confrontation,Complementarity and Co-optation[J].Nonprofit Management&Leadership,2000,10(4):pp375-396.

[8]Coston·J·M,A Model and Typology of Government-NGO Relationships[J].Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly,1988,27(3).

[9]俞可平.中国公民社会的制度环境[M].北京：北京大学出版社,2006.158-161.

[10]徐永光.中国第三部门的现实处境及我们的任务[A].中国青少年发展基金会[C].处于十字路口的中国社团,天津人民出版社,2001.5.

[11]刘继同，转型期中国政府与慈善机构关系的战略转变[J].甘肃理论学刊，2007,（1）:15-18.

[12]贺立平.让渡空间与拓展空间——政府职能转变中的半官方社团研究[M].北京：中园社会科学出版社,2007.45-48.

[13]贾西津，王名.中国NGO的发展分析[J].管理世界，2008,（2）.

[14]许姝.中国官办慈善组织转型研究[D].上海交通大学，2012.