河南法院破解执行难之现状剖析与路径优化

李晓瑜

（中共郑州市委党校，河南郑州 450007）

破解执行难不仅是法律问题，也是社会问题和政治问题，事关我党推进依法治国的大局和党的执政能力建设。作为最高人民法院确定的率先解决执行难省份，河南提出要用两年时间完成目标任务。2016年，河南法院站在服务经济社会发展全局、创造良好法治环境和构建社会诚信体系的战略高度，把解决执行难作为各项工作的重中之重，以“壮士断腕”、“刮骨疗毒”之决心和勇气，充分发挥愚公移山精神，攻坚克难，执行工作整体上取得了突破性进展和质的飞跃，创造了又一个“河南经验”。

一、现状剖析——破解执行难工作中存在的困难与问题

（一）执行队伍建设存在短板，统一执行管理受限

以商丘和郑州为例，执行队伍建设现状与最高院“一性两化”总体要求和省院“15-6-6”的比例结构还有一定距离。突出表现为人员配置不能或勉强达到“15-6-6”，但年龄结构不合理，尤其中院执行干警老化严重，执行岗位与其他岗位交流少，执行队伍信息化运用能力不高，能够常态化参与执行的法警偏少，与当前面临的基本解决执行难工作任务不适应。受组织人事管理制度制约，依然存在执行局内设机构编制难解决等困难，中级法院对基层法院的统一调配管理存在制度制约。执行队伍人员素质参差不齐，法律专业水准不高。执行工作案多人少，干扰执行、消极执行、选择执行、不规范执行等现象依然存在。

立、审、执协调配合机制尚不健全。个别基层法院在诉讼保全、诉前保全与先予执行的对接上依然存在“不兼容”问题[1]，诉讼保全中心工作力度有待加强。异地执行虽然极大地避免了执行干预和司法腐败，但由于当事人向法院提交手续、提供案件线索等需跨地域等原因而使得诉讼成本增加、执行周期拉长，不时受到群众误解和投诉。此外，由于行政隶属关系等原因，异地办案配合机制本身尚不健全，在抓捕老赖、移送拘留所、查封财产等过程中遭遇异地协助单位的拒绝和质疑也多次发生。

分段集约执行试点及推广中，也发现有法院为应付任务而假分段的情况。由于执行队伍的建设短板，分段执行中个别执行人员责任意识依然比较淡薄，分段流程配合协调不够，执行效率大打折扣。

（二）执行信息化的广度、深度、精细度有待进一步提高

首先，“信息爆炸时代”，各项信息、数据瞬息万变，信息的规模化、多样化、时效性远超想象，信息量过载也给执行查控系统的甄选、执行人员信息化技术水平带来了难题和挑战。但囷于经费、技术问题，我省多数法院执行干警的信息化装备依然局限于执法记录仪、无人机、指挥单兵等设备，一键警务通等更高端设备和相关系统软件研发还很滞后，数据对接转化困难。

其次，执行信息公开与当事人隐私权保护产生冲突。法院通过案件材料、执行查控系统等获取大量当事人信息，并以数字化、系统化形式存储，这一方面便利了查阅和获取，另一方面也增加了信息被盗和泄露的风险[2]。针对这些合法获取到的当事人信息，到底是全部公开还是部分公开？是依申请公开还是依职权公开？是仅对当事人公开还是对公众公开？[3]这些问题都与隐私权保护息息相关，尤其在纳入黑名单有误等情形下，如何减少侵权损失、如何进行法律救济等，需要进一步研讨并出台具体法律解释。

再次，以信息化加强失信联动惩戒的威力不够。以对老赖的“限高令”实施为例，限制乘坐飞机、高铁、高级宾馆、出入境旅游等操作性较强，惩戒效果也很明显，但由于进行高档装修、进入高档餐厅、限制子女就读高收费学校等，或因不需要实名登记，或因商家利益考虑，或因涉及未成年人受教育权等问题，实际落实并不到位。

（三）拒执犯罪认定标准不够明晰，自诉程序启动遭遇尴尬

首先，公检法协调配合机制落实尚不到位。三家对拒不执行判决、裁定罪在立案标准和犯罪构成要件的认定上认识并不完全统一，尤其公安机关立案标准严苛，对于不符合立案条件的也通常不愿出具《不予立案通知书》[4]，申请人通过自诉启动刑诉程序的难度加大。即使是公诉案件中，其基本流程也往往是法院收集证据以后，依程序分别移送公安机关—检察机关—法院，在这个过程中，法院既是控告者又是审判者，职能定位严重混乱，影响执法公正。

其次，关于拒执罪的认定标准法律规定不明，申请人、被执行人、法院甚至是案外人理解不一致，有待司法解释明确之。如关于“有能力执行”的“有能力”如何理解？“有能力”的时间节点如何界定？“拒不执行”行为从何时开始起算？“致使判决、裁定无法执行”如何衡量？是永久性无法执行还是暂时性无法执行？是全部无法执行还是部分无法执行？当案外人拒不执行履行义务并实施妨害公务等其他犯罪时，如何解决犯罪竞合问题？拒执罪的适用对象是否包括民事调解书、行政调解书？自诉人举证范围包括哪些？这些都需要作出统一的司法解释，真正贯彻罪刑法定原则。

（四）终本长效管理机制不完善，第三方评估体系留白

立案登记制实施以来，各地新立案件大幅增加，专项执行高压态势下，法院执结率总数上明显提升，但其中有相当一部分是执行不能案件，实际执结率并不理想。在科学区分执行不能与执行难认定标准的大前提下，如何严格、规范地适用最高人民法院《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》，建立无财产案件退出和恢复执行自动衔接的长效机制，是摆在全省法院面前的一道难题和挑战。如何科学处置执行不能案件“执转破”、被执行人强制清算制度构建、执行救助制度的健全与完善等都还落实得很不到位。

执行难是否基本解决，必须要以人民群众满意作为唯一标准，而人民群众是否满意，不能由法院自己认定。深圳市中院敢为天下先，2015年率先联合深圳市律协、中国社科院法学研究所对深圳基本解决执行难展开了第三方评估评查，并制定了《深圳市中院关于基本解决执行难的实施标准》，该标准为最高院高度认可，大部分评估标准和措施都体现在了最高院出台的《人民法院基本解决执行难第三方评估报告》中。《河南省法院第三方评估体系》虽已出台，但评估标准细则还在优化中，如何在2017年底圆满完成第三方评估各项标准要求、全面打赢基本解决执行难这场硬仗，是全省法院正面临的又一场考验。

二、路径探析——完善河南法院执行举措的对策建议

（一）积极探索警务化改革，提升执行队伍整体素质

结合员额制改革，协调落实编制、职级待遇，充实执行干警队伍，加快执行队伍职业化步伐。加强业务培训和技术学习，主动适应信息化发展要求，加快提高执行干警信息化办案水平。推行“编队管理、派驻使用”方式[5]，强化上下级司法警察的执行配合。建立执行工作组织双向协调保障，充分利用平安建设绩效考核平台，完善执行法官考核机制。

持续加强无执行积案、打击拒执、联合惩戒、司法网拍等重点工作统一管理，狠抓规范化建设，切实实现“三升”（裁判自动履行率、实际执结率、执行到位率）、“四降”（执行终本结案率、异议复议撤改率、执行申诉率、执行人员违法违纪率）[6]。抓紧出台覆盖执行各节点、全流程的执行行为操作规范，全面推广“执行案件流程信息管理系统”，为《强制执行法》统一制定做好铺垫，同时打造全方位执行监督网络，彻底解决消极执行、选择性执行等执行失范问题。

（二）深化失信联动惩戒效能，加快执行信息化3.0版建设进程

破解执行难，要由法院“独唱”变为各方“合唱”。依托最高院《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》及各地法院《通告》、《决定》等具体操作细则，全力扩大联动范围、惩戒手段，通过褒奖诚信、失信惩戒，加大“赏诚罚奸”的力度、范围，促进跨部门、跨行业信用信息共享，推动健全社会征信体系。虚心借鉴浙江法院“执行悬赏保险机制”[7]、江门法院“委托律师财产调查制度”[8]等创新举措，完善被执行人财产报告制度、特殊主体被执行人通报建议制度、纠纷保险制度与打击拒执犯罪的关联机制。

研究学习深圳法院“鹰眼查控网”、“极光集约系统”[9]，完善“总对总”、“点对点”执行查控系统，开创“互联网+执行”的新突破。取经上海法院的“被执行人履行能力评估模型”、“执行案件大数据管理系统及分析平台”、执行案款“E号通”[10]等经验亮点，深入推进并逐步完善网络查控系统，深入开展大数据分析，加快河南法院信息化3.0版建设，全面实现向“智能法院”转变。

（三）协调处理信息公开与隐私权保护，健全终本退出与恢复机制

科学理清执行案件信息公开界限，明晰对当事人和公众公开的范围，摆正信息公开与司法伦理二者关系。探索运用限制访问、电子印章、数据备份等技术手段保障信息合理规范使用，及时进行系统维护、更新数据库，实现精准录入、准确管理。

探索构建执行人法人人格否认机制和自然人破产制度。以立法的形式明确无财产可供执行案件的执行难或执行不能属性，区别具体对象细化执行终本案件的程序标准和实质标准。确保终本之前法院已“穷尽所有财产查控途径”；赋予申请人及律师在终本程序中的异议权、抗辩权以及提出抗辩后的强制听证程序[11]；建立终本后法院定期或系统自动适时的财产查控机制，一旦发现立即恢复执行；确定终本恢复执行的适当期限（建议三年时间为宜）以及执行退出机制。

（四）细化拒执罪各节点认定标准，完善刑事立法执法体系

首先，对于“有无执行能力拒不执行”要件，可以从时间标准和实体标准两个方面进行认定。时间节点上，建议区分案件当事人和协助执行人、第三人，案件当事人以法律文书生效时间为计算拒不执行的起点，协助义务人、第三人则以法院通知时间为准。实体标准上主要指向查控到的财产是否可供执行，该财产应该具有经济性、非人身性、可合法转让性、可强制执行性及满足债权人债权性[12]等几方面的特征。

其次，适当扩大拒不执行判决、裁定罪的适用对象，科学处理案外人拒执时发生的犯罪竞合问题。与犯罪主体范围。民事调解书、行政调解书本身不构成拒执罪的犯罪对象，但该调解书在进入执行程序并经法院依法审查作为裁定依据的，则据此调解书作出的裁定当然成为拒执罪的犯罪对象[13]。案外人本身并非拒执罪的法定主体，但实践中往往发生案外人妨碍执行、甚至暴力抗拒执行的不法行为，并产生拒执罪与妨害公务罪、故意伤害罪等罪名的竞合，建议依照想象竞合犯处断。

注释：

[1]刘文斌,葛韦言,李冰.郑州法院执行工作现状、原因及其对策[A].河南法治发展报告（2017）[C].2017.

[2]胡志光,白田甜,李振宇.大数据背景下执行查控的创新[J].人民司法,2014,(23).

[3]刘硕.河南法院推进执行信息化建设的实践与思考——以登封市人民法院为样本[A].河南法治发展报告（2017）[C].2017.

[4]刘玉华,郭红伟,杜文龙.郑州中院打击拒执犯罪的实践与探索[A].河南法治发展报告（2017）[C].2017.

[5]马昊,彭景元.商丘法院执行工作统一管理实践与探索[A].河南法治发展报告（2017）[C].2017.

[6]孟祥.为“基本解决执行难”再出实招[J].紫光阁,2017,(6).

[7]执行难的浙江“解法”[N].浙江日报,2017-08-03(11).

[8]江门市法院执行案件十大典型案例[N].江门日报,2017-07-29(3).

[9]中国社会科学院法学研究所、深圳市律师协会课题联合组.基本解决执行难评估报告——以深圳市中级人民法院为样本[M].北京：中国社会科学出版社,2016.

[10]刘金鹏,施俊.破解执行难，我们还要做些什么——市人大对本市法院执行工作及其改革情况开展专项监督 [J].上海人大,2017,(1).

[11]中国社会科学院法学研究所、深圳市律师协会课题联合组.基本解决执行难评估报告——以深圳市中级人民法院为样本[M].北京：中国社会科学出版社,2016.

[12]刘玉华,郭红伟,杜文龙.郑州中院打击拒执犯罪的实践与探索[A].河南法治发展报告（2017）[C].2017.

[13]赵新河.拒不执行判决、裁定罪刑事追诉的若干问题探讨——以河南省法院的司法实践为研究视角[A].河南法治发展报告（2017）[C].2017.

【1】张海林.河南法治发展报告（2017）【M】北京：社会科学文献出版社，2017.

【2】江必新.标本兼治破解执行难，逐步实现执行体系和执行能力现代化【J】.人民司法，2016,(10).

【3】江必新.国家治理现代化背景下的善意执行【J】.中国应用法学，2017,(1).

【4】江必新.论国家治理现代化背景下执行难之破解【J】.中国应用法学，2017,(2).

【5】中国社会科学院法学研究所、深圳市律师协会课题联合组.基本解决执行难评估报告——以深圳市中级人民法院为样本【M】.北京：中国社会科学出版社，2016.

【6】姬忠彪.法院舆情危机预防和应对的现状与对策研究【J】.法律适用，2017,(9).

【7】坚决打赢基本解决执行难这场硬仗【N】.人民法院报，2017-03-2(5).

【8】打通公平正义的“最后一公里”【N】.人民法院报，2017-01-04(1).

【9】全面深化司法改革的河南实践【N】.河南法制报，2017-07-27(3).

【10】从数据报告看“登封模式”改革成果【N】.河南法制报，2017-07-19(6).

【11】关于案件流程监控管理工作的调查报告【N】.河南法制报，2017-07-21(10).

【12】江门市法院执行案件十大典型案例【N】.江门日报，2017-07-29(3).

【13】执行难的浙江“解法”【N】.浙江日报，2017-08-3(11).

【14】云南法院执行攻坚取得实效【N】.人民法院报，2017-08-13(1).

【15】上海法院结案率、执行质效居全国前列【N】.民主与法制时报，2017-07-29(4).