“财政监督常用法律法规的理解与适用”之十八《中华人民共和国行政诉讼法》部分法律条文的理解与适用（四）

●陈渊鑫

“财政监督常用法律法规的理解与适用”之十八《中华人民共和国行政诉讼法》部分法律条文的理解与适用（四）

●陈渊鑫

二十四、撤销判决和要求重新作出行政行为

法律条文：

第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

重点内容解读：

本条是关于撤销判决和要求重新作出行政行为判决的规定。

撤销判决，是指人民法院经过对行政行为的审查，认为行政行为违法，从而使被诉行政行为效力丧失的判决方式。撤销判决意味着人民法院对被诉行政行为的否定评价，是司法机关纠正违法行政行为最有效的一种手段，集中体现着人民法院对行政机关的监督与制约。

（一）主要证据不足

这里的证据，是指行政机关作出行政行为时所依据的事实根据。行政机关在作出行政行为之前应当认真调查事实，在充分了解事实真相的基础上，才能作出裁决。行政机关在调查取证时，应当遵循充分、必要的规则。充分，是指行政机关的取证必须充分满足法律、法规预先设置的各种事实要素而不能有所遗漏；必要则指行政机关的取证也要满足法律、法规预先设置的事实要素，而无需节外生枝。行政行为根据确凿而充分的证据作出，是其发生法律效力的前提。因此，当行政行为所依据的证据不足时，人民法院应当依法撤销该行为。

（二）适用法律、法规错误

适用法律、法规错误，是指行政机关作出的行政行为错误地援引了法律、法规。行政机关在作出行政行为时，无论该具体行政行为的内容是赋予行政相对人一方权利，还是赋予行政相对人一方义务，均应当有法律依据。这是依法行政的必然要求。因此，正确地援引法律法规是具体行政行为合法有效的又一要件。在实践中适用法律、法规错误主要表现为以下几个方面：（1）相应行政行为应当适用此法，却错误地运用了彼法；（2）相应行政行为适用了过时、无效的法律、法规，或者适用了尚未生效的法律、法规；（3）相应的行政行为适用了正确的法律、法规，但却错误地援引了有关条款；（4）相应的具体行政行为应该适用特别法却适用了一般法；（5）相应的具体行政行为没有考虑条件的特殊情况，而只考虑了一般情况适用法律、法规；（6）在采取处罚时，应当并罚而未并罚，不应当并罚却并罚；（7）相应的具体行政行为有规章以上的规范性文件的援引并适用，而行政机关却援引并适用了规章以下的一般规范性文件；（8）有明确的法律依据，而在裁决书中并不引用。

（三）违反法定程序

违反法定程序，是指行政机关在实施行政行为时违反法律、法规规定的方式、形式、手续、步骤、时限等，没有遵循法定“操作规程”而任意行为。现代国家要求行政机关依法行政，不仅要求行政管理活动在实体上要符合法律的规定，而且在行政程序上也应当符合法律要求。行政程序，是指行政机关实施行政行为的过程和构成此过程的步骤、顺序、形式、时限和方式。符合行政程序，即要求行政行为符合法律规定的步骤、顺序、形式、时间与方式。只要不符合其中之一即构成程序违法。具体表现为以下几种：（1）缺少、遗漏或更改了法定程序中的某一步骤；（2）行政行为缺少必要的形式，如调查手段和调查方法违法；（3）违反顺序规定，即先裁决后取证；（4）超过法定期限作出裁决。即行政机关没有在法定程序规定的期限内履行行政职责；（5）违反法定方式。如有关法律规定某种重大的行政决定必须经过行政机关集体讨论作出，而有关机关只以行政首长个人意见即予作出，则构成对法定方式的违反。

（四）超越职权

所谓职权，是指国家机关及其工作人员依法作出一定行为的资格，是权利的特殊表现形式，为法律所赋予，具有不可侵犯性。行政职权作为职权的一种形式，是指行政机关为实现行政管理目标，履行行政职责而拥有的权力。行政职权的享有者为行政机关或其他法律、法规授权的组织。超越职权行为主要表现为：（1）超越事务管辖权的行为。如财政部门对有关人员实施行政处分，而根据我国“三定”方案的规定，对有关人员的处分权由监察机关或人事任命机关行使，财政部门并无此职权。（2）超越地域管辖权。平级行政机关之间即使属于同一行政系统，但是由于客观上地域范围的限制，也需要划分其各自地域上的管辖权力，由此甲地的行政机关不能到乙地去执法，否则构成超越职权。（3）层级越权。主要表现为下级机关越权行使了应当由上级行政机关行使的职权，或者在少数情况下上级机关越权行使了应当由下级行政机关行使的职权。（4）超越时间管辖权。《行政处罚法》第 29条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”因此，对于违法行为发生两年之后，仍然进行处罚的，即构成超越时间管辖权。（5）超出了法律、法规规定的数额。数额的大小同样是影响行政权限的一个重要因素。如各种罚款的规定数额，征收税款的法定比率等等。

（五）滥用职权

滥用职权，是指行政机关具备实施行政行为的权力，并且在行为形式上也符合法律、法规的规定，但是其行使权力的目的却违反了法律、法规赋予该项权力的目的。滥用职权一般表现为：（1）以权谋私。即行政机关在采取行政行为时，利用职权实现自己的个人目的或者为自己的亲朋好友或所属小集团谋取私利。（2）不相关因素的考虑或不考虑相关因素，又称为“武断专横”。如甲在乙先行对其进行殴打的情况，为保护自己而与乙方发生殴斗。公安机关在采取处罚时，本来应当考虑乙先殴打这一情节而减轻对甲的处罚，却没有对之加以考虑，并且还以甲态度不好加重对其处罚的行为，即属于滥用职权。（3）不一致的解释和反复无常。不一致的解释是指行政机关在适用法律、法规及行政规章时，对某些规范概念不经法定程序而随意解释且这些解释往往相互矛盾、抵触。

（六）明显不当

机械式的合法性审查不能满足实践需求，全面的合理性审查却又偏离诉讼制度定位和实际情况。为此，新《行政诉讼法》将行政机关行使自由裁量权过程中极端不合理的情形纳入合法性范围，增加规定明显不当的，并适用撤销判决。明显不当与滥用职权，都针对行政自由裁量权，但规范角度不同，明显不当是从客观结果角度提出的，滥用职权则是从主观角度提出的，考虑到合法性审查原则的统帅地位，对明显不当不能作过宽理解，界定为被诉行政行为结果的畸轻畸重为宜。

二十五、行政机关重新作出行政行为的限制

法律条文：

第七十一条 人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。

重点内容解读：

本条是关于被告重新作出行政行为的限制性规定。

为保护国家利益、社会公共利益或者当事人合法权益，法院在有的情况下判决撤销行政行为时，还需要判决行政机关重新作出行政行为。行政机关重新作出行政行为，应当受到法院判决既判力的约束，否则不仅损害司法权威，也不利于行政争议的解决。为此，本条规定被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。

所谓“同一事实和理由”，是指重新作出的行政行为所依据的事实和理由均与原被诉行政行为所依据的事实和理由完全相同。如果重新作出的行政行为在事实或理由上有所改变，并符合人民法院判决的意旨的，即不属于本条所规定的“同一事实和理由”，这里的事实和理由只要改变其中的一项即可。被告以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为一般有两种情况：一是原行政行为认定的事实是错误的，被告不能再根据错误的事实作出与原行政行为基本相同的行政行为。二是原行政行为认定的事实是正确的，但理由是错误的，行政机关以同一事实处理时，不得用同样的理由，作出与原行政行为基本相同的行政行为。

二十六、履行职责判决

法律条文：

第七十二条 人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

重点内容解读：

本条是关于履行职责判决的规定。

履行判决，是指人民法院经过对行政案件的审理，认定被告具有不履行或拖延履行法定职责的情形，作出责令被告限期履行其法定职责的判决。此种判决适用于行政机关不履行法定职责的案件。

不履行法定职责，是指行政机关对法律、法规规定其应当履行的某种义务明确拒绝履行、拖延履行或者不予答复的行为。行政机关不履行法定职责主要有两种表现：一是拒绝履行。即行政机关有义务履行法定职责，但表示不履行的。二是拖延履行。即行政机关对属于自己职责范围内的事项，拖延不办。

不作为案件中被告败诉的，法院判决被告履行法定职责，要求其作出一定行为。同时，法院在判决被告履行法定职责时，应当明确一定的履行期限。具体期限根据案件的具体情况和履行的可能需要时间来确定。一般来说，履行期限应当要短于法律、法规规定的行政机关履行该项职责的期限。

二十七、变更判决

法律条文：

第七十七条 行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。

人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。

重点内容解读：

本条是关于变更判决的规定。

变更判决是撤销判决的补充形式。变更判决是指人民法院审理行政案件时,运用国家审判权直接变更被诉的具体行政行为而作出的判决。人民法院依法作出变更判决，是人民法院拥有司法变更权的具体表现。本条不仅对变更判决的适用范围进行了完善，还确立了诉讼禁止不利变更原则。

（一）变更判决的适用范围

变更判决主要适用于两类情形：一是行政处罚明显不当。明显不当主要表现为行政处罚决定的畸轻畸重，由于已属极不合理，故视为违法情形。其他行政行为明显不当的，不能适用变更判决，人民法院只能作出撤销判决。二是其他行政行为中对款额的确定或认定确有错误的。这主要是指涉及金钱数量的确定和认定的除行政处罚外的其他行政行为。这是因为由行政机关作出决定，如支付抚恤金、最低生活保障待遇、社会保险待遇案件中，对抚恤金、最低生活保障费、社会保险金的确定，其认定主要是对客观存在事实的肯定。

（二）诉讼禁止不利变更原则

诉讼禁止不利变更是行政诉讼、行政复议的一项原则，是指人民法院依法判决变更行政行为，不能增加原告的义务或者减损原告为不利的境地。其法理是行政诉讼、行政复议都是公民权利救济机制，而不是针对公民的违法责任追究机制。如果允许不利变更，当事人在行使诉讼权时就会缩手缩脚，不利于行政诉讼制度整体作用的发挥。在司法实践中，人民法院经审理查明原告确有违法行为，被诉行政处罚罚轻、罚少了，可以根据实际情况，驳回原告诉讼请求，或者撤销被诉行政处罚行为，不能直接判决变更。

诉讼禁止不利变更原则也有例外，在利害关系人同为原告，且诉讼请求相反时，不再适用这一原则。如行政处罚案件中，受害人和加害人同时对行政处罚决定提起了诉讼，加害人认为处罚畸重，受害人认为畸轻，人民法院进行审判时不适用禁止不利变更原则。

二十八、生效判决、裁定、调解书的执行

法律条文：

第九十四条 当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。

重点内容解读：

本条是关于执行人民法院作出的发生法律效力的判决、裁定、调解书的原则性规定。

原告、被告对于生效的判决、裁定、调解书应当履行。如果任何一方当事人未在规定期限内自觉履行，就产生执行的问题。所谓的行政诉讼的执行，是指人民法院及行政机关依法定程序，运用国家强制力，强制当事人履行生效的法律文书所确定的义务的行为。本条明确，发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政调解书的执行。

（一）行政判决的执行

行政诉讼判决，是指人民法院通过法定程序，行使国家审判权，根据所查清的事实，依据法律、法规规定，对行政案件实体问题作出的结论性处理决定。行政诉讼判决书是行政判决的书面载体。需要注意的是，并非所有的判决都有执行力。如撤销判决、变更判决和确认合法、有效、违法、无效的判决等并没有执行力。一审判决书的生效取决于当事人是否上诉，如果当事人对一审判决没有提起上诉，则一审判决书发生效力，否则，二审判决才是发生效力的终审判决。行政判决发生法律效力后，就具有法律约束力和执行力，当事人应当自觉履行判决确定的义务。

（二）行政裁定书的执行

行政诉讼裁定，是指人民法院在行政诉讼过程中解决程序问题所作出的结论性处理决定。行政诉讼裁定主要解决程序问题。需要注意的是，大多数的裁定没有执行力（例如“不予受理”、“驳回起诉”等），但是也有一些裁定具有执行力。在行政诉讼中，具有执行力的裁定主要包括财产保全、证据保全、先予执行、准予执行非诉行政行为的裁定、承认和执行外国法院的行政判决的裁定。

（三）行政调解书的执行

行政诉讼调解书是当事人在行政诉讼过程中达成的解决行政争议的合意。行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件，调解达成协议，人民法院应当制作调解书。调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。调解书的法律效力是指对双方当事人产生拘束力并具有执行力。当事人应当自觉履行调解书确定的义务。

二十九、申请强制执行和执行管辖

法律条文：

第九十五条 公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。

重点内容解读：

本条是关于申请强制执行和执行管辖的规定。

（一）申请强制执行的条件

行政执行的前提是义务人拒绝履行法律文书确定的义务。如果不存在法定义务，或者虽然有法定义务，但义务人已经自觉履行，就不发生执行的问题。对公民、法人或者其他组织实施强制执行，必须满足三个条件：一是作为执行根据的判决书、裁定书、调解书已经发生法律效力。如果判决书、裁定书、调解书尚未生效，则不涉及执行问题。二是公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书。“拒绝履行”，既包括明确表示不履行的情形，也包括有条件履行但拖延履行的情形。三是在法定期限内提出申请。根据《行政诉讼法司法解释》的有关规定，“申请人是公民的，申请执行生效的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书的期限为一年，申请人是行政机关、法人或者其他组织的为一百八十日。申请执行的期限从法律文书规定的履行期间最后一日起计算；法律文书中没有规定履行期限的，从该法律文书送达当事人之次日起计算。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”

（二）执行管辖

一般来说，当行政机关具有执行权时，由行政机关强制执行；当行政机关没有执行权时，由行政机关申请人民法院强制执行。根据本法第95条和第96条的规定，执行机关主要包括法院和行政机关。对公民、法人或者其他组织的强制执行，可以由执行申请人申请法院强制执行，也可以由行政机关依法强制执行；对行政机关的强制执行，由法院强制执行。

关于执行管辖的法院，本条规定行政机关或者第三人向第一审人民法院申请强制执行。有些行政案件尽管是二审终审，但对二审法院作出的具有法律效力的判决、裁定、调解书，按照本条规定，都由一审法院负责强制执行。

三十、执行措施

法律条文：

第九十六条 行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取以下措施：

（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；

（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；

（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；

（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；

（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

重点内容解读：

本条是关于行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书时，第一审人民法院可以采取的执行措施的规定。

（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨

划拨是一种强制执行的方式，是指在行政处罚案件、行政赔偿案件、行政补偿案件等涉及罚款或者应当给付金钱的情况下，如果被诉行政机关拒不履行生效裁判和调解书确定的义务，人民法院可以通知银行从该行政机关的账户内划拨的一种制度。可见，该行政处罚决定因为行政机关违法而被人民法院撤销，或者因为处罚明显不当而被人民法院判决变更，行政机关应当及时通知财政部门将罚款退回并归还受处罚人。如果行政机关拒绝履行，人民法院有权从行政机关开立的银行账户内划拨。

（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款

1989年《行政诉讼法》第65条规定，如果行政机关“在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款”。从司法实践来看，该规定对行政机关根本不能起到威慑作用。因此，新《行政诉讼法》将对“行政机关的罚款”改为“对行政机关负责人的罚款”，以期能够促使行政机关自觉履行人民法院的生效裁判。此处的罚款作为一种执行罚，针对的对象是行政机关负责人，而不是行政机关。与划拨等直接性强制执行措施相比，该执行罚属于间接性执行措施。一般来说，如果能够采取直接性强制执行措施的，就不应优先选择间接性执行措施。

（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告

行政机关理应成为守法的模范，其中自觉履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书，是守法的重要内容之一。如果其拒绝履行，人民法院将其拒绝履行的情况予以公开，使其名誉受到一定减损，以期达到促使其自觉履行的目的。

（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议

国务院组织法和地方组织法规定的国务院和县级以上地方人民政府的职权之一是依法奖惩国家行政机关工作人员。因此，如果行政机关拒绝履行人民法院发生法律效力的判决、裁定调解书，人民法院可以向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议，由监察机关或者上一级行政机关按照国家有关人事管理权限和处理程序，对相关的责任人员作出行政处分。

（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任

考虑到在有些案件中，行政机关拒不履行判决、裁定、调解书的行为达到一种非常严重、恶劣的程度，需要加大处罚力度。新《行政诉讼法》增加“拘留”作为人身强制执行措施，将“拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任”修改为“拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。“直接负责的主管人员”，指的是对作出违纪违法行为起决定、批准、授意、纵容、指挥等作用的人员，一般是单位的主管负责人，包括法定代表人。“其他直接责任人员”，指的是实施了违纪违法行为并起较大作用的人员，既可以是行政机关的主管人员，也可以是行政机关的工作人员，包括聘任、雇佣的人员。拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，依照我国《刑法》中拒不执行判决、裁定罪的相关条款追究刑事责任。我国《刑法》第313条明确规定：“对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行，情节严重的，处3年以下有期徒刑、拘役或者罚金。 ”

三十一、非诉行政执行

法律条文：

第九十七条 公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

重点内容解读：

本条是关于非诉行政执行，以及行政机关依法强制执行的规定。

（一）非诉行政执行

非诉行政执行，是指行政机关作出具体行政行为后，公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不向人民法院提起行政诉讼，又拒不履行已生效的具体行政行为所确定的义务时，行政机关或行政裁决行为确定的权利人向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使行政行为的内容得以实现的制度。其目标在于力求兼顾保障人权和保证行政效率。由此可见，行政机关申请人民法院强制执行其作出的行政决定的前提条件是：公民、法人或者其他组织（当事人）在法定期限内不提起行政诉讼，又不履行行政决定，行政机关才能向人民法院申请强制执行。根据《行政强制法》第53条之规定，当事人在法定期限内不提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照规定申请人民法院强制执行。人民法院对非诉行政执行审查的形式主要是书面审查，其审查的内容主要包括：一是行政机关是否在法定期限内提出的申请。二是行政机关提交的申请材料是否齐全。三是行政决定是否具备申请强制执行的条件。人民法院通过对以上内容的书面审查，认为没有问题的，应当自受理之日起7日内作出执行裁定。

（二）行政机关依法强制执行

行政机关的直接强制执行权只能由法律设定。我国《行政强制法》第34条明确规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照该法规定强制执行。目前，我国只有《税收征收管理法》、《海关法》等少数法律规定行政机关有直接强制执行权。值得注意的是，具有直接强制执行权的行政机关依法强制执行，无须等到当事人提起诉讼的法定期限届满之日才能强制执行。按照《行政强制法》的规定，当事人没有在行政决定确定的期限内履行义务，行政机关又催告当事人履行义务，而当事人又没有在催告书确定的期限内履行义务的，具有直接强制执行权的行政机关就可以依法强制执行。在强制执行后，当事人没有超过申请行政复议期限或者起诉期限的，仍然有权申请行政复议或者提起行政诉讼。

值得注意的是，目前我国各级财政部门作出的生效行政处罚决定，在当事人不履行相应义务时，财政部门无权自己强制执行，只能申请人民法院强制执行。■

（作者系曲阜师范大学法学院教师、武汉大学法学院法学博士，曾在山东省日照市财政局监督科、财政部监督检查局、中央治理“小金库”工作领导小组办公室工作或借调）