统筹整合使用县级财政涉农资金的建议——基于云南省大关县的分析

●王安才

统筹整合使用县级财政涉农资金的建议
——基于云南省大关县的分析

●王安才

推进财政涉农资金整合，有效使用财政资源，提高财政涉农资金的使用效益，是深化农村综合改革、激发当前扶贫攻坚的重要举措。统筹整合使用财政涉农资金，有利于提高国家资金的利用效率，有利于加强县级统筹整合使用财政涉农资金管理和监督，创新方式进一步强化资金分配使用的监督、审计和惩罚力度，确保部门不能贪、不想贪、不敢贪。本文从统筹整合使用财政涉农资金的方案编制、项目审批、资金下达、项目管理、部门职责及监督检查等方面进行了探讨，以期对加快贫困县脱贫攻坚进程有一定帮助。

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统筹整合使用财政涉农资金是改革现有财政涉农资金管理机制，提高财政资金使用效益的有效途径，县级特别是贫困县统筹整合使用财政涉农资金要以脱贫攻坚为目标，以加强县级统筹整合使用财政涉农资金管理和监督、提高资金使用效益为目的。按照《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》、《财政部、国务院扶贫办关于进一步做好贫困县涉农资金整合工作有关事项的通知》及省市的有关要求，本文以云南省大关县为例，对县级统筹整合使用财政涉农资金提出一些建议。

一、云南省大关县统筹整合使用涉农资金的现状

根据安排，云南省大关县被列为涉农资金整合工作试点县，要求整合方案一年一定，方案必须明确到项目地点、资金规模、时间进度、责任单位、建设任务，由大关县扶贫开发领导小组审核后印发，报省涉农资金统筹整合协调组备案。为切实做好相关工作，大关县相继出台了《大关县统筹整合使用财政涉农资金试点工作方案》和《大关县统筹整合使用财政涉农资金管理办法》等文件，对各部门职能职责、资金整合范围、安排方向及监督管理作出明确规定，各职能部门已按职责开展了一些工作，但与上级要求还有一定差距。截至2017年1月31日，昭通市下达大关县整合范围内资金26147万元，其中：财政奖补项目935万元、农业综合开发项目160万元、以工代赈资金445万元、中央少数民族发展资金150万元、中央补助地方车购税资金18413万元和扶贫切块资金6044万元。为及时将资金安排到项目，大关县财政局与各项目部门进行协调对接，并按照项目上报情况及大关县扶贫规划提出了建议分配方案，通过大关县统筹整合涉农资金领导组审查，提请大关县人民政府常务会审议通过31个项目，计划安排资金1690万元（见表1），交通项目及扶贫切块资金项目由于项目对接不成熟，暂未安排。

二、大关县统筹整合使用涉农资金存在的问题

（一）项目库建设滞后，项目安排难以实现精准

目前，大关县扶贫办已按要求对出列村钢性需要项目作了规划，但项目科学性、可行性、完整性还需进一步审查和优化；其他项目部门2017年度涉农项目库还未完成。

（二）受部门限制，难以实现整合

大关县部分项目单位整合范围内资金，上级部门已提前作了分配，部分项目已提前启动，县级无法实现调整整合。例如今年交通上的资金，其内部已提前作了安排，县交通局在资金下达前就启动了招投标工作和项目建设工作，根本无法实现整合。

（三）整合机制还有待进一步完善

大关县人民政府对各部门职责职能、资金拨款程序、项目安排程序都作了明确规定，但具体操作上部分项目单位还局限在过去的模式，项目安排、资金使用未按涉农资金整合要求办理。

表1 2016年大关县支持贫困县统筹整合财政涉农资金情况表

三、对统筹整合使用县级财政涉农资金的建议

（一）统筹整合涉农资金要遵循客观公正、突出民生、保障重点的原则

统筹整合涉农资金要遵循客观公正、突出民生、保障重点、管理规范、力求实效的原则，全力支持脱贫攻坚实施精准扶贫，做到“五不准”：不准借统筹整合使用之名用于形象工程、政绩工程和搞“盆景式扶贫”；不准将整合的涉农资金用于楼堂馆所建设以及与扶贫开发和贫困人口无关的基础设施建设、其他基本建设；不准用于发放部门、干部津补贴和补充部门公用经费；不准将贫困户生活方面的资金用于生产和基础设施建设；不准降低用于贫困户、人的补助标准，或将发放到户、人的资金（如危房改造资金）用于基础设施建设，侵占群众利益；不准用于其他非扶贫项目和工作支出。

（二）统筹整合资金的筹集范围应包括各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面

统筹整合资金的筹集范围应包括各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面。包括一是中央资金：财政专项扶贫、农田水利设施建设和水土保持补助、现代农业生产发展、农业技术推广与服务补助、林业补助、农业综合开发补助、农村综合改革转移支付、新增建设用地土地有偿使用费安排的高标准基本农田建设补助、农村环境连片整治示范、车辆购置税收入补助地方用于一般公路建设项目支持农村公路部分、农村危房改造补助、专项彩票公益金支持扶贫、产粮大县奖励、生猪（牛羊）调出大县奖励省级统筹部分、农业资源及生态保护补助（对农民的直接补贴除外）、服务业发展专项支持新农村现代流通服务网络工程部分、江河湖库水系综合整治、山洪灾害防治、旅游发展基金、中央预算内投资用于“三农”建设部分（不包括重大引调水工程，重点水源工程，江河湖泊治理骨干重大工程，跨界河流开发治理工程，新建大型灌区，大中型灌区续建配套和节水改造，大中型病险水库水闸除险加固，生态建设方面的支出）资金。二是省级资金：财政专项扶贫、以工代赈（含示范工程）、民族宗教专项（发展类资金）、水利专项、农业发展专项、林业补助、农业综合开发补助、农村综合改革专项、新农村建设及城乡统筹专项、新增建设用地土地有偿使用费安排的高标准基本农田建设补助、农村环境连片整治示范、农村危房改造与抗震安居工程专项、农业资源及生态保护补助（对农民的直接补贴除外）、江河湖库水系综合整治、山洪灾害防治经费、小型农田水利设施运行管护、水资源保护专项、农村饮水安全工程建设补助、旅游发展、供销综合改革与产业发展专项（支持农村现代流通网络体系建设部分）、省级预算内基本建设投资用于“三农”建设部分资金。三是市级层面统筹整合使用的资金按照市级文件整合范围的具体要求执行。四是县级资金：县直各部门清理上缴县级国库结转、结余资金及所有涉农项目县级配套资金。

凡属上述四项筹集范围统筹整合的涉农资金，采取“多渠道引水、一个池子蓄水、一个龙头管理”全部调入财政扶贫资金专户实行专账管理、封闭运行，由县级财政部门会同有关部门进行确认汇总，按照规划引领、项目随规划走、资金随项目走的原则，报县级政府审定年度项目规划和实施方案，审批年度资金整合额度和实施项目。对未纳入资金整合范围的有关专项资金，在照顾全局的基础上应重点支持脱贫攻坚工作。

（三）统筹整合方案程序编制依据

一是编制年度整合方案时，根据上年度实际到位资金、预算年度上级提前下达资金及财政投入政策，测算涉农项目资金到位额度，由县级财政会同相关部门汇总编制统筹整合资金计划及额度。二是县级整合涉农资金办会同县级扶贫办根据年度脱贫攻坚计划，对部门、乡镇申报实施项目，按轻重缓急原则，在预算年度统筹整合资金规模内优选项目，编制统筹整合资金使用计划。三是县级整合涉农资金办会同县级扶贫办根据统筹整合资金来源和资金使用计划，编制年度统筹整合使用方案报县级人民政府审核。

（四）统筹整合财政涉农资金的用途

统筹整合财政涉农资金主要用于基础设施建设、产业培育、易地扶贫搬迁、金融扶贫支撑、公共服务保障、能力素质提升和归还国家开发银行脱贫攻坚基础设施建设贷款及利息等支出。一是基础设施建设。围绕改善农村基本生产生活条件，支持农村公路、小型公益性生产设施、小型农村水利设施和农村安全饮水、人行便道、耕作便道等建设。二是产业培育。围绕培育和壮大特色优势产业，支持建卡贫困户、家庭农场、专业大户发展种植、养殖、民族手工和乡村旅游业；承接来料加工订单和市场营销；使用农业优良品种、采用先进实用农业生产技术等。三是易地扶贫搬迁。支持建卡贫困户实施危房改造、易地扶贫搬迁等。四是金融扶贫支撑。围绕帮助建卡扶贫对象缓解生产性资金短缺，对扶贫贷款实行贴息等。五是公共服务保障。支持农村社会事业建设、农村环境保护和生态建设等农村公共服务。六是能力素质提升。围绕提高农村扶贫对象就业和生产能力，对其家庭劳动力实行的劳动力转移培训、农民创业培训、参加农村实用技术培训给予补助。七是归还国家开发银行脱贫攻坚基础设施建设贷款及利息等支出。

（五）提出整合涉农资金的项目审批及资金下达

项目审批及资金下达。立足地方政府制定的脱贫攻坚政策，结合相关行业规划，坚持问题和目标导向，因地制宜，按照“五年规划、三年滚动、当年实施”的原则，建立县级“十三五”脱贫攻坚项目库，入库项目应覆盖地方农业生产发展和农村基础设施的所有项目。

县级整合涉农资金办会同县级扶贫办依据中央、省、市、县可统筹整合涉农资金来源，编制年度涉农资金整合使用方案。采取“统筹重点预留，因素法计算切块，乡镇按规划申报项目，县级整合涉农资金领导组审定”的方式进行分配。即：县上预留部分确保重点和需竞争立项的项目资金，剩余部分以乡镇贫困村数量、建卡贫困人口数量、总人口数量等因素为权重切块分配资金；乡镇根据切块资金额度和相关要求，在已审定的项目库中选择本年度实施项目，编制项目实施方案，相关项目主管部门审核后，送县级整合涉农资金办汇总，报县整合涉农资金领导组审定；县上预留部分确保重点和需竞争立项的项目资金由县整合涉农资金领导组按项目性质分配到相关项目主管部门，相关项目主管部门在已审定的项目库中选择本行业县级年度实施项目，编制项目实施方案送县级整合涉农资金办汇总，报县级整合涉农资金领导组审定；县级整合涉农资金办将县级整合涉农资金领导组审定的项目分送各相关项目主管部门并会同项目主管部门和县级扶贫办下达项目资金计划；县级财政局根据项目主管部门和县级扶贫办下达的项目资金计划，下达项目资金预算。

（六）项目管理

按照“谁使用、谁负责，谁主管、谁监管”的原则进行项目管理，各项目实施部门应建立相应的项目建设和资金管理制度，将责任落实到人。项目主管部门应完善相应的项目监管制度，督促项目按时、按质实施。

一是下达到乡镇的项目，由乡镇作为实施主体，并对项目的真实性和有效性负责，承担主体责任；县直各项目主管部门牵头对相应项目实施监督和指导。下达到县直部门的项目，由部门作为实施主体，并对项目的真实性和有效性负责，承担主体责任。二是统筹整合财政涉农资金项目必须按照政府采购目录、基本建设项目竣工财务决算管理及财政性资金投资审计有关规定执行。三是乡镇实施的项目，由乡镇政府组织自查验收，并对验收结果负责，县级扶贫办根据实际情况牵头进行抽查验收，抽查面不得低于30%；县级实施的项目，业主自查验收后，由县级主管部门负责组织验收，并对验收结果负责。

（七）统筹整合财政涉农资金应实行预拨报账制

一是预拨付资金比例。对补助资金在20万元以下的项目，可申请一次性拨付；20万元以上100万元以下的项目，预拨付资金比例不能超过项目资金补助总额的50%；对补助资金在100万元以上的项目，预拨付资金比例不能超过项目资金补助总额的30%。对直接用于农村贫困人口的补助费用，可按照项目预算一次性拨付。二是预拨付资金审批程序。由乡镇或项目实施单位申请→项目主管部门审查→县级扶贫办审核→县级财政局（整合涉农资金办公室）将资金拨付乡镇或项目实施单位。

乡镇或项目实施单位申请拨付资金时，根据要求提供项目资金使用相关材料。项目单位提交的申请资料应当准确、真实、完整，并对其真实性、合法性负责。项目主管部门对项目单位拨款申请内容的真实性、合法性负责审核；年度计划的建设任务应在接到上级资金后一年内完成，确保不出现资金滞留；项目完工并经过组织验收、办理竣工结算后，按规定需预留质量保证金的项目，必须按合同约定的额度预留，竣工验收一年后结算；项目资金结余管理。基础性建设项目完成后形成的资金结余，或因项目编制不准、不实难以实施，项目实施不力等原因形成的资金结余，全部缴回县级财政，重新整合安排用于脱贫攻坚项目。

（八）部门职责

县级整合涉农资金领导组对涉农资金统筹整合负总责，审定统筹整合资金使用计划和整合方案，解决涉农资金整合工作中的重大问题；县级整合涉农资金办负责涉农资金统筹整合工作协调，制定统筹整合资金使用计划和统筹整合使用方案，在县级整合涉农资金领导组的领导下，建立联席会议制度，定期或不定期召开会议解决工作中遇到的实际问题；县级扶贫办和发改局负责脱贫规划编制指导、汇总、项目论证和项目库建设，参与项目验收、绩效评价、监督管理等工作；县级财政部门负责编制统筹整合资金来源方案和资金管理，配合有关部门参与项目申报、监督评价等工作；县级审计部门将涉农资金整合管理使用情况作为审计和监督检查的重点内容，做到事前、事中、事后全程跟踪监督检查。同时，县级审计部门要正确处理好统筹整合资金与原有各专项资金管理制度的关系，对根据脱贫攻坚规划和统筹整合资金方案，将目标接近、资金投向类同、资金管理方式相近的各级专项资金进行统筹使用的，以脱贫攻坚规划和统筹整合资金方案作为界定资金投向和使用是否合规的依据，不能以原有的各项专项资金管理规定作为衡量标准，不得将跨科目调剂预算、跨部门或项目拨付资金等整合资金举措，作为预算执行不严格或挤占挪用资金进行定性或处理；不得将统筹中调整资金投向、变更实施项目的行为，作为违纪违规问题进行定性和处理；不得以统筹前各涉农资金的绩效目标对统筹后的资金进行绩效评价；项目主管部门应积极参与统筹整合使用方案编制，负责项目申报、业务指导、项目实施监管和绩效考评。财政涉农资金统筹后，承担资金统筹任务的部门要继续加大项目资金争取力度，争取的资金额度原则上不能低于统筹前；项目乡镇负责辖区脱贫规划的编制、组织项目实施和验收，对资金使用安全承担责任。

（九）监督检查

县级整合涉农资金领导组考核相关部门的统筹整合财政涉农资金落实情况。各部门与乡镇要随时沟通统筹整合财政涉农资金使用情况，畅通信息，共同解决工作中出现的问题；各部门应加强项目资金的日常管理和监督检查，并积极配合审计、纪检监察部门做好资金和项目的审计和检查；全面推行公开公示制度，在县级政府门户网站和主要媒体公开统筹整合财政涉农资金来源、用途和项目建设等情况，并实施扶贫项目行政村公示制度，接受社会监督；完善村级公告公示制度，公告公示内容应包括项目名称、资金来源、资金规模、实施地点、建设内容、实施期限、预期目标、项目实施结果、实施单位及责任人、举报电话等，公示应设置在村（社区）服务中心和人口聚集点，标识应醒目，时间不少于7天；强化群众监督，完善村级义务监督员制度，在每个贫困村选举产生3—5名义务监督员，参加村两委会议、参与项目日常监督、参与扶贫项目竣工验收；建立绩效评价机制，加强涉农资金整合使用绩效评价，确保统筹整合财政涉农资金工作的顺利进行。■

(作者单位：云南省昭通市大关县财政局)

[1]财政部、国务院扶贫办.关于进一步做好贫困县涉农资金整合工作有关事项的通知 [EB/OL].（2016-10-04）http://nys. mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpjZhengCeFaBu_2_2/201610/ t20161031_2447158.html.

[2]国务院办公厅.关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见 [EB/OL].（2016-04-22）.http://www.gov. cn/zhengce/content/2016-04/22/content_5066842.htm.