《行政单位国有资产管理暂行办法》部分条文的理解与适用（三）

●陈渊鑫

《行政单位国有资产管理暂行办法》部分条文的理解与适用（三）

●陈渊鑫

十八、行政单位国有资产处置原则和处置方式

法律条文：

第三十二条 行政单位国有资产处置应当按照公开、公正、公平的原则进行。资产的出售与置换应当采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位国有资产处置原则和处置方式的规定。

（一）行政单位国有资产处置的原则

资产处置应当按照公开、公正、公平的原则进行。这种原则是一种面向市场、鼓励竞争的运作方式。通过来自多方面的竞争者的公平而充分的竞争，可以使国有资产处置取得相对满意的结果，得到一定的处置收益。

1、公开原则。公开，是指按照公开透明的原则，采取公开交易的方式进行资产处置。资产处置坚持公开透明，才能为社会公众对其进行有效监督、为参加资产处置活动的竞争者的公平竞争提供良好的环境。公开透明要求，资产处置规章制度要公开，便于有关当事人了解参与资产处置活动的规则；资产处置信息要公开，向社会公开处置资产的原始价值、数量、购入时间等信息，为竞争者决定是否参与竞买提供充足信息；处置结果要公开，公布竞买人及竞买价格。通过公开进行，使行政单位资产处置活动在完全透明的状态下运作，减少产生 “权钱交易”等行为引发的资产流失。

2、公正原则。公正，是指按照统一规范的处置政策、处置程序进行资产处置。公正原则是建立在公开和公平的基础上，只有公开和公平，才能使资产处置得到一个公正的结果。作为资产处置的管理机关，除制定统一的政策、法规和制度以防止政出多门外，还必须坚持这些规则在执行中做到不偏不倚、一视同仁。

3、公平原则。公平，是指采取公平竞争的方式，给所有竞争者均等的机会。公平性原则是实现资产处置目标的重要保证。竞争只有建立在公平的基础上才能发挥巨大作用，才能实现最大程度的竞争。行政单位要公平地对待每一个竞争者，不能人为地搞歧视，以促进行政单位资产处置活动引入市场机制，通过竞争提高资产处置收益。

（二）行政单位国有资产出售与置换的方式

行政单位国有资产出售与置换，主要有以下几种方式：

1、拍卖。拍卖是指以公开竞价的形式，将国有资产转让给最高应价者的买卖方式。拍卖活动应当遵守有关法律、行政法规，遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则。

2、招投标。招标项目按照国家有关规定需要履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准。招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，不得损害招标人或者其他投标人的合法权益。投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。禁止投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标。

3、协议转让。协议转让，是指资产处置的买卖双方经过共同协商或谈判后，取得一致意见，以一个双方都能够接受的合理价格进行资产转让的一种方式。

十九、行政单位国有资产处置收入管理

法律条文：

第三十三条 行政单位国有资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位国有资产处置收入管理的规定。

行政单位国有资产处置收入，包括各类资产的出售收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入等。为加强和规范行政单位国有资产处置活动和收入管理，财政部制定了 《中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法》、《地方行政单位国有资产处置管理暂行办法》，并明确规定行政单位国有资产处置收入属于政府非税收入，是财政收入的重要组成部分，由财政部门负责收缴和监管，按有关规定统筹安排使用。

二十、行政单位国有资产需要进行评估情形

法律条文：

第三十六条 行政单位有下列情形之一的，应当对相关资产进行评估：

（一）行政单位取得的没有原始价格凭证的资产；

（二）拍卖、有偿转让、置换国有资产；

（三）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位国有资产需要进行评估情形的规定。

资产评估是一项动态化、市场化的社会经济活动，它是市场经济条件下客观存在的经济范畴。在我国，随着社会主义市场经济体制的确立和不断完善，资产评估作为社会性和公正性活动，在产权转让、企业重组、资产流动等方面，发挥了重要作用，成为社会经济生活中新兴的不可缺少的行业。具体地说，资产评估是指在市场经济条件下，由专门机构和人员，依据有关标准和规定，根据特定的评估目的，遵循评估的原则，选择适当的价值类型，按照法定的工作程序，运用科学的评估方法，对资产在某一时点的价值进行评定估算的活动。本条列举了行政单位需要进行资产评估的主要情形：

（一）行政单位取得的没有原始价格凭证的资产

行政单位取得没有原始价格凭证的资产时，为了保证资产能够及时入账，需要聘请专业的评估机构对该项资产进行评估，行政单位根据评估结果进行入账，也可以根据相关会计制度估价入账。

（二）拍卖国有资产

根据《中华人民共和国拍卖法》中的规定：“拍卖国有资产，依照法律或者按照国务院规定需要评估的，应当经依法设立的评估机构评估，并根据评估结果确定拍卖标的的保留价。”行政单位拍卖国有资产时，采取拍卖前先行评估的做法，可以有效地防止竞买人之间或者竞买人与拍卖人之间恶意串通，故意压低价格，减少国有资产流失和委托人的经济损失。

（三）有偿转让国有资产

根据《行政单位财务规则》的规定：行政单位的固定资产不计提折旧，只在账面上登记原始价值。因此，行政单位有偿转让国有资产时，不能按照原始价值进行转让，需要资产评估机构根据该项资产的使用情况、保养情况、市场上同类产品的价格情况等因素进行全面、专业的分析，得出转让时的评估价格，以此为基础确定成交底价，有利于保证有偿转让双方的经济利益。

（四）置换国有资产

行政单位置换国有资产时，绝大多数情况下不涉及资金或只涉及少量的资金，它是一种以物易物的行为。置换的前提就是在明确知道双方资产价值的基础上进行的，而双方资产的购置时间、购买价格、使用情况各不相同，这就需要专业的评估机构来进行判断估价，根据评估结果再拟定双方资产置换的有关条件、程序等事项。如果评估结果差距过大，就需要一方支付对方一定的补偿金。

（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形

除了上述的几种情形需要评估外，行政单位国有资产出租出借等其他情形，也可能需要进行资产评估。

二十一、产权纠纷的界定

法律条文：

第四十条 产权纠纷是指由于财产所有权、经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。

法律条文重点内容解读：

本条是关于产权纠纷概念的规定。

行政单位之间的产权纠纷，多属于在所有权（国家所有）明晰的情况下，因经营权、使用权所引发的。行政单位与非行政单位、组织的产权纠纷，多属于由所有权归属问题而引发的。目前，行政单位发生产权纠纷主要有以下两种情况：

（一）行政单位之间的产权纠纷

行政单位之间发生产权纠纷，主要有以下几种情况：（1）行政单位机构变动，发生划转撤并时，发生的产权纠纷。（2）行政单位共同购建。几个行政单位共同出资购建资产，待购建活动结束，资产投入使用后，资产所有权归属不清，引发产权纠纷。（3）行政单位互借资产。行政单位之间经常会发生资产互借的情况，由于资产借入没有办理相关手续，使得资产在几经转借或管理人员变化之后，难以判断资产的产权归属而导致的产权纠纷。（4）不同级次间行政单位因使用资产的权属不清引发的产权纠纷。如：一些部门在垂直管理单位上收过程中与当地政府发生的产权纠纷。

（二）行政单位与非行政单位之间的产权纠纷

行政单位与非行政单位之间的产权纠纷主要有以下几种情况：（1）行政单位与非行政单位共同购建。行政单位与非行政单位共同出资购建资产，待购建活动结束，资产投入使用后，该项资产所有权归属不清，引发产权纠纷。（2）行政单位与非行政单位间租借资产。这种情况多因租借活动发生时，没有办理相关手续，或资产租借活动历时较长，或几经转租、借，导致双方因资产归属不清而发生产权纠纷。（3）行政单位与非行政单位之间买卖资产活动。这种情况多因买卖活动发生时，未订立相关的合同或买卖双方中的一方没有按照合同中的规定，履行相应的义务，由此发生产权纠纷。

二十二、财政部门、行政单位及其工作人员国有资产管理的职责

法律条文：

第四十八条 财政部门、行政单位及其工作人员，应当认真履行国有资产管理职责，依法维护国有资产的安全、完整。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政部门、行政单位及其工作人员履行国有资产管理职责的规定。

（一）行政单位履行国有资产管理职责的规定

本《办法》第九条明确了行政单位国有资产管理的具体职责，并在以后各章明确了行政单位在资产配置、使用、处置、报告等环节的具体工作内容，行政单位应当认真执行上述规定，规范和加强对本单位占有、使用的国有资产的管理和监督。这里主要强调的是，为了强化管理责任，应当建立部门、单位法人代表和资产管理责任人任期资产管理责任审计制度，对有关人员任期内的国有资产管理责任进行审计。组织人事部门应当将单位法人代表和资产管理责任人任期资产管理责任审计结果报告，作为对单位法人代表和资产管理责任人的调任、免职、辞职、退休等提出审查处理意见时的参考依据。

（二）财政部门履行国有资产管理职责的规定

本《办法》第八条明确了财政部门国有资产管理的具体职责，并在以后各章明确了财政部门在资产配置、使用、处置、报告等环节的具体工作内容，财政部门应当认真执行上述规定，规范、加强对本地区和本级行政单位国有资产的管理和监督，同时加强对下级财政部门国有资产管理工作的监督、检查。各级财政部门在国有资产监管过程中，要严格依照法定权限、程序行使管理权，强化财政部门的行政责任，严格实行行政执法责任制和执法过错追究制，切实做到依法行政、依法理财。

二十三、行政单位国有资产管理监督方式

法律条文：

第四十九条 财政部门、行政单位应当加强国有资产管理和监督，坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位国有资产管理监督方式的规定。

（一）内部监督、财政监督、审计监督、社会监督

1、内部监督。内部监督是指行政单位本身对国有资产管理活动进行的监督，是将监督寓于资产管理各环节的一种监督形式。内部监督要求行政单位建立内部审查制度和岗位责任制，健全内部制约机制，以加强国有资产监督。行政单位国有资产管理人员应当按照本办法及其他有关规定行使国有资产监督权，有权提出意见并向主管单位、财政部门和其他有关部门反映。

2、财政监督。财政监督是指各级财政部门根据本办法及其他有关规定，对行政单位国有资产管理的各环节进行的监督、控制、检查，以及时发现和纠正国有资产管理各环节执行中的偏差，保证国有资产的安全、完整。

3、审计监督。审计监督是指审计机关依法独立检查行政单位的国有资产管理情况，核实资产账实、账账、账卡等是否相符，国有资产管理各环节是否合法、合规、合理，并对发现的问题进行相关处理、纠正的过程。

4、社会监督。社会监督，是指广大群众、中介机构、新闻媒体等社会各界对行政单位国有资产管理工作的监督活动，以促进行政单位更好地完成国有资产管理工作。

（二）事前监督、事中监督、事后监督

1、事前监督。事前监督是指在行政单位国有资产配置、使用、处置等管理活动发生之前，对有关预测、决策、措施、论证、合同等所进行的监督。进行事前监督，有利于防止计划、预测和决策失误导致损失，为做好各项资产管理工作奠定基础。

2、事中监督。事中监督是指对行政单位国有资产管理活动过程所进行的监督，是一种日常监督。它主要通过对资产日常使用及其他管理活动的审查、复核，监督资产管理事项处理是否合理、合法。加强事中监督，能及时发现和纠正存在的问题，以尽量减少损失和不利影响。

3、事后监督。事后监督，是指对行政单位国有资产配置、使用、处置等管理活动的结果所进行的监督。主要通过对资产统计报告、会计报告、账簿、会计凭证的检查分析，找出问题和薄弱环节，研究提出改进意见和措施，建立健全各项制度，提高资产管理水平。

（三）日常监督、专项检查

1、日常监督。日常监督是指依据有关法律、法规，对行政单位国有资产的占有使用行为和过程实施经常性的监督检查。

2、专项检查。专项检查是指对行政单位的某一类资产或某些资产管理活动专门进行的监督。其内容和范围一般由监督的组织者决定，主要针对国有资产管理的某些薄弱环节和重要方面进行检查监督。

二十四、违反国有资产管理办法的处理处罚

法律条文：

第五十条 财政部门、行政单位及其工作人员违反本办法的规定，擅自占有、使用、处置国有资产的，按照《财政违法行为处罚处分条例》处理。

违反国家国有资产管理规定的其他行为，按国家有关法律法规处理。

法律条文重点内容解读：

本条是关于对违反国有资产管理办法的行为进行处罚的规定。

我国国有资产管理制度是一个非常复杂的体系，相关的政策规定繁多，但其根本宗旨是统一的，即明晰产权关系，保障资产的安全和完整，推动资产的合理配置和节约、有效使用，对经营性资产实行有偿使用并监督其实现保值增值。在实际工作中，确定有关国有资产管理方面的财政违法行为要从三个环节进行认定，一是登记环节，二是核算环节，三是使用和处置环节，具体是以这三个环节上国家的相关规定作为定性的依据，以其行为是否有利于国有资产的保值和增值为标准，损害或变相损害国有资产的行为就要予以纠正，并进行处理和处罚。

（一）行政单位国有资产的登记环节

行政单位无论是否纳入预算管理，以及实行何种预算管理形式，都必须根据同级财政部门有关要求，向有关部门（财政部门或主管部门）办理国有资产产权登记手续。产权登记包括设立产权登记、变动产权登记、撤销产权登记。在登记环节，行政单位在国有资产管理方面存在的主要问题是，不如实登记取得国有资产的情况，为部门谋取不正当利益创造便利条件，具体表现形式：

1、将取得的国有资产不登记或不及时登记，擅自占有、使用。行政单位将取得的国有资产，在未办理登记手续，又未报批的情况下，擅自出租或出借，脱离职能部门的监管，利用国有资产为本部门谋取利益。

2、将应界定为国有资产的捐赠物资，擅自占有、使用。按照国家相关规定，对符合条件的捐赠物资，应视同国有资产，按国有资产进行管理，而部分行政单位将这部分资产视为自有资产，进行管理和使用。

3、利用不实或虚假资料，虚减或虚增国有资产价值。每项国有资产登记时，对其价值的确认，要依据法定的程序和法定相关资料来进行。对于购买的资产要以真实有效的发票作为基本依据，需要通过评估确认价值的，要由具有相当资格的评估单位按照法定程序进行，基建工程的价值要通过真实合法的竣工决算来确认。在以上过程中，利用不实或虚假的资料，通过虚增或虚减国有资产价值，达到非法占有和使用的目的。

（二）行政单位国有资产的核算环节

行政单位要将所有国有资产全部纳入单位的法定统一账目，按照财政预算制度和财务制度，建立实物台账或实物卡，进行核算和管理，做到账底清楚，账账相符、账卡相符、账实相符，防止国有资产流失。在核算环节，行政单位在国有资产管理方面的主要问题是将应纳入单位法定统一账目核算的，不纳入其中核算，或是将应统一账目核算的国有资产以弄虚作假等手段转为账外，非法占有和使用，谋取不正当利益。具体表现形式：

一是基本建设工程完成后，不进行竣工决算，或竣工决算完成后，不纳入单位法定的固定资产账目核算，擅自使用，为部门牟取私利。行政单位在一项基本建设完成后，应在规定时限内办理竣工决算，并依据竣工决算，将基本建设工程价值计入单位固定资产账核算，增加国有资产总值。行政单位不办理竣工决算或不入账的目的，在于逃避管理和监督，利用完工设施，非法获利。

二是行政单位将应纳入单位统一账目核算的国有资产，不入账或将账内国有资产违规转出，私立账目或不设账目，脱离监督和管理，进行各类非法活动。

（三）行政单位国有资产的使用和处置环节

行政单位应加强国有资产管理，确保国有资产的安全完整和有效使用。国有资产的处置应向主管部门或同级财政报告，并履行审批手续，未经批准不得随意处置，处置国有资产的收益属于国家所有，要按照有关规定进行财务处理，以确保国有资产不受损害。行政单位在国有资产的使用和处置环节违法行为的具体表现形式：

1、非经营性资产违规转为经营性资产。非经营性资产转经营性资产过程中常见的违规行为有：（1）行政单位未经财政部门批准，擅自将非经营性资产转为经营性资产。（2）将行政单位非经营性资产以开办集体或私营企业等方法，改变其国家所有性质。（3）将行政单位非经营性资产转为经营性资产未实施有偿使用的原则，征收国有资产占用费，或将征收的国有资产占用费未按照规定用途使用。（4）对非经营性资产转经营性资产，未按照国家有关国有资产评估的规定核定其价值，故意低估国有资产价值，从而损害国家利益，并使考核国有资产保值、增值的基础不实。（5）行政单位非经营性资产转经营性资产所得收益未按规定进行会计处理。

2、国有资产违规出售、调拨、报损、报废，使国有资产受损。对于国有资产的任何处置行为都必须严格履行法定程序，应向上级主管部门或同级财政部门报告，履行审批手续，未经批准不得随意处置。处置收益一律属于国家，并按照规定进行会计处理，不得隐瞒收益。

3、擅自随意核销债权。行政单位由于向外借款所形成的债权，应严格按照规定定期追索，保证债权的安全。对于确实无法追索的债权，应当报告相应的机关批准并按相关规定进行会计处理，不得擅自随意核销，使国有资产受损。

二十五、执行本办法的单位范围

法律条文：

第五十一条 参照公务员制度管理的事业单位和社会团体的国有资产管理依照本办法执行。

法律条文重点内容解读：

本条是依照本办法执行的单位范围的规定。

（一）参照公务员制度管理的事业单位

事业单位的称谓在西方市场经济国家都没有对应的词汇，可以说是典型的中国特色。我国《宪法》、《民法通则》都明确将其划归为社会组织。一般理解为，事业单位是为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位。1998年，国务院发布了《事业单位登记管理暂行条例》，将事业单位定义为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》明确，事业单位包括公益性非营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。

事业单位绝大部分执行事业单位财务会计制度，其资产管理也执行事业单位资产管理办法。但是，目前我国有少数事业单位具有一定的社会管理职能，参照公务员制度管理，执行行政单位财务会计制度，因此，应当执行行政单位资产管理办法。目前，我国参照公务员制度管理的事业单位主要有：中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会等。另外，编制管理部门在批准行政单位内设机构时，对有些事业单位也是批准参照公务员制度管理的。

（二）参照公务员制度管理的社会团体

参照公务员制度管理的社会团体，从一般意义上讲，不属于行政单位的范畴，但由于其业务活动的方式和财务活动的特点与行政单位类似，作为行政单位管理。因此，其财务管理活动按照行政单位的财务会计制度执行，资产管理活动应当依照行政单位国有资产管理办法执行。

目前，我国参照公务员制度管理的社会团体主要包括：中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中华全国青年联合会、中华全国学生联合会、中华全国工商业联合会、中国科学技术协会、中国文学艺术界联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国归国华侨联合会等。

二十六、地方行政单位国有资产管理规章制度的制定权限

法律条文：

第五十三条 地方财政部门可以根据本办法及上级财政部门有关国有资产管理的规定，制定本地区和本级行政单位国有资产管理的规章制度，并报上一级财政部门备案。

法律条文重点内容解读：

本条是关于地方行政单位国有资产管理规章制度制定权限的规定。

目前，我国实行中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级财政。在职权划分上，中央、省、市、县、乡五级财政除负责本级财政管理，监督本级各部门的财务活动外，还负有监督、指导下级财政管理的职责。由于各地资产管理模式和工作开展情况不尽相同，因此，本《办法》规定，地方财政部门可以根据本《办法》法与上级财政部门有关国有资产管理的规定，结合本地实际，制定本地区和本级行政单位国有资产管理规章制度，并报上一级财政部门备案。这样做，一方面可以使各地的行政单位国有资产管理工作符合实际，另一方面也可以鼓励地方财政部门创造性地开展工作，推动全国行政单位国有资产管理工作深入开展。

二十七、行政单位境外国有资产管理办法和中央级行政单位国有资产管理实施办法制定权限

法律条文：

第五十四条 行政单位境外国有资产管理办法由财政部另行制定。

中央级行政单位的国有资产管理实施办法，由财政部会同有关部门根据本办法制定。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位境外国有资产管理办法和中央级行政单位国有资产管理实施办法制定权限的规定。

（一）行政单位境外国有资产管理办法

行政单位境外国有资产主要是指我国驻外使领馆等外交机构和驻外非外交机构所占有、使用的国有资产。驻外外交机构主要是指我国派驻外国的使馆、领馆、代表处及我国常驻联合国代表团等，主要由外交部、商务部、教育部、文化部、科技部等部门的派出人员组成。驻外非外交机构主要是指国家旅游局、国家外国专家局、中国对外贸易促进会等单位派驻外国的机构。由于境外行政单位国有资产管理的特殊性，本《办法》规定，行政单位境外国有资产管理办法由财政部另行制定。即本《办法》不适用于我国境外的行政事业单位国有资产的管理。

（二）中央行政单位国有资产管理实施办法

按照国有资产管理工作需要，中央行政单位可以划分为中共中央各部门、国务院各部门、全国人大各部门、全国政协各部门、垂直管理部门、民主党派六大板块。这六个板块的行政单位国有资产管理实施办法，财政部将会同相关部门另行制定。■

（作者系曲阜师范大学法学院教师、武汉大学法学院法学博士，曾在山东省日照市财政局监督科、财政部监督检查局、中央治理“小金库”工作领导小组办公室工作或借调）