政府购买公共服务第三方评价适用度探讨与可持续建设

●张晓红 王 向

政府购买公共服务第三方评价适用度探讨与可持续建设

●张晓红 王 向

政府为社会公众提供公共服务，需要一整套综合评价体系来反映其受托责任履行情况，第三方评价作为一种独立、公正的外部评价机制，可以有效地弥补政府“内控”的风险。党的十八大以来，第三方评价越来越受到社会各界的重视，但现行条件下我国的第三方评价还处于零散化的探索阶段，特别是其适用性、适用范围以及如何阶段化推进也有待探讨。目前,第三方评价已经成为政府绩效评价的必然趋势，而促进政府购买公共服务第三方评价的应用和规范化发展,需要从法律法规的建设、政策的引导、评价机构的自我完善、评价结果的应用等层面予以加强和推进。

政府购买公共服务 第三方评价 绩效评价

党的十八大以来，随着政府职能转变，中央及地方政府部门进一步加大向社会购买公共服务的力度，与此同时,在政策决策和政策落实方面也加强引入第三方评价机制。特别是在目前财政收入增速放缓与财政刚性支出加大的矛盾下，也为引入第三方评价提供了必要条件。2013年9月26日，国务院办公厅发布了 《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确提出：加强政府向社会力量购买服务的绩效管理，建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。2015年8月26日召开的国务院常务会议听取了3家第三方机构对大众创业万众创新、增加公共产品和公共服务供给、精准扶贫等政策落实情况汇报，李克强总理也指出第三方评价是本届政府创新管理方式的重要措施，通过加强外部监督，更好推动国务院各项政策措施落实。①2017年5月13日，公共服务第三方评价新趋势暨第三方评价主题论坛在山西人大会议中心举行，会议座谈了第三方评价的新趋势。D3方评价平台是“互联网+”第三方评价的全新尝试，它进一步推动了政府部门和第三方评价机构的广泛合作。针对目前的情况，需要对第三方评价的现状、困境以及如何有效推进进行讨论，探索适合我国国情的第三方评价发展的道路。

一、政府购买公共服务第三方评价机制的切入点：360度全方位绩效评价理论

360度绩效评价 （也称 “全方位评价”或“多视角评价”），最早是由英特尔公司实施，是指从多层次、多方位对被考评者进行评价，它在传统的上级对下级和员工自我考核的同时，将同级员工、下级、顾客等其他相关者纳入考核评价体系。由于360度绩效评价体现了“组织调查”、“全员质量管理”、“发展回馈”、“绩效评价”以及“多元评价系统”等多个组织绩效原则，已经被世界各大知名企业采用。360度绩效评价是绩效管理和现代人力资源管理相结合的产物，它将外部的顾客评价纳入其中，体现了多元化评价理念，可以有效解决自我评价的盲目性和上级评价的认识不足等缺陷，使评价结果更加客观、全面、公正。

企业的360度绩效评价同样适用于政府购买公共服务的绩效评价，政府购买公共服务是否满足公众需求，财政资金使用是否恰当，都需要完整的评价体系进行考量，凡是有利于把握政府责任履行情况的评价模式都应该合理纳入其中，这是“第三方评价”被用于政府绩效评价的“物质性基础”。因此，政府购买公共服务应当有效开展360度绩效评价，并加以改造和融合。针对我国现行的政府部门主导的公共服务绩效评价存在的“自拉自唱”问题，360度绩效评价就为引入公共服务第三方评价提供了必要的理论支持。360度绩效评价的出发点就是扩大评价主体的范围，通过多主体收集不同层次的评价信息，并对不同评价信息分配以不同的权重，使评价结果更加准确、全面。社会公众作为政府购买公共服务的直接使用者，有着最绝对的发言权，而第三方评价机构更是社会公众的有力代表，能够在评价中深入广泛地反映社会公众的意愿。

360度绩效评价的准确评价和预测原则、全员参与原则、客观公正原则、信息畅通原则等也能指导着第三方评价的有效应用：①评价程序的复杂性要求评价前设置合理的评价目标、评价指标体系、评价方法；②正确认识第三方评价的价值，评价前实施必要的人员培训和评价宣传；③第三方评价公正有序运行，能够保障评价信息畅通、透明；④确保评价结果能够及时地向社会公布和反馈到政府部门和承接单位等，使评价结果得以有效落实。当然,360度绩效评价也存在着一定的局限性，这就要求政府在购买公共服务引入第三方评价时充分认识到本部门的实际情况，提高360度绩效评价的可行性与协调性，最终实现公共服务的最优化。

二、政府购买公共服务中第三方评价机构参与的适用度探讨

从美国、英国、澳大利亚等国家的政府购买公共服务绩效评价的经验来看，这些国家基本上都实行的是内外部结合的二维评价模式。其主要体现在：由国会、审计部门等权力机关开展绩效评价（权力约束行政），同时还引入外部第三方智慧。为了增强评价结果的全面性，在开展内部评价的过程中可以引入第三方评价。而在这些先行国家公共服务绩效管理的第三方评价中，往往是由权力机关或其所属机构推动，由于这些机构多属于纯政治机构，缺乏科学的评价体系，这就需要汲取大量的第三方评价智囊参与其中，而且委托程度相对较大。与此同时，还存在着一些民间自发成立的组织，这些组织完全独立于权力机关与行政机关，如美国高等教育认证委员会(CHEA)。但是,有效的内部评价下开展第三方评价并非是必要环节。因为有些具备评价技术先进、人才储备充裕的政府部门，如美国国家责任总署，其完全能够通过自身条件开展公共服务绩效评价，附加的第三方评价只会是种资源浪费。而现实中纯粹的第三方评价也只是一种理论研究视角,它未必是政府购买公共服务绩效评价的万能钥匙，它的有效实施要依赖一定的基础条件，如政府的支持、公开透明的信息、评价制度的保障、专业的评价手段等。

目前，我国政府购买公共服务绩效评价工作主要是购买主体或社会主管部门负责组织实施的，由其牵头组成考核评价机构（成员包括购买方、监督管理部门、行业主管部门、服务提供方、专家学者等），购买公共服务先由承接主体就其提供的公共服务质量、效益、财务使用状况、运作成果等进行评价，生成评价报告交给考核评价机构，然后考核评价机构根据相关的购买合同和内部绩效评价指标进行审核和再评价。除此之外,也可以根据需要，把绩效评价工作委托专家、中介机构等第三方实施，考核评价机构可以对第三方组织参与绩效评价进行规范，并指导其开展工作，但体现政府主导的程度比较深。现实中如2006年武汉市政府采用完全商业模式委托麦肯锡公司开展政府绩效评价；2015年国务院委托国家行政学院、北京大学、国务院发展研究中心、中国科学院等7家单位对稳增长、促改革、调结构、惠民生等重大政策落实情况开展评价。尽管我国各地开展了公共服务第三方评价，但是在评价结果落实方面还是比较薄弱，失去了第三方评价的意义。另外，开展第三方评价的资金如何解决也是需要面临的问题。当前我国政府购买公共服务第三方评价多是在东部发达城市如上海市、广东省开展，这些地区的财政资金充裕，能够有效支持其开展第三方评价；而对于中西部的贫困市县其开展第三方评价的财政资金严重不足，能否广泛开展第三方评价还很难确定。

总之,第三方评价作为一种新的评价方式，在引入前首先要合理定位，广泛进行需求分析和可行性研究。也就是说，政府在决定公共服务是否适合委托第三方评价前应进行适应性分析，对其实施政策环境、质量和可持续性进行思考，决定是部分委托还是全部委托。鉴于第三方评价机构主体的多元性（其利益追求的多样性）、公共服务性质的多样性，应进行多方之间的合理匹配，对基本公共服务（如教育、医疗、文化等）应更多交于社会公众测评团、教育医疗等机构进行评价；对社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务等交由专业机构、科研所等进行评价。第三方评价的“边界”就在于不要强行介入政府部门内部出于“内控”功能而有效展开的绩效评价，如果强行介入可能会出现自相矛盾的评价结果与适得其反的效应。马亮、于文轩通过对2010—2011年由大学和社会咨询机构分别开展的中国主要城市公共服务质量绩效评价，尽管两者在评价对象、服务范围、评价方法存在着一定的相似性，但其评价结果显示一些城市的得分和排名存在着明显的差异，这就需要对第三方评价进行辩证的思考。

尽管现行我国政府主导的绩效评价存在种种问题，并且第三方评价的优势凸显，但从目前来看，第三方评价还不能完全独立发挥其作用，取代政府的内部评价。为了避免“外行评价内行”的问题，在现阶段应该实施内部评价为主，强化政府部门绩效评价主体功能，加强自身的内部评价队伍建设，适度引进第三方评价，构建多主体协同参与的格局，因地制宜、因时制宜，不能过度偏倚第三方评价的作用，避免出现滥用、误用等现象。随着我国第三方评价的理论和实践完善，再进一步肯定第三方评价的作用，放宽第三方评价的范围，探索由人大主导，财政部门与购买主体协同，第三方评价机构实施的模式，逐步探索第三方评价的发展道路，实现第三方评价的规范化。

三、政府购买公共服务第三方评价机制实施的制约因素分析

近几年，以第三方评价解决我国政府绩效评价问题已在社会各界达成共识。但是我国第三方评价发展较晚，国内第三方评价思想认识不统一，制度建设相对滞后；理论研究缺乏、实践薄弱；第三方评价机构发展不均衡、专业性不强问题突出；区域发展不协调、不平衡，这便需要对目前的困境进行深入探讨。

（一）法律法规的缺失，导致第三方评价机构独立性受限

法律法规的建设是有效开展第三方评价的主要制度环境。受我国政治体制和历史原因影响，政府部门的权力过大，存在着“人治”理念。第三方评价工作中第三方评价的结果与政府部门的政绩考核直接相关，评价机构直接或者间接受到政府部门的干预，由领导意志来决定评价活动的走向，如“甘肃模式”②更多方面是领导意愿推动的，其资金来源也受到政府限制，最后因各种原因以失败告终。

现行的《政府购买服务管理办法（暂行）》仅对购买服务进行了原则性的规定，也未涉及公共服务绩效评价，而且法律层次较多分散于部门规章、地方试行办法等，权威性低，调整内容不全面。整体来看我国目前还缺乏系统性的法律规范，致使第三方评价机构的法律主体地位得不到保障，开展的政府购买公共服务第三方评价缺乏权威性和公信力。

（二）第三方评价机构专业性不强，评价主体不健全

政府购买公共服务绩效评价的复杂性、综合性，要求必须委托于专业的评价机构。目前，我国第三方评价机构的专业能力、资金独立性还不足以完全承担绩效评价。第三方评价是否更加优于政府内部评价，是否能够做到完全中立，评价过程中是否会过多挑刺也受到各级政府的质疑和顾虑。由于我国现阶段第三方评价未形成完善体系，各机构专业能力参差不齐，可能对于一项公共服务的评价出现相差较大的评价结果，甚至可能出现错误引导。

目前以政府主导实施的绩效评价工作，虽然考虑到评价主体的多样性，但是在实施过程中仍是较少强调第三方评价机构与社会公众的作用，实施评价中以行政管理手段为主，依据年度相关的考核指标开展侧重性评价，评价存在一定的官僚主义色彩与主观性，评价往往趋于流程。

（三）政府购买公共服务信息公开不完善，共享度不高

真实、有效的信息是开展第三方评价的前提基础。目前各地政府购买公共服务也开展了电子政务、网上采购等信息公开举措，但是目前的信息公开是不全面的，一些部门出处于自身利益的保护，拒绝公开其信息和相关资料或提供虚假信息，使得第三方评价的信息获取困难重重，对其实际情况了解短视化、表面化、数据化，这些都不利于第三方评价的有效开展。另外，由于政府采购的中央主网与部分地方分网的数据分享技术规范不一致，致使尚未完全建立与中央主网的数据接口对接，可能会造成信息共享度不高。我国《政府采购信息公告管理办法》、《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》虽作了较详细的规定，但公开信息多集中于采购招标、中标、意见征求方面，而对采购代理机构、承接主体及以往承接情况等没有详细的规范，同时对于后续项目运作、资金使用情况也没有做到真正的公开。

（四）人大监督的缺失，社会公众的责任意识薄弱

人大作为政府采购预算资金的审批者和资金使用效益的监督者，有责任对政府购买公共服务的绩效进行评价和监督，但现行的《预算法》、《监督法》对采购预算监督的权限、范围、程序等都无详细规定；同时由于人大开展绩效评价的专业队伍不足，造成对采购预算资金的审批和监督往往都是流程化，缺乏具体可行的办法，从而造成自身职责的缺失。

作为公共服务的直接受益者，社会公众对政府提供的公共服务的经济性、效益性有着最绝对的发言权，但长期以来社会公众的责任意识淡薄，未能很好地履行“主人翁”的作用。

四、政府购买公共服务第三方评价机制的可持续建设

当前我国的社会经济发展迫切需要构建具有中国特色的第三方评价体系，而发达国家近一个世纪的先行经验也为我国第三方评价的建设提供了重要的启示。针对现行政府购买公共服务第三方评价存在的不足，迫切需要从外部制度环境和评价主体自身建设等方面加以完善。

（一）确立第三方评价的法律地位

发达国家的第三方评价法制化建设是推动其第三方评价产业化的重要制度保障，这些国家都出台了相关的法律、规章，如美国的《政府绩效与结果法案》、韩国的《政策评价框架法案》。确立第三方评价的合法地位是保障政府购买公共服务第三方评价有效开展的前提和基础。我国应该在各地实践的基础上，加快制定相关的法律、法规，确立第三方评价的合法地位，确保其在购买公共服务前期、中期、后期都能根据实际情况顺利开展评价工作。从法律层面对第三方评价的参与主体与客体的权利义务、评价程序、评价指标、评价方法、评价结果应用、经费保障等予以确认，明确政府与第三方评价机构的关系，保障第三方评价机构的法律地位，避免出现行政机构对第三方评价机构的干涉。

（二）发挥政府的引导作用

1、加大政府的政策引导，推动实现政社分开。由于我国的第三方评价的理论探索还比较薄弱，政府应当建立相应的政策和指导意见，加大政策扶持、政策引导，鼓励研究机构、科研学者完善具有中国特色的第三方评价理论。加强对有资历的第三方评价机构培育，推进政府部门与事业单位、行业协会商会等社会组织的行政脱钩，加快具有中国特色的第三方评价智库建设。针对我国公民参政意识淡薄的现象，政府要充分利用政府网络平台、新闻媒体，向政府人员、社会公众普及第三方评价的相关知识，从根本上改变人们的理念认识和责任意识。

2、提高政府购买公共服务公开透明度，为第三方评价扫除信息障碍。真实、完整的信息是保障政府购买公共服务第三方评价效果的前提。政府部门应当根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、政府购买公共服务的有关规定，拓宽公开渠道，将购买公共服务的标准、要求、预算资金安排、购买主体和承接主体等真实信息在政府信息平台上及时公布；同时，切实加强政府采购中央主网与地方分网的数据对接与信息共享，进一步实现政府采购信息公开化，保障第三方评价能够及时有效地开展。

3、加强政府对公共服务第三方评价的监督管理。由于第三方评价机构其执行任务的特殊性，有时会掌握一些有关的商业资源，为了避免这些机构非法谋取商业利益，政府应当邀请多层次人员组成第三方评价监督委员会，跟踪第三方评价过程，主要体现在：①监督第三方评价的目标设定方案、评审方案、自身监控方案等是否合理有效；②监督第三方评价机构是否合法、依规地组织开展评价活动、有效完成政府的委托责任；③监督第三方评价后的有效建议是否得以有效落实；④监督第三方评价机构是否有效规避其利益相关者，是否非法使用评价过程中的有利资源获取利益。另外，为防止不良机构的进入要增设一定的行业准入门槛，民政部门、工商行政管理部门、行业主管部门等应当各司其职，加强对第三方评价机构的评价和监督，健全奖惩激励机制。

（三）激发社会力量的活力

1、社会组织、社会咨询机构等社会力量，作为国家治理主人公的“代言人”，应该充分发动自身的力量，凝聚全体社会动力，利用互联网优势，促进第三方评价的发展。如D3方评价平台是面向全国基层政府与第三方评价机构的互联网纽带，由北京零点与上海闻政公司共同投资发起，D3方平台通过聚集众多的第三方评价机构，对这些机构进行能力测试、等级评分公开机构信息，有效减少了政府采购第三方评价服务的信息不对称。平台能通过自身的约束和激励机制，促进第三方机构之间相互竞争、相互合作，深入研究政府工作机制，实现政府和社会力量的广泛合作，把第三方评价的机制推广到更广的领域。平台也能定期对这些机构进行重新评审和监督审查，形成优胜劣汰的动态调整机制，D3方评价平台已为社会力量做了很好的榜样。

2、充分发挥新闻媒体的舆论导向和监督作用。提高社会公众对参与社会治理的理念认识，增强公众的责任感，鼓励相关领域的专家学者参与到第三方评价工作，加强政府与社会公众的联系，发挥社会力量的监管作用。

（四）多渠道探索第三方评价机构的资金保障途径

第三方评价能够有效开展，必须解决其使用资金来源的问题。

1、建立政府购买第三方评价服务制度，确保财政资金支持到位。如果第三方评价机构资金来源过度依赖于政府，则其评价活动必然受限于政府。应当将第三方评价服务纳入政府购买服务的目录清单，通过政府公开采购招标择优选择第三方评价机构，将对应的资金纳入政府预算，在既有财政预算中统筹安排，做到经费有来源，保障有依托，有效规划财政资金对绩效评价工作的支持作用。财政部门应加强各预算部门的年度预算审核工作，仔细把握、衡量财政资金的最佳使用方向；人大也应当有效履行对财政预算资金的审批和使用监督职能。

2、第三方评价机构应该探索更多的资金来源方式。除评价服务的收费形式，还可以通过企业赞助、慈善基金和社会公益事业的捐赠、会员费等获得资金，保障评价机构的有效运转和独立性。

（五）加强评价机构的自身完善和人才队伍建设

1、健全第三方评价机构内部管理制度，强化自身的独立性。承接第三方评价的组织机构必须具有独立的民事责任承担能力，具有开展第三方评价的专业设备、专业知识储备、专业人才队伍等，具有健全的内部治理结构、财务和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，并符合民政部或工商管理部门所要求的其他条件。第三方评价机构的独立性能够保证评价结果的客观、公正，第三方评价机构不仅需要独立于政府部门，还需要独立于承接主体，切断与利益相关者的联系，将机构和人员信息等通过第三方评价平台向政府、社会公众公布，接受社会的监督。

2、推动第三方评价专业能力建设和人才队伍培育。第三方评价机构要不断加强自身理论和评价能力的建设：①推动人才培育，要对评价人员进行定期的思想教育、专业技能培训，吸收那些专业水平高、国际化视野广的高素质人才，评价人员应该通过相关部门的职业资格考试，确保具有专业的评价能力；②加强理论知识研究，西方国家拥有比较成熟的理论体系，第三方评价机构应当吸收其优秀的评价理论和方法，创新自身特色的绩效评价理论；③学习、发展新的评价技术，制定系统、规范的评价流程和操作细则，形成多元化的评价技术体系，能够满足各方面的评价需求。

（六）注重评价结果的反馈与应用

评价结果的有效反馈与应用是开展政府购买公共服务第三方评价的落脚点。建立第三方评价的结果反馈和应用制度，及时将评价结果对公众公布，尤其是关注度高的、重大的民生性项目，积极接受公众的评价与监督，允许被评价机构提出异议；及时反馈给各级政府部门，根据评价结果分析实际情况与期望绩效之间的差距，找出原因，加强后续自身建设。根据评价结果，对承接公共服务主体的资质进行一定的检测，建立动态的第三方评价机构信息库，实现优胜劣汰的动态调整机制，为后续的政社合作、规划购买公共服务、政府财政资金预算与人大审批提供参考意见；依据评价结果实施激励机制，激发社会力量的积极性，促进社会力量的自我完善。

五、结论

第三方评价现已成为政府购买公共服务绩效评价的应有之义。为适应新形势、新任务的需要，首先需要正确认识、合理定位第三方评价，再以适合我国国情、地方差异的方式，有效地推进第三方评价的应用，政府购买公共服务的第三方评价应当贯彻全过程，在购买项目方案制定前评价，分析方案可行性；项目执行过程中和过程后把关，掌控购买服务落实情况。

虽然目前我国政府购买公共服务第三方评价发展受制于中国的政治体制及发展阶段的制约，但是仍然具有显著优势，应当加强法律法规和制度建设、完善第三方评价主体建设、动员社会力量、创新评价方式和结果应用，以有效监督为保障，敢于突破旧框架旧观念的束缚，推动我国第三方评价的制度化、产业化、规范化发展，避免滥用、盲目推进，建立第三方参与购买公共服务绩效评价的长效机制。■

（作者单位：东北财经大学财税学院）

注释：

①2015年，国务院委托中国科协、发展研究中心、中科院等第三方机构对大众创业万众创新、增加公共产品和服务供给、精准扶贫等政策落实情况进行评价。

②2004年，甘肃省政府委托兰州大学绩效评价中心开展政府绩效评价工作，评价主体主要涉及省内部分非公有制企业、专家学者、省政府评价组，评价对象为甘肃省市政府和省属职能部门。

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[5]国务院办公厅.国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见 [EB/OL].（2013-09-24）.http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=431920.

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（本栏目责任编辑：尹情）