政府购买公共服务第三方评价机制：困境及对策

●刘穷志 苗高杰

政府购买公共服务第三方评价机制：困境及对策

●刘穷志 苗高杰

编者按：党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“创新社会治理体制，需要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”这意味着，中央鼓励社会组织更广泛地参与到社会治理的过程中。随着政府购买公共服务的进一步推广，对政府购买公共服务经费的使用效益需要由第三方专业机构进行评定。目前，我国政府购买公共服务第三方评价机制面临着法制不健全、专业性人才队伍不强、公众参与度不高等问题。本期专题“政府购买公共服务第三方评价机制探讨”针对以上问题展开研究与探讨。

对购买公共服务进行考核评价是政府购买公共服务中的重要环节。第三方评价机制以其专业性、独立性、权威性等优势在政府购买公共服务绩效考核中日益受到重视，被我国多地逐渐推广实践。然而，在政府购买公共服务过程中，第三方评价机制也存在一些问题，使得评价效果不尽人意。本文围绕政府购买公共服务第三方评价机制所面临的困境进行分析，并在此基础上提出化解困境的对策与建议。

政府购买 公共服务第三方评价

一、我国政府购买公共服务中第三方评价现状

随着社会经济发展和政府职能改革，近年来政府通过购买公共服务实现公共服务供给的新模式日益拓展开来。对政府购买公共服务的绩效考核评价是政府购买公共服务过程中的重要环节。传统的考核评价通常是由政府主导，以政府内部审计、监察、安监、质检等部门评价为主，这种评价社会力量参与不足，透明度不高，评价结果失真失焦或流于形式，评价意义有限。而第三方评价机制通过外部约束评价，改善以往政府自评的不足，成为政府购买公共服务过程中提高资金使用效率和公共服务供给效益的重要抓手。由于第三方机构与第一方（委托主体）和第二方（承购主体）没有隶属关系以及经济联系，不受主体意志约束，往往表现为较强的独立自主性；与此同时，第三方机构拥有评价专业知识技能，对于政府购买公共服务的评判有较强专业能力；此外第三方评价还有评价科学、透明度高、评价结果客观有效等特点。

由于优势明显，在我国当前政府购买公共服务实践中，第三方评价机制也受到充分重视，被政府部门逐步推广使用。一方面，有关中央部委积极引导第三方评价在政府购买公共服务绩效考核方面的推广应用。如2014年财政部出台的《政府购买服务管理办法（暂行）》中要求，财政部门在对政府购买公共服务的绩效考核上建立由政府相关部门、社会公众和专业机构组成的综合性考核机制，推动第三方评价在实践中的开展。2015年民政部印发的《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》中较为详细地对探索建立社会服务第三方评价机制的总体原则和具体思路作了说明和指导。

另一方面，在地方层面上，有的省份如广东、安徽、山东、上海等都已开展实践，引入第三方评估机制对政府购买公共服务进行绩效考核。例如黄山市2015年出台《政府购买公共服务项目绩效评估实施办法（试行）》中明确指出：政府相关部门要负责组织开展对服务项目的绩效考核评价工作，对于金额较大、专业性较强、设计层面广的项目，应当委托第三方专业评估机构实施，评价经费由同级财政承担。而上海市早在前几年就成立了上海市社会组织评估院，该评估院依托上海高教资源的知识力量和智力优势，以社会组织服务、政府公共服务、企业社会服务等为主要领域，开展研究咨询、评估认证、数据信息等业务，通过建立评估专家数据库，成立相关理事会，制定组织发展规划、制定《评估工作守则》和《评估专家守则》等措施来规范评估工作。同时，结合政府购买公共服务实际情况，制定了符合社会组织承购公共服务特点的 《政府购买公共服务项目绩效评估指标体系（试行）》，并多次受上海市各区各部门委托对政府购买公共服务项目进行绩效考核评价。

虽然我国第三方评价在政府购买公共服务过程中逐步推广应用，但其发展仍然处于起步阶段，与西方国家相比还有不小差距。根据中国第三方评估论坛发布的《2015中国第三方评估蓝皮书》披露数据来看，我国社会组织数量少，以每万人拥有的民间组织数量计算，我国大陆地区为3.67个/万人，远低于美国为53个和日本为96个的水平。即便是在上海，真正具有独立意义、承担第三方评估职能的社会组织也仅有20余家。而在这些第三方机构当中，也大都是学术机构或是审计财务公司以及其他社会组织。目前这些机构的评价标准、方法、程序不完善，学术机构的评估方法较为传统、偏重宏观评估；专业公司多采用成本效益分析法，主要关心直接投入和产出，对社会效益分析评价不足；承接第三方评估项目的社会组织又容易按照政府部门的评价设置指标，不能体现评价的科学性。由此可见我国第三方评价机构在规模数量、专业能力、评价质量多方面都存在短板。

第三方评价作为从西方国家引入的评价机制，在我国政府购买公共服务绩效考核方面尚属于新事物，关于这一领域的理论研究和实践经验还不够丰富成熟，直接将国际经验套用到我国具体实践上难免会“水土不服”。第三方评价在当前政府购买公共服务过程中由于种种原因造成的评价过程不透明、评价结果不公允等现象受到了社会公众和舆论对其科学性、独立性、权威性的质疑，认为这种评价机制与以前评价方法相比只是“换汤不换药”，并不能对政府购买公共服务的各个环节作出有效评价和约束。这对第三方评价机制的推广应用起到了不良影响，政府购买公共服务中的第三方评价机制面临着诸多困境。

二、政府购买公共服务中第三方评价机制困境分析

（一）第三方评价机制发展应用不平衡

政府购买公共服务从上世纪90年代在我国东部沿海发达城市试点以来，发展十分迅速，但仍主要局限在东部发达地区。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“创新社会治理体制，需要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”可见时至今日，我国政府购买公共服务尚处于探索阶段。而且，政府购买公共服务往往集中于卫生、社工等层面，涉及的公共服务领域有限，尚未成为政府提供公共服务的主流方式。与此对应的是，第三方评价机制在政府购买公共服务评价中也尚未普及，呈现出一定的地区和行业发展不平衡，全国范围内的第三方评价机制应用格局还没有形成。第三方评价机制主要在东部沿海省份应用较为广泛，而对于欠发达地区和农村地区公共服务供给绩效考核而言，这还是一个新鲜事物。第三方评价机制作为目前较为先进的评价方式，在政府购买公共服务中对政府和承托主体两方面都有较强的约束和规范，推进第三方评价机制在公共服务领域的展开，将更加有利于满足社会公众需求，增强公共服务效益，提升服务供给质量和公众满意度；同时也有助于第三方评价在实施过程中发现自身问题，积累经验，完善自身建设，更好促进我国第三方评价在多地区多领域的成长和壮大。

（二）第三方评价法制不健全，制度保障不足

制度保障是第三方机构有效合法进行效益评价的基础。第三方评价的主体地位、权利义务、流程规范、奖惩考核等方面都需要国家以法律法规形式清晰界定。我国在政府购买公共服务第三方评价机制立法层面存在空白，缺乏有效的制度保障和程序规范，第三方评价程序主观随意，可操纵性较强。而美国政府早在上世纪九十年代就制定了《公共服务法案》、《政府绩效与结果法》和《以绩效为基础的组织典范法》等法律，使第三方机构的主体地位、权责义务得到了法律保障。在国务院办公厅2013年发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和财政部2014年出台的《政府购买服务管理办法（暂行）》中对于政府购买服务绩效管理中只是提到要建立健全或推进第三方评价，但就具体如何推进和健全第三方评价并没有相关法律法规或者指导意见具体说明，第三方评价的原则、方法、程序、指标体系无法可依。缺乏法律制度的支撑，第三方评价结果合法性地位受到质疑，第三方评价市场将处于无序状态，直接影响到评价结果的有效性。

（三）第三方评价专业能力不足

第三方评价机构的专业能力往往受到质疑。首先，由于政府购买公共服务是近年兴起的政府职能改革实践，相关专业人才和机构也是刚刚应运而生，所以目前第三方评价存在专业人才数量少，专业机构规模小，整体实力较弱，评价水平参差不齐等不足。其次，政府购买公共服务涉及财税、审计、法律、技术等多学科内容，涉及面广，是一项复杂程度高、难度较大的工作。与此同时，第三方评价是一个系统性的工作，包含有评价指标体系的构建、评价标准的确立、评价方案的实施、评价数据的处理等多方面，对第三方评价从业人员能力要求很高。再者，由于缺少相关实践和经验，我国政府购买公共服务绩效考核相关可借鉴的案例比较少，第三方评价缺乏相关理论支撑，没有形成完整理论体系。最后，与第三方评价相关的行业协会也尚未建立，第三方评价在行业规范、人才培养、能力建设、行业监管方面都存在不足。第三方评价专业化短板直接降低了其评价结果的科学性和可信度。

（四）第三方评估机构独立性不够，依赖于政府财政资金支持

我国第三方评价机构与政府关系复杂、界限模糊，有些机构并未和政府部门完全脱离。目前的第三方评价机构多为民办非企业单位、行业协会等社会组织，其合法地位的取得、项目承接数量和财政资金来源都依赖于政府，往往与政府保持明里暗里的联系，由此导致第三方评价机构原本的独立自主性受到挑战，在评估目的、评估金额等利益冲突突出的方面容易向政府和承托主体作出妥协让步。即使第三方评价机构与被评对象并没有相关往来和经济联系，但由于其服务对象是政府部门，在我国现行体制下，政府部门在社会管理体系中拥有较大的话语权，处于主导地位，第三方评价机构不排除出于自身利益需求的考虑，在评价过程中按照政府意志行事。此外，我国第三方评价的收费，一般来自政府财政资金，有的也向评估对象收取，只有少部分是非盈利公益性质的。资金来源犹如指挥棒，对财政资金的依赖使得第三方机构的手脚受束缚，威胁其自主性。第三方评价机构与政府这种“客户”关系，导致第三方独立主体地位受到冲击。反观美国，其对于公共服务领域的第三方评价机构资金来源多是由专门基金会筹款，其外部评价资金支持制度保证了自身的独立性，使得第三方评价机构可以自主开展工作，不易受外界的影响。独立性是保证评价结果客观公正有效的起点，独立性不足直接影响到评价结果的公正性。

（五）第三方评价公信力不足，社会认可度不够

第三方评价的社会认可度不够，当然有着如上所述的诸如其法律地位没有确立、专业能力和独立自主性受到质疑等因素，但同样有公众参与不足和信息披露有限等原因。第三方评价模式通常有专家学者评价模式、专业市场机构评价模式、专业社会组织评价模式和社会公众代表评价模式。目前有关第三方评估研究都强调评价主体的多元化，希望形成各方面社会力量协同参与的评价机制，然而在具体实践中，这一点往往被忽视。

社会公众由于没有相关专业知识是不是就不能参与到第三方评价中来呢？答案应该是否定的。一方面，社会公众参与第三方评价是必要的。政府购买公共服务的服务对象就是社会公众，公共服务的数量、质量和效益等与社会公众的切身利益密切相关，直接影响到公众满意度，社会公众当然有权参与进来，他们往往会从现实实际出发提出关于公共服务供给的中肯意见。另一方面，社会公众的参加对第三方评价同样也是十分重要的。公众的参与使第三方评价社会化程度提高，防止第三方机构 “自表自演”、“自拉自唱”，把第三方评价搞成“专家游戏”，有助于增加公众对第三方评价具体工作内容、意义的了解，便于在社会上宣传，更好帮助第三方评价在政府购买公共服务领域的普及和推广。

此外，目前我国各地的第三方评价信息发布不及时、不彻底，有的甚至不披露。由于政府购买公共服务不属于政府采购法所规范的内容，公共服务领域信息公开程度不够，有的地方对第三方评价中评价方、评价过程和结果等相关信息更是不公开，公众无法通过网络、电视等信息渠道查询获取，导致第三方评价工作的透明度下降，社会公众的知情权被剥夺，损害了第三方评价的公信力。

（六）对第三方评价机制有效监管缺位

政府购买公共服务过程中，政府和承购主体的行为通过第三方机构评价考核，那第三方评价机构又由谁来考核监管呢？目前我国对第三方评价机构缺乏有效监管，既缺少监管主体，又缺乏监管标准，存在监管缺位现象。第三方评价机构对财政资金使用、服务效益发挥等多方面进行评判，评价结果是项目能否开展、服务合同验收的重要依据，倘若没有相应监督，放纵第三方评价机构随意而为，那评价的目的和意义就无法实现。同时由于信息不对称，评价工作的复杂性强、要求高，如果评价机构认真实施评价工作，所带来的评价成本会升高，缺乏对第三方评价的有效监管和激励，将会使第三方机构滋生消极怠工情绪，没有动力去认真实施评价考核，也无法有效培养第三方评价的责任心意识，甚至在第三方评价机构市场竞争中产生“劣币驱除良币”现象，对第三方评价机构的培育发展形成不利条件。

具体来讲，这种监管缺位首先体现在监管主体上。我国目前缺乏对第三方评价机构的行业规制，由于第三方评价目前处于起步发展阶段，相关的行业协会并没有建立，行业自治与同行监督无从谈起，使得第三方在评价过程中即使有疏忽纰漏等问题也不会受到曝光与规劝。这样一来容易导致第三方评价机构或出于追求利益或为了快速结项等自身需求因素，从而向政府和承购主体让步，或是对评价工作敷衍走形式草草收工，或是按照委托和承购主体的意愿评价，导致与被评价对象和服务对象之间形成一种不正当的“默契”或者是 “合谋”；同时由于第三方评价社会化程度不强，监管门槛较高，社会公众和舆论对其只是一种监督软约束，第三方评价面临无人有效监督考核的问题。其次体现在监管标准上，由于第三方评价缺少法制化保障和行业规范制度，监管的标准、程序、方法没有形成，具体怎样监管第三方目前也是一个问题。

三、化解困境：对策与建议

（一）推动第三方评价机制在政府购买公共服务评价中的普及应用

一方面，政府部门要充分挖掘利用现有社会资源，通过政策引导，大力发展和培育民办非企业单位、市场主体、社会组织和公益组织等形式多元化的第三方评价机构，鼓励专业人士带头成立专业化第三方评价机构，在严格把关的基础上，简化行政审批手续，提供财税、工商相应政策支持，同时开展组织培训服务，创建专家人才库，做好人才培养工作，逐步开拓壮大第三方评价市场。另一方面，还未引进第三方评价机制的地区积极主动总结借鉴第三方评价机制先进做法和经验，因地制宜、适时适事地对第三方评价进行相关宣传和引入，提高本地区公共服务供给评价水平。此外，还应拓展第三方评价在政府购买公共服务中的应用领域，推动第三方评价机制全国范围内多领域应用格局的形成。

（二）出台完善相关法律法规，加强第三方评价机制法制化保障

现实实践中，相关部委和地方政府已经开始重视第三方评价机制在公共服务评价领域的应用，制定了相关指导意见，但更为关键的是加快第三方评价的立法工作，尽快将其提上立法议程。立法工作可以从发展较好的地区的地方性规章条例入手，组织专家学者对第三方评价的合法地位、资质条件、资格准入、责任义务等予以界定明确，对评价原则、评价类型、评价方法、评价标准、评估结果的使用和公开以及第三方评价机构人员组成、经费使用等具体评价程序作出规范，形成有效制度设计，给第三方评价提供有序、合法参与的法制环境。由于立法工作周期长、论证程序多、复杂程度大等，可由政府部门先行完善第三方评价相关规章条例，作为过渡性质的规范文件指导相关实践开展。

（三）加强第三方评价机构自身专业能力

第一，政府要提升第三方评价机构市场准入门槛，制定市场准入标准，使有能力、有资质的机构或个人成为第三方评价的主要力量，避免一哄而上、泥沙俱下现象。第二，政府需通过宣传推介、奖罚惩处等措施有效激励第三方评价机构加强自身专业能力、组织能力建设，帮助第三方评价机构解决在评价过程中遇到的困难和阻力；同时为第三方评价机构组织培训学习活动，建设人才队伍，引导相关领域专家教授参与进来。第三，第三方评价机构要主动作为，增强提升自身能力的紧迫感。主动学习国外先进第三方评价理论，引入既科学有效又操作性强的评价指标体系，强调整个评价贯穿政府购买公共服务的事前、事中、事后，科学进行需求评价、过程评价、结果评价、效用评价。同时注重经验总结，根据不同公共服务特点，逐步探讨建立立足本土，适合我国国情和社会具体实践的科学评价理论体系。第四，政府要尊重市场规律，保持第三方评价机构的独立市场竞争，通过市场竞争优胜劣汰，提升行业整体实力和水平，在第三方评价机构市场逐步壮大后，第三方评价机构可以组建相关行业协会，通过行业自治加强自身能力建设，提升专业化水平。

（四）构建第三方评价资金保障机制

市场经济条件下，资金保障是第三方评价机构生存成长的命脉，没有稳定的资金保障，第三方评价机构的独立性、专业性就无从谈起。建立第三方评估资金保障机制，拓宽资金来源途径既要向财政部门积极争取，将第三方评价经费纳入社会组织管理工作专项经费，又要主动开拓市场业务，通过其他合法渠道寻求资金支持。首先，条件允许的地方可以将第三方评价纳入政府购买服务目录，讨论设立专门的政府购买公共服务第三方评价专项财政资金池，通过专款拨付使第三方评价有稳定可靠的资金保障。其次，为消除对政府财政资金的依赖性，建立外部评估资金支持制度是保障第三方评价独立性的有效途径。条件适合的地区可以探索成立公益基金，倡导社会力量对第三方评价机构予以捐助，通过社会资本推动第三方评价发展。此外，要加强评估资金的规范使用，提高资金使用效率，保证评价服务的优质高效。

（五）健全信息披露制度，打通政社交流渠道

政府要建立以第三方评价机构为主体，多层面社会力量协同参与的综合评价制度，就要积极引导相关领域代表，人大代表、政协委员、民主党派成员、业界专家、市场主体等各层面专业人士参与评价，同时运用激励手段鼓励社会公众参与到第三方评价中来，保障社会群体的知情权，提升社会公众参与度，构建和谐通畅的“政社”交流机制。要加强对第三方评价的媒体宣传，运用新媒体渠道在社会公众群体对第三方评价的概念、程序机制、意义优势进行普及，增进社会群体对第三方评价的了解与认识，塑造形成其良好社会形象和宣传氛围。政府部门和第三方评价机构要将承接公共服务提供的承购方信息以合适方式进行公开，对公共服务的项目内容、服务标准、服务年限、预算安排、资金使用、合同信息等内容以及评价过程、标准、方法和结果进行有效披露。在此同时，创新信息披露方式，建立信息公开多元体系，通过搭建网络信息平台，举办听证会、信息发布会等方式，综合利用电视、广播以及微信公众号、官方微博平台等新媒体手段传递相关信息。通过构建完善的信息披露途径，打通政社交流渠道来增强第三方评价的公信力和社会认可度。

（六）加强对第三方机构的监管

评价也是一种权利，权利就要受到监督。必须对评价工作进行有效监管，解决好谁来监管和怎样监管的问题。第一，要明确监管主体。可以利用社会力量成立评价复核委员会，吸收社会公众参与复核。复核委员会针对评价过程进行跟踪，对第三方评价的结果进行复核，从而通过管评分离加强对第三方评价机构的监督；在第三方评价市场壮大后，通过行业自治、协会监管等途径使监管主体多元化，从而完善第三方评价机构的监管机制。同时，要发挥评估对象和社会力量对第三方评价的监督，评价对象对评价结果有不同意见的有权要求复议，社会公众对评价结果的质疑也应得到相关机构的回应和反馈。

第二，建立科学的监管程序和方法，规范第三方评价主体的行为，政府部门要按照公开、公平、公正的原则，向公众公开政府购买公共服务所要评价的项目内容、评价周期、评审流程等重要事项，通过招标、邀标等方式，在综合考虑第三方评价机构的整体实力、专业能力和社会影响力的基础上，择优选择第三方评价机构。在评价工作开始前，要以合同形式明确第三方评价机构的权责义务；评价过程中，定期检查第三方评价过程中日志资料和工作台账，确保评价流程符合规定，评估过程客观公正；在评价结束后要按照合同条款查验履行情况。同时，开展对第三方评价的奖惩问责，构建第三方评价奖惩体系和优胜劣汰的动态管理机制，通过引导激励，以评促建来增强第三方在评价过程中的责任感和纯洁度，防止第三方评价机构利用评价权利谋取不正当利益、弄虚作假、徇私舞弊。■

（作者单位：武汉大学经济与管理学院）

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