政府购买公共服务第三方评价面临的困境及政策建议

●温来成 陈潇琳

政府购买公共服务第三方评价面临的困境及政策建议

●温来成 陈潇琳

随着改革开放后我国经济的高速增长和社会组织的不断发展，第三方评价开始被政府应用于购买公共服务的管理，这既有利于加快转变政府职能，也有利于促进现代化社会治理体系的建立。本文回顾了我国政府购买公共服务第三方评价的发展历程，从评价范围不清晰、指标体系不完善、结果运用不理想、法律制度不健全等方面，分析了存在的问题。在此基础上，根据我国经济社会发展、政府职能转变和建立现代财政制度的要求，提出促进我国政府购买公共服务第三方评价发展的政策建议。

公共服务 政府购买 第三方评价

一、政府购买公共服务第三方评价与政府职能的转变

目前，我国进入中国特色社会主义建设的新时期，需要从多方面促进政府职能的转变，而开展政府购买公共服务的第三方评价，是其中重要内容之一。

（一）减少政府对经济社会活动的直接干预

随着政府购买公共服务的进程不断加快，将第三方评价运用其中显得尤为重要，其有利于促进现代社会治理体系的发展。一方面，政府的身份从直接干预经济社会生活转变为加强宏观调控职能，有利于服务型政府的建设；另一方面，对于社会力量来说，能不断提高自身能力，以承担政府转移的“社会”职能。

目前，我国政府职能转变相对滞后，政府职能的缺位、越位现象并存，对经济社会生活的直接干预力度较强，“政府失灵”现象也较为普遍，需要政府进一步转变职能，将市场经济条件下应由企业决策的事项归还企业，将部分能够由社会组织承担的事项，转移给社会组织。而政府购买公共服务，并开展第三方评价，是我国现阶段转变政府职能的重要内容。

（二）充分利用社会力量提高公共服务效率与质量

美国著名经济学家伯顿·韦斯布罗德理论上分析了社会组织存在的合理性。他认为，政府无法满足公众对于公共服务的差异化需求，主要是满足中间群体的部分需求，公众为了实现个人效用最大化，通常会选择购买有更多的个人控制和较少外部收益的私人替代品，较少去购买公共物品。政府和社会组织作为公共服务的供给主体，要充分发挥功能互补作用，形成螺旋上升的合力。

我国人口基数大，公共服务需求量大。随着经济社会发展，人们的需求呈现多样化，传统的供给模式无法满足要求。传统模式中政府拥有多重主体身份，它既是公共服务的出资者，又建立国有企事业单位作为生产者和供给者，并履行监督和评价的职能。而政府购买公共服务，就分解了政府的多重身份，解决了政社不分、政企不分的问题，政府仅作为出资者和监督者，将生产和供给的职能转移给社会组织，将监督和评价的职能转移给第三方评价机构，充分发挥社会力量提高公共服务效率与质量，形成政府、社会组织、社会公众、第三方评价机构四主体共同参与、共同治理的局面。

而社会组织植根于社会公众，比起政府更能充分了解公众需求，而且由具备专业人员的社会组织提供服务，比政府更能满足个性化的公共需求。社会力量身处存在价值规律的市场之中，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推广政府购买公共服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”因此，在生产和供给公共服务方面导入市场机制，“使市场在资源配置中起决定性作用，培育打造新引擎”，市场对信息的收集有更强的敏锐性，能更有效率地解决供给与需求的矛盾，能拉动各种社会力量积极参与并公平竞争，能吸收各类资源向社会事业聚集，进一步为公共服务发展注入新源泉，提高公共服务的性价比和质量。

（三）利用第三方评价提高公共服务质量

政府购买公共服务第三方评价能够保持评价的客观、独立和公正，能改变传统模式中评价机构与政府、社会组织存在的利益交叉和依附现象，提高公共服务质量。首先，政府部门选择第三方评价机构时，一般是通过招投标等市场化方式选择的，只有那些评价质量高、专业能力强、社会信誉好的注册会计师事务所、律师事务所等第三方机构中标，有利于监督社会组织提供优质公共服务、节约财政资金，满足社会公共需要。其次，注册会计师事务所、律师事务所等第三方机构在对社会组织提供公共服务进行绩效评价时，与政府机构、社会组织都没有直接的利益关系，可以保持客观、独立的评价立场，由本机构的专业人员运用相应的评价方法、指标体系开展评价，对社会组织提供的公共服务绩效给予客观、公正的评价结果，并承担相应的法律责任，有利于督促社会组织认真履行政府购买公共服务合同，不断提高公共服务质量。

二、我国政府购买公共服务第三方评价工作的发展

我国政府购买公共服务是在政府转型的背景下提出的，从上世纪90年代开始，深圳等地开始探索环卫服务外包等购买公共服务活动。2003年《政府采购法》实施后，进入试点阶段，广东、江苏、浙江等地区在传统和新型服务领域不断进行探索。2013年进入全面推广阶段，中央制定一系列文件，引导政府购买公共服务在全国实施，从此，由地方政府摸索、实践，上升到中央政府的顶层设计，再指导地方政府不断进行实践。

随着我国市场经济的高速发展和人均收入的稳步提高，公共服务需求量日益增长，且从单一的物质需求转变为多元需求，我国社会基本矛盾也变为人民对美好生活的追求与发展不均衡的矛盾，政府垄断行为导致供给不足，需求和供给不平衡，因此我国对政府购买公共服务的探索不断加快。就目前公共服务的现实情况而言，公共服务供给的单一性和整体性，与公共服务需求的多样性和丰富性之间存在严重的失衡。其中，政府购买服务中涉及的社会组织刚刚成长，在这一实践过程中容易出现风险，需要政府运用多元主体共同治理的思路，将监督职能让位给第三方评价机构，这推动了第三方评价的建设。

目前，中央及其部委正从顶层着力推进第三方评价的建设。2013年7月31日，李克强总理主持召开国务院常务会议，会议强调：“建立严格的监督评价机制，全面公开购买服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，评价结果向社会公布。”2013年9月26日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确了“政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用”。该文件就充分认识政府向社会力量购买服务的重要性、正确把握政府向社会力量购买服务的总体方向、规范有序开展政府向社会力量购买服务工作、扎实推进政府向社会力量购买服务工作等方面作出了规定。2014年李克强总理强调，“要用第三方评估促进政府管理方式改革创新”。2015年5月，民政部也发布了《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》。由此可见，政府购买服务与第三方评价机制是相互依存的关系，在政府购买公共服务进程中需要进行第三方评价。第三方评价能保障政府购买公共服务的高效进行，能推动社会组织的良性发展，能促进政府职能的转移和现代治理体系的建立。

与国务院以及财政部等中央主管部门的规章制度相适应，地方政府也出台了一系列配套文件，支持政府购买公共服务第三方评价发展。例如：天津市财政局2015年出台的 《天津市市级政府向社会力量购买服务监督检查和绩效评价管理暂行办法》，明确了第三方评价的具体范围，提到对于合同金额在500万元以下的，由购买主体自行评价；对于合同金额500万元以上的，在购买主体自评的基础上，市财政局或接受市财政局委托的第三方机构，可根据需要实施重点评价或再评价；对于经济、社会、环境有较大影响的重点项目，可由购买主体、市财政局、第三方机构组成综合评价小组进行评价。浙江省杭州市政府为了规范社会组织的评价，颁布了《杭州市社会组织评估实施办法》，规定杭州市政府通过公开招标的方式选择第三方评估机构，由第三方机构对社会组织进行评估，并设立社会组织评估委员会负责评估的审定工作。广东省发布的《东莞市政府购买社会工作服务考核评估实施办法》、《广州市政府购买社会服务考核评估办法（试行）》、《珠海市关于政府购买社会工作服务考核评估实施办法（试行）》等文件对第三方评价的评价原则、评价方法、评价内容等作出了一系列的规定。安徽省合肥市老龄办引入“现代居家养老咨询评估服务中心”，对政府购买养老服务项目进行第三方评价，主要从老人满意率、服务时间准确率、服务项目完成率、有效投诉结案率、服务档案的完善等方面进行评价。

上述情况表明，我国政府购买公共服务第三方评价工作还处在起步、发展阶段，社会环境不够成熟，许多问题还需要深入研究，逐步解决。

三、我国政府购买公共服务第三方评价的发展中存在的问题

我国政府购买公共服务第三方评价工作，已取得了初步成效，积累了经验，但也存在不少问题，主要体现在：

（一）评价的范围不够清晰

政府购买服务模式，是政府向社会力量购买公共服务的简称，就是“通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）规定，“教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。”其范围较广，且和目前推广的政府与社会资本合作（PPP）模式的领域相重合，这就出现了利用政府购买公共服务方式变相融资的问题。财政部今年下发“87号文”明令禁止，但问题并没有完全解决。

（二）评价指标体系不够完善

全面、科学、合理地设计评价指标体系，是第三方评价工作高效、保质、保量完成政府购买公共服务评价工作的关键因素。目前从各地区第三方评价机构采用的指标体系来看，主要是在财政部设置的基本项目评价指标的基础上，自行增减形成的。有些指标不够完善合理，如有些项目设置哪些具体指标，能准确反映项目的政治、经济、社会、生态效益，还需要仔细推敲；公共服务的顾客满意度指标仅有满意度调查表，较为单一；各类政府购买公共服务项目大致采用相同的评价指标体系；各类指标的权重确定较为粗略、随意。

（三）评价结果的运用不够理想

政府购买公共服务绩效第三方评估的目的，是为了利用第三方客观、公正的立场，先进、科学的评价方法，高水平、高素质的专业人员，对政府购买公共服务的政治、经济、社会、生态绩效作出较为准确的评价，财政利用评价结果要求有关预算单位加强预算资金管理、完善管理制度，提高资金使用绩效，更好地履行公共管理职责，满足社会公共需要。必要时可以对预算单位的预算资金安排作出增减调整，对有关违法违纪人员提请相关单位进行处理。同时，对提供公共服务的社会组织加强监管，严格合同管理，确保服务质量。

但受我国行政管理体制、财政管理体制的制约，目前对第三方评价结果的运用不够理想。目前的评价结果只是供财政部门编制、执行预算时参考，对于采购绩效好的部门给予适当的鼓励，在下一年度预算编制时增加一些拨款；对绩效差的部门给予扣减。目前还难以做到对购买公共服务绩效较差的部门和人员进行处罚。各级党的组织部门、人大一般也没有将购买公共服务绩效评价结果作为对有关部门和人员进行考核的依据。并且目前购买公共服务第三方绩效评价的结果，没有向公众进行公示，接受公众监督。

（四）评价的法律制度不够健全

政府购买公共服务在我国刚刚起步，因而第三方评价在政府购买公共服务领域属新生事物，新事物只有成为社会“普遍接受的事实”之后，其身份地位才能被认知。而对于第三方评价，不仅是一种工具和手段，还应作为现代治理体系的创新纳入法律制度。

目前，在政府购买公共服务第三方评价方面，法律制度层级低，我国尚未出台全国性的统一指导规范，还没有建立专门的、具体的和可供操作的、细化的法律制度。仅有地方政府出台了一些规定，还不够规范、严谨，有些地方较为笼统，激励约束性不强，难以满足依法管理政府购买公共服务第三方绩效评估的需要。政府购买公共服务第三方绩效评估管理距有法可依、执法必严、违法必究的目标还有较大差距。

四、我国政府购买公共服务第三方评价政策建议

针对我国政府购买公共服务第三方绩效评价存在的上述问题，根据我国政府职能转变，以及提高政府购买公共服务绩效，满足社会公共需要的要求，现阶段进一步改进政府购买公共服务第三方绩效评价工作的重点有：

（一）进一步明确政府购买公共服务第三方评价的范围

鉴于我国政府购买公共服务第三方评价工作还处于起步阶段，法律制度不健全、评价方法还不够科学合理，目前政府购买公共服务第三方评价范围不宜太广，待条件成熟后，再向全国推广。首先，明确区分政府购买服务与PPP中政府付费项目的边界，通过合同期限和是否包括工程建设进行界定。其次，以政府采购目录为基础，将目前市场化程度高、绩效边界明晰，以及社会各界较为关注的政府购买公共服务项目，列为第三方绩效评价的重点，如公共文化服务、公共卫生服务、教育服务、环境保护服务等，先易后难，逐步扩大范围。对于市场化程度较高的领域如就业培训、道路维护等，可在全国范围内鼓励动员社会力量实施政府购买。对于养老等服务质量难以评价的领域，要积极开展试点，以点带面，逐步展开。从时间上看，不仅重视对每一项目在月度、季度、年度等时间点的定期评价，还要重视平时的评价。

（二）进一步完善评价指标体系

针对我国政府购买公共服务第三方评价指标体系存在的上述问题，完善的重点包括：

1、建立分行业的政府购买公共服务绩效评价指标体系。文化、科技、教育、医疗等公共服务体现的绩效差别较大，使用统一的指标体系难以准确评级其不同绩效，而建立行业大类的评价指标体系，能较好地解决这一问题。

2、细化有关指标，使指标能够更加准确反映支出的绩效。如购买文化服务项目的社会效益，设置更为具体、容易量化，且数据易于取得的观众人数、演出场次、公众对相关文化知识的了解程度、不同层次观众的满意度等指标，来评价项目的社会效益。除量化指标外，在评价中设置一定数量的定性评价指标，定量指标和定性评价相结合，以定量评价为主，能更好达到评价的目的。因为有些政府购买公共服务项目其全面、科学和合理的绩效评价，也应包括一些难以量化的问题，如伦理道德、意识形态等价值判断。

3、在一定范围内适当调整指标权重。由于不同公共服务项目之间存在较大差距，对于评价指标体系的指标权重，可在一定范围内调整，以准确评价公共服务的实际绩效。

（三）扩大评价结果的运用

政府购买公共服务第三方绩效评价涉及面广、政策性强、要求高，其目的是督促有关政府部门和社会组织依据《政府采购法》、《合同法》等法律制度，严格按照购买合同，提高资金使用效益，保值保量地向居民和企业等提供公共服务，满足社会公共需要。要达到这一目的，一个重要的方面就是要做好政府购买公共服务第三方绩效评价结果的运用。

针对目前上述评价结果运用存在的问题，除继续做好评价结果在财政预算管理中的运用外，重点要做好以下几方面的工作：一是做好政府购买公共服务第三方绩效评价结果运用的宣传、推广工作，争取社会各个方面对政府购买公共服务第三方绩效评价的理解、支持，特别是得到各级党政领导的大力支持，有利于评价结果的推广、运用。二是积极推动各级人大将评价结果作为监督、评价有关政府部门及其负责人的重要依据。依据我国宪法，依法选举、监督一府二院是各级人大的重要职责，购买公共服务的预算也要经各级人大批准。通过向人大提交有关政府部门购买公共服务的第三方评价结果报告，人大可以更加详细、具体掌握有关部门预算资金使用情况，依法开展监督，及时纠正其违法违规行为，并对有关部门及其负责人进行奖罚，大大提高评价结果的利用效率。三是积极向各级党的组织反映有关部门购买公共服务第三方评估的结果，供其作为考察干部政绩的参考和依据。在我国党管干部的原则下，各级政府和国有企业单位干部的考察、考核和任命，是各级组织部门的职责，而政府购买公共服务第三方评价结果，从一个方面反映了一个部门及其负责人的实际业绩，且具有较高的客观性、公正性和公平性，可以作为考察、考核党政干部工作绩效的重要参考。

（四）完善评价的法律制度

政府购买公共服务第三方绩效评价的法治建设，是我国依法治国、依法行政的重要举措。完善第三方评价的法律制度，使之有法可依，规范评价行为，发挥其转移政府职能和建立现代化社会治理体系的作用。

政府购买公共服务第三方评价的法律制度建设，可分为纵向和横向两个方面开展。纵向上，要形成自上而下、无缝衔接的法律制度体系，具体来说，是从全国人民代表大会建立上位法，到国务院制定行政法规，再到各部门制定部门规章，最后到地方政府制定相关办法、细则等。当前需要重点推进的工作包括：按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”的精神，推进第三方评估主体管理法律制度改革，确保第三方评价的规范、合理、有序。通过修改《预算法》、《政府采购法》等方式，在全国人大立法中确定第三方评价的法律主体地位；在积极推进国务院发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的基础上，建立专门的行政法规，明确第三方评价的现实必要性，以及相应的管理制度。横向上，对文化、卫生、科技、教育、环保、养老等购买公共服务较为密集的领域，制定各个部门的规章制度。

从政府购买公共服务第三方绩效评价法律制度建设的内容来看，重点包括：政府购买公共服务第三方绩效评价的目的、评价主体的选择、评价的原则、评价的程序、评价的基本方法、评价指标体系、评价报告、评价的法律责任等方面。政府购买公共服务第三方绩效评价的目的，前文已述及；评价主体的选择，主要通过招标投标等方式，利用市场机制，公开、公正和公平的选择，选择专业力量强、评价效率高、社会信誉好的注册会计师事务所、律师事务所等优质第三方评价机构，确保评价质量；评价的原则包括科学规范原则、公正公开原则、分级分类原则、绩效相关原则等；评价的程序一般包括评价准备、评价实施、评价总结等阶段等；评价的基本方法包括明确评价依据、绩效目标评价，以及成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等具体方法的使用等；评价指标体系问题，前文已有述及；评价报告是按照财政等主管部门的要求，对评价工作进行总结、陈述，构成评价工作的重要内容；评价的法律责任要强调第三方评价机构对评价结果的真实性、科学性、合理性承担法律责任，在评价过程中不得出现弄虚作假、收受贿赂等违法违纪行为，讲信誉、守合同，保值保量完成评价任务。评价主管部门对评价中存在问题，可依法追究评价机构的法律责任。通过上述法律规范，做到政府购买公共服务第三方评价在各个方面、各个环节有法可依。■

（作者单位：中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所）

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（本文为国家社会科学基金一般项目 “公私合作特许经营项目全生命周期财政风险监管技术研究”〈批准号15BZZ058〉、中财-鹏元地方财政投融资研究所2017年度课题的阶段性成果）