国家治理体系背景中的村规民约研究综述

文/董敬畏 杨超利

国家治理体系背景中的村规民约研究综述

文/董敬畏 杨超利

村规民约作为基层自律的产物，在传统乡村社会治理中曾经发挥过巨大作用。然而随着时代的变迁，在依法治国的今天，村规民约产生作用的社会基础、村规民约自身性质及其与国家法的关系都发生了相应变化。如何处理好自律与他律的关系、村规民约与国家法律的关系等问题都是我国治理能力和治理体系现代化进程中不可回避的问题。文章对已有的相应研究进行了梳理，并展望了村规民约的未来发展。

基层治理；村规民约；自律；他律

一、问题的产生

党的十八届四中全会明确指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”国家治理体系和治理能力现代化为破解乡村基层治理困境提供了思路。当前，中国所有乡村在城镇化、市场化的冲击下，正处于由“守土”向“离土”的转型进程中。城镇化、市场化不仅给乡村带来了离土和熟人社会的逐步解体，而且带来了乡村利益主体多元、社会规范多元、不同文化价值的相互激荡。转型期基层乡村社会出现的村霸乱象、[1]基层民主选举过程中的贿选现象[2]等反映出的是乡村社会整合的难题。这种难题从小的层面反映出村落治理的困境，从大的层面反映出中国社会转型的复杂。传统与现代在乡村的博弈，一方面带给乡村积极的影响，乡村从传统的宗法和熟人社会中解放出来，成为现代中国的一部分，另一方面却也因为传统与现代的博弈，使得基层乡村出现了某种程度的价值失范，秩序失调。

这种背景下，学界和政府开始关注到传统基层社会自治如何产生并得以维持，除了传统的宗法约束和熟人社会性质之外，乡规民约作为一种自律和自治工具，受到学界和政府的一致认可。政府认为发挥传统乡规民约的作用，能够在基层村落有效整合国家权力、社会组织和村民力量，并回应民众的权利诉求、化解基层矛盾、拓展民众参与空间，实现多元治理的功效，推进乡村社会整合。学界认为发挥传统乡规民约作用，能够解答当前政府管理与社会自治以及自律规范和他律规范的关系问题，同时丰富治理理论和政治参与理论，为全球治理和政治参与提供中国经验。

作为传统中国社会实现基层社会秩序的一种重要工具和手段，乡规民约本质是以德治进行治理，其社会基础是熟人社会。在传统乡规民约的条文中，我们不仅可以看到传统伦理文化的影响，而且因为当时的村落和宗族因其承担的伦理角色而被皇权赋予相应的执法权，这种执法权主体体现在乡规民约当中。然而，转型期的基层乡村，如何实现德治与法治的并行不悖，如何依托利益激励、道德评价和互助合作等方式在地方性知识密集的乡村实行柔性治理，如何将基层民主与村庄自治有效结合，这些都是需要在实践中不断探索的问题，也没有一个固定的答案和解决方法。从解决当前乡村治理主体和如何治理的难题出发，从村民自治实践角度而言，新时期的乡规民约①效用的发挥，为最终实现村民的自我管理、自我服务和自我教育提供了现实的及具有可操作性的途径。

二、已有研究及其述评

学界对于实践性和操作性很强的村规民约，主要以问题为导向展开相应研究。主要围绕三个问题展开：首先，是村规民约的性质与特征；其次，是村规民约的定位及其与国家法的关系，再次，是村规民约在乡村治理中的地位和作用。在研究的过程中，学界不断地将当前的村规民约与历史上的乡规民约进行比较，从而试图找寻出中国基层乡村治理的共通规律。

●村规民约性质与特征

基层乡村社会秩序的形成涉及到用何种社会规范约束民众行为的问题，而约束民众行为的社会规范按照不同标准可以划分为很多种类，比如以规范内容分类、以约束方法分类、以产生的作用与效力分类、以历史沿革与近代变迁的时段分类等。梁治平就认为村规民约的内容主要是道德规范，是“在农民长期的生活与劳作过程中逐渐形成、被用来分配农民之间的权利义务、调整和解决农民之间的利益冲突,主要在一套关系网络内部予以实施的地方性规范。[3]（P35-36）而余维良认为村规民约属于公约的一种形式，它的结构基本上是“条款式”，内容主要有两个方面，一方面是规定村民应该怎么做，另一方面则是规定村民违反和破坏规章制度的处罚条款，主要有进行教育，给予批评，做出书面检查等。[4]从效力方面考察，村规民约属于自律而非他律范畴，国家强力很难对其发生效力。村规民约作为村民自治的一种表现形式，是“在某一特定乡村地域范围内，由一定组织、人群共同商议制定的某一共同地域组织或人群一定时期内共同遵守的自我管理、自我服务、自我约束的共同规则”[5]从另一方面来看，“民族习俗在维护民族秩序方面，甚至高于国家法律的效力，法律常常不得不作出让步”。[6]但是村规民约与法律并不冲突，“村规民约是依照法治精神，适应村民自治要求，由共居同一村落的村民在生产、生活中，根据习俗和共同约定，共信共行的自我约束规范的总称”。[7]从规范性质角度而言，历史上的村规民约属于习惯法和民间法层次，主要是用于教化。民间法是一种这样的“法”，它既有“民间”的意义，存在于国家之外的社会中，通过民间自发或预设形成，又有“法”的意义，由一定权力提供外在强制力来保证实施，是一种行为规范。[8]而谢晖则从广义和狭义两个角度理解乡规民约，“前者泛指一切乡土社会所具有的国家法之外的公共性规则，而后者则仅指在国家政权力量的‘帮助、指导’下，由乡民们‘自觉地’建立的相互交往行为的规则”。[9]从历史变迁角度考察，主要探讨村规民约的运行规律及其在地方社会和文化中的作用。村规民约随着社会不断变迁，张明新先生在《乡规民约存在形态刍论》中以中华人民共和的成立为界,将乡规民约分为传统乡规民约和当代村规民约，进而又将传统乡规民约分为文本形态的乡规民约和组织形态的乡规民约。[10]

●村规民约的定位及其与国家法关系

对于这一问题的探讨主要着眼于村规民约在调节社会关系形成社会秩序时的主体与对象。从这一角度而言，无论是将村规民约认识成为习惯法、软法还是民间法、准法等，也无论是探讨村规民约与国家法的关系，都是探讨村规民约的制定主体、纠纷解决功能、成文性、程序性、强制性等问题，其背后实质是社会规范对社会主体发生作用的机理：即到底是主体自律还是规范他律这两者关系的研究和讨论。

现行法律对村规民约的定位是村民群众依据有关法律、法规、政策，结合本村实际制定的涉及村风民俗、社会公共道德、公共秩序、治安管理等方面的综合规定，是村民进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范。这个定位其本质是将村规民约置于村落内部的法规层面，即村落用于调整村民关系的一种行为规范，国家法律、法规、政策是村规民约制订的依据，村规民约是下位法，法律、法规、政策是上位法。 相对于国家法律，村规民约具有特定的治理原则及管辖范围，虽然在内容上，它越来越受到国家法律的影响。村规民约体现的村庄治权与国家治权有联系又很不同，二者之间的复杂关系表现在：似乎互为补充或需要，必要时有意相互联系，但又尽量避免直接主动地干预他者。这种干预如果发生，往往是在对方要求的时候。……事实上乡规民约早有与政府法令相异的传统。这种相异，与其说是它们的治理原则不同，不如说是它们的治理范围——即所支持的权威中心不同。事实上，村规民约有与正式法令相融合之处，有相互参照甚至吸收对方精要之处，也有未能谋合之处。这些未能谋合的部分，通常各有一个发生作用的领域，并且谁都不愿意对方进入自己的控制区。但它们都需要对方来弥补自己的弱处，比如村规民约需要官方的支持以显示权威性，而官方难以或赖以到达的地方，又需要村规民约帮助其规范秩序。从政府的立场看，村规民约应重在约束自己的共同体而非垄断权力，特别不应与上级法令有冲突之处，不能将上级的权力排除在监控核准之外。[11]贺雪峰也持类似观点，他认为村民自治可以看作是一种民主化的村级治理制度，其目标是在国家不能为村庄提供足够秩序的情况下，通过改善村庄的治理来提供自足村庄秩序。其具体办法就是民主选举，民主决策，民主管理和民主监督。[12](P233)村规民约与国家法之间具有一种互补的关系，就像孙立平所言，国家权力与村民自治制度之间的关系，既不应该表现为国家权力对乡村社会的全面替代，也不应该像西方市场经济条件下国家权力与乡村社会界限严格划分的形态，而是一种“新型的制度化统合的关系构型”。[13](P16)姜裕富将乡规民约与国家法的关系放在不同的社会来看，“在我国传统社会中，乡规民约与国家法律在各自领域中依据不同的规则调整着社会秩序。在现代社会发展中，民间规约与国家法律也此消彼长”。[14]

●村规民约在乡村治理中的地位和作用

对于村规民约的研究，学界主要关注这一社会规范在当代基层乡村社会治理过程中的作用发挥。学界不仅透过村规民约透视中国传统乡村基层秩序形成，而且对于当代乡村转型重新发挥村规民约作用寄予一定期望，尤其是村规民约在调解民间纠纷、实现乡村社会控制时扮演的角色与发挥的功能。

村规民约源于村庄生产生活实际、合乎村民行为逻辑，是村民就自身的事务而约定的共信共守的行为规范，尽管其存在“首唱与唱和”的结构关系，但“其基础的一部分在于参加者们相互之间的合意是没有疑问的”。[15](P156)村规民约经历了从起初以乡民自愿合意为基础的行为规则条文、一种地方性的民间自设的处理地方社区事务的较为完整的社会组织体系，到清代时期已经彻底变成了官方法律体制下的一种正式制度的演变，在当代许多学者研究中，把正在发生效力的乡村社会规则统称为民间法。费孝通认为：“乡土社会……是个‘无法’的社会,假如我们把法律限于国家权力所维护的原则,但是‘无法’并不影响这个社会的秩序，因为乡土社会是‘礼治’的社会。……而礼却不需要这有形的权力机构来维护，维护礼这种规范的是传统”。[16](P27-30)传统乡村社会是静态性的，人们的流动很少，因此所有的活动是基于农业经济基础之上展开的富于地方性的活动。在这种地方社会中，人们的关系只要靠伦理和道德调节即可，法律是很少用到的。因此，传统社会是一种教化，是一种米德提出的前喻社会，年青人需要向老年人学习即可。在这个意义上，村规民约能够发挥重要作用。“为了维系整个文化的绵延不断，每一代长老都会把将自己的生活原封不动地传喻给下一代看成是自己最神圣的职责。如此，年轻一代的全部社会化都是在老一代的严格控制下进行的，并且完全沿袭着长辈的生活道路”。[17](P8)

村规民约能够维系乡土社会，是奠基于这个社会的静态生产方式，它是依靠个体内心的良知和社会舆论的压力而实施，这与法律明显不同。法律以国家强制力为保障其实施效果。因此，法律的约束为“硬约束”，道德的约束为“软约束”。今天，在城镇化和市场化影响下，村落开始逐步空心化，青壮年纷纷外出流动，那么村规民约的价值导向作用和舆论压力如何才能对具体村民产生效果，这是研究者以往研究忽视的问题。甚至现有研究更多从宏观政策层面泛泛而谈村规民约的意义、性质、特征等，对于村规民约代表的地方性知识关注不够，对于其操作性和实践性基本不谈。甚至还存在修订村规民约过程中，借用外力，反而将村规民约的制订主体和效用主体的参与完全忽视。作为一种自上而下的政府式行为太多，而作为一种自下而上的参与式行为明显不被重视。这是当前村规民约研究普遍存在的问题。

三、村规民约的未来

中国正处于大规模快速城镇化的进程中，在这个过程中，不断有人谈起城市与乡村的关系处理问题。作为一个有着几千年不间断农业文明的国家，中国在走向现代化的进程中不断调适自身，以兼容古今和中西。直到目前，这一现代化的进程还远未结束，因此古今和中西的关系处理依然是政府和学界关注的焦点话题，城乡关系也好，乡愁也好，村规民约也好，这些问题都是在上述社会背景中产生并被讨论的。具体到村规民约而言，在工业化、城镇化成为当前中国社会发展的动力和城市的大众文化成为社会的主流价值观之后，农业文明及其基础之上的伦理文化

的被冲击是正在发生的社会事实。此时，当代的村规民约在适用主体、作用领域、价值取向、约束手段方面与传统的乡规民约能否相提并论，抑或二者根本就是不同性质的问题，这些都是学界在关注村落未来走向时需要关注的。从某种角度而言，以村规民约为代表的地方性知识在全球化、城市化、现代化的冲击下的消散是不可避免的。因此，村规民约发生效用的社会背景、条件和其承担的功用也在不断消散。然而，在国家治理能力和治理体系现代化进程中，以村规民约代表的德治与现代社会的法治、自律与他律的关系却是无可回避、必须处理的。当前，中国社会呈现的特点是自上而下的渠道完全畅通，这突出表现为政府的政策能够从上而下被全国贯彻，但地方社会自下而上的渠道却有点淤塞，费孝通当年讨论的双轨政治问题在当代依然在延续，而且似乎交集很少。从村规民约的研究和实践中能充分发现自上而下与自下而上渠道沟通不畅的问题。也就是说，当前中国的社会治理，他律的规范持续走强，但自律的规范却因为种种原因持续消散。建构一个现代化的、能够良性运行的社会不仅需要自上而下与自下而上的渠道的持续对话和畅通，而且需要德治与法治、自律与他律的良好互动和相互配合。只有在这个意义上，村规民约才有未来，基层乡村的良性运行和完全整合才能有效实现。否则，我们谈论的村规民约就只能是单轨运行的规范，这种单轨运行的规范没有社会合意的基础，因此也很难得到村落的响应和民众的自发支持。

[1]半月谈﹒“村霸”如何形成？部分宗族侵略侵蚀国家基层政权[EB/OL]﹒http://china﹒zjol﹒com﹒cn/gnxw/201703/t20170314_3311 335﹒shtml﹒2017-3-14﹒

[2]董敬畏﹒贿选、恩庇与基层治理[J]﹒浙江学刊，2015，(4)﹒

[3]梁治平﹒清代习惯法：社会与国家[M]﹒北京：中国政治大学出版社，1996﹒

[4]余维良﹒自治章程和村规民约的内容与效力[J]﹒乡镇论坛，2000，(10)﹒

[5]张明新﹒乡规民约存在形态刍论[J]﹒南京大学学报，2004，(5)﹒

[6]李朝晖﹒民间秩序的重建[J]﹒学术研究，2001，(12)﹒

[7]张景峰﹒村规民约与农村社区法治建设[J]﹒洛阳工学院学报，1999，(2)﹒

[8]郑永流﹒法的有效性与有效的法[J]﹒法制与社会发展，2002，(2)﹒

[9]谢晖﹒当代中国的乡民社会、乡规民约及其遭遇[J]﹒东岳论丛，2004，(4)﹒

[10]张明新﹒从乡规民约到村民自治章程[J]﹒法学研究，2006，(4)﹒

[11]张静﹒乡规民约体现的村庄治权[M]北大法律评论，1999(第2卷)﹒

[12]贺雪峰﹒乡村治理的社会基础[M]﹒北京：中国社会科学出版社，2003﹒

[13]孙立平等﹒动员与参与:第三部门募捐机构个案研究[M]﹒杭州：浙江人民出版社，1999﹒

[14]姜裕富﹒村规民约的效力[J]﹒青岛农业大学学报，2010，(1)﹒

[15]寺田浩明﹒明清时期法秩序中“约”的性质[A]﹒载滋贺秀三等﹒明清时期的民事审判与民间契约[C]﹒北京：法律出版社，1998﹒

[16]费孝通﹒乡土中国生育制度[M]﹒北京：北京大学出版社，1998﹒

[17]米德﹒文化与承诺[M]﹒周晓虹、周贻译﹒石家庄：河北人民出版社，1987﹒

注释

①政府一般称之为村规民约，下文统一按照政府称谓行文。

责任编辑董金荣

B824﹒3；D035﹒5

10﹒13784/j﹒cnki﹒22-1299/ d﹒2017﹒03﹒004

董敬畏，中共浙江省委党校社会学文化学教研部副教授，社会学博士，研究方向：社会与文化；

杨超利，中共浙江省委党校马克思主义理论专业硕士研究生，研究方向：马克思主义理论。

浙江省民政政策理论研究规划课题《国家治理体系中的村规民约》（ZMZD201606）研究成果。