对外国债券发行监管政策的借鉴与思考

●财政部驻上海专员办、安永华明会计师事务所联合课题组

对外国债券发行监管政策的借鉴与思考

●财政部驻上海专员办、安永华明会计师事务所联合课题组

随着金融市场的开放，我国自2005年起获准国际多边金融机构在华发行人民币债券。为促进我国债券市场的健康发展，我国需要进一步加强针对境外机构发行债券的监管和调控。在这一大环境下，本文通过对美国、加拿大、英国、德国、法国、瑞典、日本、韩国和俄罗斯等国对外国机构在当地发行债券的会计审计监管要求，为我国制定境外企业在国内发行债券监管政策和方式提供实践范例，帮助我国构建科学、规范和符合国际惯例的监管体系奠定基础。

熊猫债券 会计监管 审计监管

随着我国经济和金融改革的不断深化，金融市场的开放程度和国际化水平的日渐提高，我国正有计划地促进境内债券市场的对外开放并稳步推进人民币跨境使用。自2005年起，国际多边金融机构首次获准在华发行人民币债券（“熊猫债券”）以来，已有国际金融公司（IFC）和亚洲开发银行（ADB）等国际多边金融机构以及德国戴姆勒公司、招商局集团（香港）有限公司等境外非金融企业在我国境内陆续发行熊猫债券。

为促进我国债券乃至整个金融市场的健康高效发展，在逐步开放债券市场的同时，我国需要进一步加强针对境外机构发行债券相关市场的监管和调控。本文以美国、加拿大、英国、德国、法国、瑞典、日本、韩国和俄罗斯等九个发达国家为调研对象，通过调查和研究这些国家对外国机构（包括政府机构、国际开发机构、金融机构、非金融企业等）在当地发行债券的会计审计监管要求，为我国制定境外机构在国内发行债券监管政策和方式提供政策参考，为顺利实现我国对境外机构在国内发行债券实施高效的会计审计监管铺平道路。

一、我国对熊猫债券的监管情况

（一）相关政策概述

2010年之前发行的熊猫债券主要依据的是中国人民银行、财政部、发改委和证监会四部委在2005年2月18日联合发布的 《国际开发机构人民币债券发行管理暂行办法》（以下简称《办法》），以及2003年1月，财政部、发改委和外汇管理局联合发布的《外债管理暂行办法》。文件对熊猫债券发行人的资质要求、信用评级、募集资金使用、会计准则、信息披露等方面均提供了法律规范。根据 《办法》，熊猫债券主要针对国际开发性金融机构开放，包括进行开发性贷款和投资的国际开发性金融机构，从资格上看包含了大多数国际金融组织。从2005年国际金融公司和亚洲开发银行发行的熊猫债券来看，比照人民银行在银行间债券市场发行的金融债券审批项目办理，发行利率参照同期限金融债券收益率水平确定。

2010年9月，中国人民银行等四部委修订了 《国际开发机构人民币债券发行管理暂行办法》（以下简称“修订版《办法》”），主要变动为：一是进一步明确了各监管部门职责；二是发行人经外汇局批准可将发债所筹集资金购汇汇至境外；三是发行人需由两家以上（含两家）评级公司评级，且至少应有一家评级公司在中国境内注册且具备人民币债券评级能力。

2013年7月，中国人民银行发布了《中国人民银行办公厅关于境外非金融企业在银行间市场发行人民币债务融资工具有关事项的批复》；2014年7月，发布了 《中国人民银行办公厅关于境外非金融企业境内发行人民币债务融资工具募集资金境外使用的批复》；2014年9月，发布了《中国人民银行办公厅关于境外机构在境内发行人民币债务融资工具跨境人民币结算有关事宜的通知》；2015年1月15日，证监会发布《公司债券发行与交易管理办法》，其中第七十条规定：“境外注册公司在中国证监会监管的债券交易场所的债券发行、交易或转让，参照适用本办法”。

2016年2月底，中国人民银行发布公告，允许商业银行、保险、证券、基金等境外非央行类金融机构进入银行间债市投资，不设额度限制，并简化管理流程。同年4月，中国人民银行又发布通知，允许熊猫债发行人将熊猫债募集的资金贷给其在中国境内的子公司，且不再受外债额度限制，突破了此前境外金融企业将熊猫债券募集资金转贷给境内子公司 （外资金融机构），受发改委（中长期）和外汇管理局（短期）核准额度限制的规定。

（二）2005年《办法》与2010年修订版《办法》比较

早期熊猫债企业发行资质要求严格。2005年《办法》规定，在中国境内发行人民币债券的国际开发机构应具备：①财务稳健，资信良好，经在中国境内注册且具备人民币债券评级能力的评级公司评级，人民币债券信用级别为AA级以上；②已为中国境内项目或企业提供的贷款和股本资金在10亿美元以上；③所募集资金用于向中国境内的建设项目提供中长期固定资产贷款或提供股本资金，主权外债项目应列入相关国外贷款规划；④《办法》还要求发行人民币债券主体的财务资料须由按照《中华人民共和国注册会计师法》注册的会计师依据中国会计标准进行审计，并对外公开披露，发行申请审批需由财政部等窗口单位会同中国人民银行、发改委、证监会等部门审核后，报国务院同意。

2010年9月16日，为进一步规范国际开发机构发行人民币债券及促进我国债券市场的发展与对外开放，中国人民银行、财政部、发改委和证监会对《办法》进行了修订，修订内容主要为放宽了对发行主体资金使用及财务披露的限制：①对信用评级的要求，评级机构由境内评级机构评级变更为双评级，即“经两家以上（含两家）评级公司评级，其中至少应有一家评级公司在中国境内注册且具备人民币债券评级能力，人民币债券信用级别为AA级（或相当于AA级）以上”；②放宽对募集资金用途的限制，由募集资金应用于中国境内项目变更为优先用于中国境内项目；③增加对已在中国累计投资金额要求的弹性，由明确规定“已为中国境内项目或企业提供的贷款和股本资金在10亿美元以上”调整为如果国务院批准予以豁免，则无须适用该条款；④增加对财务披露要求的灵活性，由应按照中国企业会计准则编制财务报告变更为“应按照中国企业会计准则编制财务报告，除非该国际开发机构所采用的会计准则经财政部认定已与中国企业会计准则实现了等效”。

（三）小结

根据监管机构先后发布的相关监管文件以及存续的境外机构人民币债券来看，境外机构人民币债券目前具有以下特征：第一，境外机构发行人民币债券的监管机构主要包括中国人民银行、财政部、国家发展和改革委员会、中国证券监督管理委员会等。同时银行间市场交易商协会对境外机构人民币债券的注册发行实行自律管理。第二，境外机构人民币债券发行之前至少需一家国内有资质信用评级机构的信用评级。《国际开发机构人民币债券发行管理暂行办法》（2010）要求人民币债券信用等级达到AA级以上，目前已经发行的债项信用等级均较高。第三，从债券品种来看，包括但不限于国际开发机构发行的人民币长期债券，主权政府及境外地方政府发行的人民币长期债券，境外非金融企业发行的以人民币计价的非公开定向债券融资工具、短期融资券、中期票据，境外金融机构发行的人民币金融债券等。第四，债券募集资金优先用于中国境内建设项目，也可以购汇后汇出境外使用。第五，境外机构人民币债券需用人民币偿还，可从境外调用人民币资金或通过汇兑取得人民币资金偿还。第六，监管机构将进一步推动境外机构到境内发行人民币债券，在发行主体及债券信用等级、募集资金用途等方面的发行限制有望进一步放开。

二、多国外国债券发行监管情况概述

通过对美国、加拿大、英国、德国、法国、瑞典、日本、韩国和俄罗斯等九个国家的调研，笔者发现在外国债券发行和监管方面，各国之间存在一定的共同点。但是由于参与调研各国所处的市场环境、经济发展状况、地理区域以及政治和法律环境的不同，各国对于外国债券发行和监管的政策法规也各有其自身的特点。

（一）外国债券发行和监管基本情况

1、针对外国债券发行和监管的特别立法。总体来说，参与调研的各个国家基本都不存在对于外国债券的专门立法或条例。外国债券发行主要遵循与国内证券发行相同的证券法律法规。但是上述法律法规中可能包含某些只适用于外国证券发行的相关条款。例如美国存在“外国私人发行人”（Foreign Private Issuer,指根据美国境外管辖区的法律注册成立或组建的非外国政府主体）的定义及相关规定；英国存在一些针对非欧盟“第三国”发行人上市债券的豁免条款等。

2、针对债券担保人的特别立法。参与调研的国家大多数都不存在对于债券担保人的专门立法或者法律约束，如美国、加拿大、英国、德国、法国、瑞典、日本及韩国等。但是相关法规中可能存在对担保人信息披露的要求，例如美国要求证券担保人与所担保证券的发行人一样，提供相同的财务报表；英国、德国、法国、瑞典等欧盟国家也规定了募集说明书中关于担保人信息披露的要求。

3、针对外国债券发行的监管机构。各国对外国债券上市的监管机构一般为发行所在国家的证券监管机构及交易所，具体如下。美国：美国证券交易委员会(SEC)、州和地区证券监管机构、美国公众公司会计监督委员会(PCAOB)、金融业监督局 (FINRA)、交易所（纽交所和纳斯达克等）、美联储、美国财政部下属的美国货币监理署。加拿大：省级证券委员会。英国：英国金融行为监管局 (FCA)、伦敦交易所 (LSE)。德国：德国联邦金融监管局(Bafin)—监管德国发行主体、欧洲证券和市场管理局(ESMA)—监管欧盟发行主体（非德国）、交易所 (法兰克福证券交易所、斯图加特证券交易所等)。法国：法国监管机构监督局 (AMF)。瑞典：证券交易所、瑞典金融监督管理局(SFSA)。日本：日本金融厅及其下属部门关东财务局、日本银行、金融服务委员会。韩国：金融服务委员会(FSC)、金融监督委员会 (FSS)、韩国证券交易所 (KRX)、韩国企划财政部(MOSF)。

4、针对外国债券发行的监管对象。参与调研的各国对监管对象的规定有所不同。部分国家监管对象较为全面，例如美国规定发行人、承销机构、审计师、律师均为被监管对象；部分国家监管对象范围较窄，例如英国的监管对象只有发行人，日本的监管对象只有承销机构和审计师，法国则明确规定律师不受监管；加拿大没有明确的法律对监管对象进行规定。

5、外国债券的基本发行条件。大多数调研国对债券的发行额、偿还期限、票面利率、付息方式、发行价格、偿还方式、信用评级等没有特别规定，如美国、法国、瑞典、日本等。但是如果债券在交易所上市，则需要遵循交易所的相关规定，其中可能会包括对债券面额、信用评级等的限制性条件。例如，美国纽交所要求债券发行的总市值或本金总额不得少于500万美元；德国有6个不同的证券交易所，分别对上市债券有不同的要求包括债券面值、信用评级以及适用的会计准则等。

此外，私募发行可能会对债券的发行规模等存在限制性条件。例如美国依据《D条例》504和505条的私募发行，分别要求债券发行额在100万美元以内及500万美元以内。韩国对于外国债券的基本发行条件有具体规定，例如要求发行规模至少为3亿韩元，但有债券担保或抵押的除外，债券无有效期限制，但其有效期通常为三年或以上。

6、针对发行主体的特殊规定。大多数调研国均不存在对外国债券发行主体行业或结构的特殊限制，如加拿大、德国、法国、瑞典、日本以及韩国等。但是部分国家存在对某些特殊行业或结构的发行主体有关信息披露的特殊要求。例如，美国针对电力和燃气公用事业、石油和天然气经营、银行控股公司、房地产等行业，有额外的信息披露要求；德国对房地产、船舶以及采矿等“专业发行主体”在募集说明书中的信息披露进行额外要求；瑞典也对房地产公司、采矿公司以及调研公司存在不同的信息披露要求，但是这些披露要求并不区分外国或国内发行人；日本对外国政府机构发行债券的信息披露要求也不同于外国公司。

7、针对发行条件的特殊规定。大多数调研国均允许外国债券选择公募发行或者私募发行，例如美国、加拿大、英国、德国、法国、瑞典、日本以及韩国。公募发行与私募发行在投资人、信息披露等方面都存在很大区别。例如，在美国，任何证券的发行或转售都必须经过注册公开发行，除非符合某种豁免条件才可以私募发行。美国证券法律法规提供了向SEC注册的各种豁免规定，对于外国债券发行，最常见的豁免条例包括：① 《S条例》(Regulation S)：为美国境外发行提供免予注册的 “安全港”。②《D条例》(Regulation D)：包含适用于私募交易的多项规定。例如，《D条例》第504及505条，规定了小规模发行（分别适用于金额在100万美元以内以及500万美元以内的发行）的豁免条件。此外，根据《D条例》第506条，发行人可以在“获许投资者”(accredited investor)及35名“非获许投资者”(non-accredited investor)的范围内，无限额非公开发行，前提是发行人不得使用一般性劝诱等手段诱导投资者。③《144A条例》(Rule 144A)：适用于向美国 “合格机构投资者” (Qualified Institutional Buyer,QIB)转售限制性证券。一般而言，发行人可以先依据《证券法》第 4（a）（2）条的豁免条款将证券私募发售给中间商 （如投资银行等），然后再由中间商转售给QIB。

私募发行的监管可能相对宽松。例如，在日本，对于公募，外国债券的发行人须向关东财务局(KLFB)提交证券注册声明 (SRS)，并向债券投资者提供债券募集说明书。小型私募若符合特定要求，则不需要提供SRS和募集说明书，要求包括：在6个月内向少于50人（不包括合格机构投资者〈简称“QII”〉）提出购买外国债券的询价等。合格机构投资者的有限私募若满足特定要求，亦无需提供SRS和募集说明书，包括：仅向QII提出购买外国债券的询价等。QII包括某些金融机构、养老基金，以及某些公司和个人 （包括持有总价值10亿日元或以上的证券，并已向日本金融厅FSA提交通知的公司和个人），等等。此外，如果仅向专业投资者提出购买外国债券的询价，并符合其他特定要求，也无需提供SRS和募集说明书。本规则适用于仅向专业投资者开放的证券市场，如东京专业债券（TOKYO PRO-BOND）市场。虽然根据FIEL无需提供SRS和募集说明书，但发行人须提供与欧债（Eurobond）市场所要求的募集说明书类似的特定基本信息。专业投资者包括QII和上市公司等。

8、针对发行方式的特殊规定。大多数调研国对外国债券采用核准制，例如美国、加拿大、英国、德国、法国和瑞典。其中部分调研国明确规定私募发行不需要进行申请/注册，如美国和加拿大。也有少数国家对外国债券发行采用备案制，如日本和韩国。

9、针对发行对象的特殊规定。大多数调研国对外国债券的发行对象是机构还是个人没有一般性限制规定。如美国、加拿大、英国、德国、法国、瑞典、日本和韩国等。但是部分调研国对某些外国债券发行对象存在一定的限制性条件。例如在美国私募发行债券，会根据发行的类型对其投资者有不同的限制，依据《D条例》506条款的私募发行只能出售给或许投资者和最多35个非获许投资者；加拿大要求购买外国债券的个人必须是高净值且被视为获许投资人；英国上市债券只能出售给合格投资者，合格投资者主要为机构投资者；法国实务中外国债券投资者主要是金融机构。

10、外国债券发行规模和资金用途的监管。大多数调研国不存在对于外国债券发行规模和资金用途的一般性限制条件。如美国、加拿大、英国、德国、法国、瑞典、日本和韩国等。但是如果债券要在交易所上市，则需要遵循交易所的相关要求，其中可能包括对债券发行规模等的限制。如美国纽交所要求债券发行的总市值或本金总额不得少于500万美元；英国LR2要求债券最低市值为20万英镑；德国法兰克福交易所要求最低发行量为2500万欧元等。部分调研国会要求发行人披露资金用途，如美国和日本等。对于私募发行，部分调研国会对发行规模有限制，例如美国依据《D条例》504和505条的私募发行，要求发行规模在100万美金及500万美金以内。

11、外国债券发行利率的管理。大部分调研国均不存在针对外国债券发行利率的限制。利率主要由市场驱动，受无风险利率、债券流动性以及信用评级等因素的影响。

12、外国债券的承保。大部分调研国均不存在对外国债券承保的强制性规定，如美国、加拿大、英国、德国、瑞典、日本以及韩国。

13、与外国债券相关的支付及外汇管理。总结各调研国的情况，外国债券的结算可以通过中央证券托管机构、证券代理公司、交易所以及银行。例如美国主要通过证券托管结算公司(DTCC)提供清算和结算服务；加拿大通过证券登记公司（ComputerShare）进行结算；英国主要依赖地方和国际银行；德国主要依赖交易所或中央证券托管机构；日本的支付代理机构通常为日本的商业银行；韩国规定企业必须指定一家银行处理其外汇交易。

14、外国债券评级。大多数调研国对外国债券没有信用评级的强制要求（对于上市债券、交易所可能存在相关要求），如美国、加拿大、德国、日本以及韩国等。一般而言，国际主流评级公司的评级都可以被认可，如穆迪公司、标准普尔、惠誉公司等。

15、外国债券的上市交易监管。大多数调研国都允许外国债券上市（私募发行除外），要求一般与国内其他证券上市要求没有显著区别，具体要求取决于发行国监管机构的一般规定以及所选择的交易所的特殊规定。

16、外国债券发行主体资格认定的机构。外国债券发行主体资格的审核部分一般为调研国证券监管部门及交易所等。例如美国为SEC，加拿大为证券委员会；英国为金融行为监管局 (FCA),德国为Bafin和交易所；法国为金融市场管理局(AMF),瑞典为交易所；韩国为金融服务委员会。日本比较特殊，由承销机构确认发行主体资格。

17、外国债券发行主体需具备的一般资格条件。大多数调研国不存在发行外国债券的相关的特殊资格条件限制，一般与发行国内证券的要求没有显著区别。如美国、加拿大、英国、法国、瑞典、日本等。个别调研国存在对外国企业有特殊规定，如在韩国，根据《金融投资服务和资本市场法》第9条，“外国企业等”一词包含以下内容：外国政府、外国本地政府、外国事业单位/公共机构、根据境外国家法规设立的外国企业、总统政令规定的国际组织、总统政令规定的境外国家的任何其他企业等。

债券发债企业应满足外国债券的如下上市准则：一是截至最近财年末，资产净值逾100亿韩元，国际金融机构或外国政府发行的债券、已担保的公司债券、有抵押的公司债券、资产抵押证券除外；二是除了国际金融机构或外国政府发行的债券、已担保的公司债券、有抵押的公司债券、资产抵押证券，申请人必须为如下公司：已在境外证券市场上市其境外股票的公司、已在证券市场或KOSDAQ市场上市其境外股票的公司、已经公开发行新发行证券或未偿付证券的公司、已通过公开发行或二次发售证券的公司、已发行债券必须进行登记、已发行债券必须获得一家信用评级机构授予的BBB级或BBB级以上的评级、债权证券应公开发行或出售并且如果是担保债券或抵押债券，则应分别超过3亿或5000万韩元。

18、外国债券发行主体的信用资质要求。各调研国对外国债券发行人的历史信用记录没有特殊要求。部分国家会要求发行人披露其信用记录相关信息。例如，美国要求注册发行的发行人披露：（1）业务发展，包括过去五年内的破产程序；（2）本金、利息支付、偿债或分期购买方面的重大违约；（3）与发行人或其重要子公司的债务相关的、无法在30日内解决的任何其他重大违约。如果债务金额超过合并资产总额的5%，还需披露债务和违约的性质。

（二）对外国债券发行的会计监管政策

1、发行债券的工作文本语言。参与调研的国家基本都要求外国发行人使用本国语言作为工作文本语言，但是同时在某些情况下允许使用英语。对于使用非本国语言的文档，部分调研国会要求发行人提供本国语言版本的摘要翻译。

2、财务信息适用的会计准则。总结各调研国的情况，笔者发现可以被接受的会计准则主要包括三类：发行债券所在国家的会计准则；受国际认可的会计准则，如IFRS,US GAAP；发行人所在国本地会计准则。若采用受国际认可的会计准则，如IFRS,US GAAP；或发行人所在国本地会计准则，有可能会需要得到发行所在国监管当局的批准。对于采用IFRS或US GAAP的发行人，一般不要求其提供与发行债券国家准则的差异说明及调节；对于采用发行人所在国本地准则的发行人，一般会要求其提供与发行债券所在国家准则的差异说明及调节表。

3、财务报告期间。总结各调研国的情况，笔者发现债券发行人一般需要披露2—5个会计年度的年度财务报告以及相应的中期报告。

4、后续财务信息披露要求。大多数国家都有对于债券发行人的后续信息披露要求，包括但不限于年度报告和中期/季度报告。一般年度报告要求在会计年度结束后3—4个月内提交。

5、财务信息审计要求。部分调研国要求发行人披露的财务报告需要经过审计，如美国、瑞典、日本、韩国等；部分调研国要求审计师对发行人披露的财务信息执行商定程序，如德国；部分国家不要求发行人披露的财务信息必须经过审计，如加拿大。

6、盈利预测或现金流预测等对未来的财务承诺披露要求。大部分国家均不要求发行人披露盈利预测或现金流预测等对未来的财务承诺，如美国、加拿大、英国、德国、法国、瑞典以及日本等。

7、外国债券发行人申请材料。调研国对申请资料的要求不尽相同。基本每个国家都会要求发行人提交募集说明书（其中包括财务信息等一系列信息披露内容）。部分国家要求提供公司章程、合同列表以及各种附属文件及法律文件。

（三）对外国债券发行的审计监管政策

1、监管机构。各调研国主要由本国证券监管机构或审计师监管机构对外国债券发行人的审计机构进行监管。例如美国是SEC和PCAOB,加拿大是加拿大公共会计师协会(CPAB),英国是财务报告委员会(FRC),德国是注册会计师公会(WPK)和审计师审查委员会(APAS),日本是金融厅 (JFSA)及注册会计师和审计监督委员会(CPAAOB)，韩国是金融服务委员会，俄罗斯是联邦国库局。

2、直接接管或间接监管的要求。大多数调研国都通过本国的监管机构对发行人的审计机构进行监管，但是监管检查行动可能是本国独立进行，也可能是与发行人所在国相关监管机构进行合作。

大多数调研国都与其他国家签订了审计监管合作协议。例如，日本对于外国审计事务所的信息要求和审查原则上依赖于事务所母国管辖区的主管当局采取的措施，并且不会自行寻求从事务所获得信息或对其进行审查，前提是：（1）事务所母国管辖区的审计和公众监督系统与日本的是等效的；（2）通过适当的信息交换安排，可以从外国主管当局获得必要的信息；（3）确保互惠。如果不能满足上述任何条件，互相依赖的框架将不起作用，CPAAOB将自行寻求从事务所获取信息或进行审查。此外，即使满足所有上述条件，在上述信息交换安排不能完全履行的情况下，包括当无法以持续方式从外国主管当局获得信息时，或尽管存在安排，但是仍不能确保可提供CPAAOB认为必要的该等信息时，该等信息可以直接从事务所收集。

法国和瑞典的情况比较特殊。法国规定由发行人所在国对外国债券发行人的审计机构进行监管。瑞典没有对发行人审计机构的监管规定，只有金融监督管理局(SFSA)对审计机构在募集说明书中对审计报告应遵循的审计准则等作出了相应的规定。

3、相关会计师事务所进行注册或备案的要求。大多数调研国要求相关会计师事务所在本国进行注册或备案。例如美国要求参与注册发行的审计机构向PCAOB注册；德国要求相关审计机构在WPK注册；日本要求外国会计师事务所通知日本金融厅(FSA)是否为其证券在日本市场上市的境外发行人提供审计服务；韩国要求向金融服务委员会登记。

4、会计师事务所资质要求及考核。调研国对会计师事务所的要求有些是针对事务所本身的，有些是针对事务所已经从事的业务的。例如韩国要求外国审计事务所应符合下列要求：成立5年以上、拥有50名以上注册会计师、最近一个财年收入达到100亿韩元。对于未在海外证券市场上市的登记者的审计师要求：与在全球逾100个国家拥有办公室、合格会计师逾100000名的国际会计师事务所签订审计质量管理协议；在全球逾30个国家拥有办公室、合格会计师逾2000名的国际会计师事务所。对于已在海外证券市场上市的登记者的要求：外国公司首次公开发行时，自申请上市资格审核的年度起，三年内不得变更外部审计师，且之后须由符合上述标准的会计师事务所进行审计。

美国不存在对于事务所本身的限定性条件，但是一旦满足如下要求之一：（1）为任何发行人编制或出具任何审计报告；（2）在为任何发行人编制或提供审计报告方面发挥重要作用，则将需要填写《表格1：注册申请》。此外，注册公众会计师事务所必须向PCAOB支付年费，并要求其提交《表格2：年度报告》和《表格3：特别报告》。

德国由审计师审查委员会(APAS)直接对审计机构进行监管，负责事宜包括：对外国审计师举行专业考试和能力测试、执照颁发、执照登记与撤销、纪律监督、质量审计以及职业规则的采用。就具有跨境重要意义的职业审查事宜，APAS为境外机构的联系人。

法国要求相关审计机构在其母国的监管机构注册。加拿大原则上不要求债券发行一定要有审计师的参与，但是如果公开发行中引入了审计师的工作，则审计师需要接受加拿大公共会计师协会的监管。

5、监管分层。大部分调研国不存在对于境外债券发行人的监管分层，如英国、法国、德国、瑞典、日本及韩国。尽管大部分国家与其他国家签订了监管合作协议，但是上述合作安排仅限于审计监管，不适用于对发行人的监管。其中美国对部分加拿大发行人存在监管分层。1991年，SEC采用了多重管辖权披露制度（MJDS），使符合条件的加拿大外国私人发行人(FPI)向SEC提交注册声明，无需SEC审查便可宣布立即生效。除上述情况以外，MJDS的要求还为发行人提供了额外的便利条件，因为加拿大发行人可以使用主要依据加拿大的相关规定编制的文件在《交易法》下进行注册和报告。

6、检查方式。大部分调研国监管机构对境外债券发行人或其审计机构的检查与国内债券发行人相同。例如美国、加拿大、法国等。但是各国对境外债券发行人或其审计机构的检查方法不尽相同。例如美国PCAOB审查所有定期为上市公司和其他发行人出具审计报告的会计师事务所，每年对少数为超过100个发行人出具审计报告的事务所进行审查，其他定期为发行人出具审计报告的会计师事务所通常至少每三年审查一次，PCAOB还审查在发行人的审计工作中发挥重要作用的会计师事务所。许多在PCAOB注册的事务所不为发行人执行审计工作，PCAOB则不审查这些事务所。韩国金融服务委员会如认为对于保护投资者必不可少，可要求审计师或被审计公司提交材料或报告，或采取任何其他必要措施。瑞典发行人如需接受检查，应提供注册期内的以下文件：（1）发行人的公司章程和组织章程；（2）任何专家应发行人要求而编制的所有的报告、信函和其他文件、历史财务信息、估值和声明，应在注册文件中列名或编制索引；（3）发行人在发布注册文件之前两个财年的历史财务信息，如果发行人是一个集团，则要求发行人及其子公司提供该信息。文档可以以纸质或电子的形式接受检查。此外，如果交易所和执业顾问认为需要获得信息以评估发行人，发行人应立刻将全部信息予以提供。

7、处罚。大部分调研国对审计机构的疏忽、违约以及舞弊等行为设置了相应的惩罚措施，包括行政处罚、民事责任和刑事责任等等，例如美国、加拿大、德国、法国、瑞典、日本和韩国等；但是各国惩罚方式不尽相同，例如，美国SEC会要求审计机构承担民事和刑事责任；PCAOB亦可以对审计机构施以一系列制裁，包括谴责、罚款、撤销事务所资格以及对审计师个人和会计师事务所的联合施压等。德国注册会计师公会根据审计师过失的严重程度对其进行处罚，处罚方式包括罚款、暂停执业活动等。日本则可能由首相对违法违规的会计师事务所给予指示。

（四）对外国债券发行主体所在国的监管协议

1、对于外国债券监管的等效协议。各调研国负责国家层面审计监管合作的机构各不相同，例如美国为公众公司会计监督委员会(PCAOB)，加拿大为公共会计师协会(CPAB)，德国为审计师审查委员会(APAS)，日本为金融厅(FSA)，俄罗斯为金融市场联邦服务机构(FFMS)。

部分调研国存在与其他国家关于审计监管方面的合作协议。例如，美国PCAOB与20余个国家的监管机构签订了合作协议，其中包括加拿大、英国、德国、法国等欧洲国家，以及中国、日本、韩国等亚洲国家。俄罗斯也与其他国家监管机构签订了谅解备忘录，其中包括中国、韩国等。日本关于审计监管合作的规定特别明确，目前存在两个框架：信息交换协议以及基于发行主体所在国监管机构的监督检查互相信赖协议（以下简称“监督检查互信协议”）。日本金融厅已经与美国、加拿大、马来西亚、卢森堡和英国的审计机构的监管机构达成信息交换协议；另一方面，关于上述监督检查互信协议，日本金融厅已表明其立场，即它认可外国审计机构/会计师事务所所在国监管机构的监督，而不是审计机构/会计师事务所内部的监督机制，前提是：①外国审计机构所在国的审计和监督制度与日本的审计和监督制度相同，②可通过信息交换协议从当局获得必要的信息，③确保互惠。据笔者所知，日本金融厅仅与荷兰金融市场管理局签订了监督检查互信协议。

2、对跨国组织发行外国债券的监管政策。各调研国与其他国家签订的国家层面的监管合作协议不适用于跨国组织。对于跨国组织的债券发行，部分调研国存在特殊规定，例如美国SEC通常允许国际组织使用《附表B》注册表发行证券。此外，某些证券法可豁免特定国际组织的证券注册要求。例如，《布雷顿森林协定法》和《亚洲开发法》豁免国际货币基金组织，世界银行集团和亚洲开发银行发行的某些证券的注册要求，但是在某些情况下，SEC可能个别要求额外信息披露或定期报告。部分调研国不存在关于跨国组织发行债券的特殊规定，例如法国明确规定跨国组织发行外国债券与其他机构发行外国债券流程相同。

3、债券违约纠纷。债券与股票不同，其主要条款（如利率、到期日、限制性条款以及违约事项等）均载于合同中，因此债券纠纷可以主要依据合同条款协商或解决，如美国、瑞典、日本均存在类似规定。

三、对境外企业在我国发行债券监管的借鉴与启示

基于以上调研和汇总结果不难发现，在进行调研的各个国家中，由于各国处于不同的市场经济环境、政治环境，以及经济和金融市场发展程度不同，因此对于外国债券发行的会计、审计监管以及国家层面的监管协议方面，尽管各国有一些相同或相似之处，但各国之间仍有较大的不同。例如，在资本市场发展相对完善的美国等国家，相关会计、审计监管政策相较其他国家来讲更加完善和细致。而对于市场经济较为不发达的国家如俄罗斯，或者经济总量较小的加拿大、瑞典等国，相应的会计、审计监管政策较之其他国家来讲就较为宽松。此外，处于不同的区域政治经济联合体中的国家，例如欧盟各成员国之间，欧盟对不同国家的会计准则是否 “等同于国际财务报告准则”会有统一的认定，以便本区域中的各国在资本市场发展和监管方面能减少障碍。

对于我国来讲，由于我国仍处于市场经济和金融市场逐步发展的阶段，如果直接套用某个国家或者某个政治经济区域的政策，可能会偏离我国经济发展方向或阻碍资本市场的发展。因此，在外国债券发行方面，如何制定相关会计、审计监管政策，如何从外国现有经验进行学习和借鉴，是一个任重而道远的任务。综合本次调研的结果，现列示出以下若干需要考虑的方面，从而为境外机构在我国境内发行人民币债券应制定的会计审计监管政策以及需要参与政策制定的各部门提供一些思路和启示。

（一）外国债券发行和监管基本情况方面的启示

1、尚无外国债券专门立法，需完善立法。从立法角度来看，参与调研的各个国家均不存在关于外国债券的专门立法，亦不存在关于债券担保人的特别立法。但是相关证券法律法规中包括部分相关内容，例如只适用于外国证券发行的条款以及关于担保人信息披露的相关要求等。我国也可以关注现有证券法律法规条款是否同样适用于外国债券发行人及其担保人等其他相关主体，从而考虑是否有必要在现有法律法规中补充、完善关于外国债券发行和监管的内容或者单独设立适用于外国债券发行和监管的法律法规。

2、对于监管对象，调研各国规定的监管对象范围不同。基于我国的基本国情、经济发展程度和资本市场成熟度，如果从谨慎角度出发，我国可以考虑参考监管对象比较全面的国家，如美国，将债券发行人、担保人（如有）、承销机构、审计师、律师等均作为监管对象。

3、考虑将充分的信息披露作为对发行外国债券的基本条件。对于外国债券发行的基本条件，如债券合同基本条款（金额、期限、利率、付息方式、价格等）发行主体、发行条件、发行方式、发行对象、发行规模、资金用途、利率水平、债券承保、信用评级等等。大多数调研国家没有特别严格的要求，但是一般要求做足够的信息披露，如担保人信息、资金用途、历史信用记录信息等。如果债券需要上市，则需要遵守交易所的相关规定，其中可能包括对发行规模、信用评级等的特别规定。对于外国债券投资人，虽然没有明确规定限制个人购买外国债券，但是实务中，部分国家只有机构投资者参与购买，如英国和法国等。对于我国来说，为保护我国资本市场的健康成长，我国也应考虑是否应对发行外国债券的基本条件作出适当程度的限制并要求充分的信息披露。由于我国目前对外汇管制依旧较为严格，因此在发行外国债券方面，如何针对资金出入境以及结算，也是我国政策制定者在制定政策时可以多加考虑的方面。在外国债券上市方面，多数调研国是允许外国债券在本国的交易所上市的。但基于我国目前金融市场发展的水平、个人和机构投资者的投资能力，以及我国对金融市场未来发展方向的引领，应综合考虑这些因素制定时间表，在时机成熟时允许外国债券在我国的交易所上市。

（二）对外国债券发行会计监管政策方面的启示

1、工作文本语言方面。可以参考其他国家的做法，要求发行人优先使用中文作为工作文本语言，可以考虑在某些情况下允许使用英语，同时可以考虑在允许发行人使用英语时提供必要信息的中文翻译版本。

2、会计准则的选择方面。可以结合成本因素、国情因素等综合考虑允许发行人选择中国企业会计准则或国际财务报告准则，可以考虑要求使用国际财务报告准则的发行人提供差异调节表，用于披露国际财务报告准则与中国企业会计准则的差异及对财务报表的影响。鉴于中国企业会计准则与国际财务报告准则的趋同，可以考虑允许使用国际财务报告准则的发行人提供简化的差异调节表，或者对上述差异调节表予以豁免。

3、财务信息披露方面。大多数调研国家与本国公开发行证券信息披露规则没有显著差异，我国在制定相关政策时，也可以适当参考其他国家的做法。

（三）对外国债券发行审计监管政策方面的启示

对于外国债券监管机构，可以综合考虑本国情况，决定是否有需要增加专门负责外国债券发行和监管的部门。

在监管和检查方式方面，鉴于我国已经与部分国家签订审计监管合作协议，在进行监管时，还需要考虑上述协议的影响。对于已经签订合作协议的国家，可能需要在监管和检查外国债券发行人的审计机构时适当依赖合作国家监管机构的工作。

（四）对外国债券发行主体所在国监管协议方面的借鉴

目前，各调研国都与其他国家签订过审计监管合作协议，其中也包括与中国的合作协议，如美国和俄罗斯。建议进一步深入研究上述协议的具体内容，为中国与相关国家谈判有关协议做好准备。

综上所述，对于境外机构在我国境内发行人民币债券应制定的会计审计监管政策这一课题，仍有许多值得继续探讨和深入研究的地方。本文作为对海外的外国债券会计审计监管政策的调研和讨论，也仅为初步和概要性质的。在今后的具体政策的制定中，可能仍需对海外国家在相关政策制定方面进行更进一步和细化的研究，同时兼顾我国国情，才能制定出有利于我国经济和资本市场蓬勃健康发展的一套规章制度。■

[1]吴彦彬，刘楚白.债券市场跨境监管新思路[J].金融市场研究，2012，（04）.

[2]张明.中国式拯救：熊猫债券[N].南方周末，2008-12-25（17）.